郭世杰

提 要：中國國家監(jiān)察制度改革的直接目標(biāo)，是塑造一種集中統(tǒng)一和權(quán)威高效的新型國家權(quán)力。應(yīng)運而生的監(jiān)察權(quán)，集成了監(jiān)督權(quán)能、調(diào)查權(quán)能和處置權(quán)能，打破了原有的權(quán)力配置模式和權(quán)力體系構(gòu)成，初步實現(xiàn)了對所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國憲制架構(gòu)和國家權(quán)力體系，最終決定著監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)被界定為一種新型、復(fù)合、獨立、超然的權(quán)力。

監(jiān)察體制改革的核心在于塑造監(jiān)察權(quán)這一新型國家權(quán)力，賦予行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人干涉的相對獨立地位，以及在查辦職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件時與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門之間“互相配合、互相制約”的協(xié)同運作機(jī)制，以打破原有的權(quán)力配置架構(gòu)，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，對監(jiān)察權(quán)的權(quán)能劃分、性質(zhì)界定和權(quán)力運行界限等問題的研究，就極具理論價值和實踐意義。

一、監(jiān)察權(quán)的權(quán)能劃分

性質(zhì)，是事物所具有的，能夠區(qū)別于其他事物的特征；而事物的特征的不同，又在根本上取決于事物的內(nèi)容?；诖耍懻摫O(jiān)察權(quán)的性質(zhì)界定，須先理解監(jiān)察權(quán)的權(quán)能劃分、權(quán)能內(nèi)容及其每一項權(quán)能所具有的自身特性。關(guān)于監(jiān)察權(quán)的權(quán)能劃分，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第4條第1 款規(guī)定了“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)”，第11 條進(jìn)一步明確了“監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”，由此，監(jiān)察權(quán)在權(quán)能內(nèi)容方面大致可以劃分為監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。

（一）監(jiān)督權(quán)能

監(jiān)督權(quán)，是指監(jiān)督主體根據(jù)憲法和法律的授權(quán)性規(guī)則，依照法定的程序和方法，在某一領(lǐng)域或方面對監(jiān)督對象的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。作為監(jiān)察權(quán)的一項重要權(quán)能，監(jiān)督權(quán)也是監(jiān)察委員會的首要工作職責(zé)。事實上，制定《監(jiān)察法》的目的就在于深化國家監(jiān)察體制改革，以加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督?；诒O(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)在反腐敗實踐中全面推行合署辦公，監(jiān)督權(quán)從性質(zhì)上可以區(qū)分為國家監(jiān)察性質(zhì)的監(jiān)督和黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的監(jiān)督。并且，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第5 條第2 款規(guī)定的“遵守黨章黨規(guī)，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況”等8項黨內(nèi)監(jiān)督事項，同樣適用于國家監(jiān)察性質(zhì)的監(jiān)督，只有這樣才能通過制度設(shè)計實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，補(bǔ)齊國家監(jiān)察的短板，體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察與依規(guī)治黨和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。①參見《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018 年版，第89 頁。這種統(tǒng)一，集中反映在“監(jiān)察”一詞的創(chuàng)新性使用：《監(jiān)察法》第3 條確立了各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)并且有權(quán)對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，同時糅合了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督兩種因素。

具體言之，《監(jiān)察法》第11 條第1 項明確規(guī)定，監(jiān)督權(quán)能是指監(jiān)察委員會有權(quán)“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。監(jiān)察委員會行使的監(jiān)督權(quán)能，依據(jù)《監(jiān)察法》第12 條和第13 條規(guī)定，還可以由監(jiān)察委員會派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)并且按照管理權(quán)限依法對公職人員行使。除上述條款確立的一般性監(jiān)督情形外，《監(jiān)察法》還在留置場所、調(diào)查處置工作和自身履職守法等方面規(guī)定了特殊情形下的監(jiān)督。例如：該法第22 條第3 款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對留置場所的監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；第36 條第2 款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對調(diào)查、處置工作全過程的監(jiān)督管理，設(shè)立相應(yīng)的工作部門履行監(jiān)督檢查、督促辦理等管理協(xié)調(diào)職能；第55 條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督。這一系列規(guī)定，保證了監(jiān)察委員會能夠代表黨和國家，依照憲法和法律的規(guī)定，行使對公職人員的全面監(jiān)督，以確保公權(quán)力不被濫用。

（二）調(diào)查權(quán)能

調(diào)查權(quán)，是監(jiān)察委員會履行監(jiān)察職責(zé)的有力手段，《監(jiān)察法》第11 條第2 項將調(diào)查權(quán)能明確為有權(quán)“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”。由于作用對象同時涉及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩類情形，對調(diào)查權(quán)性質(zhì)的界定也聚訟紛紜。有的學(xué)者在將其解構(gòu)后認(rèn)為，“調(diào)查”在詞義上可涵括于“偵查”之內(nèi)，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)存在基因上的混同性；調(diào)查權(quán)包含求刑權(quán)，目的在于查清犯罪事實、轉(zhuǎn)入刑事訴訟程序和追究刑事責(zé)任；監(jiān)察委員會享有的“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等具體調(diào)查權(quán)力，與之前檢察機(jī)關(guān)享有的偵查權(quán)力，具有內(nèi)容上的同質(zhì)性，因此，國家并沒有創(chuàng)制和賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)一種新型的權(quán)力，而只是將之前已經(jīng)存在的諸多權(quán)力進(jìn)行了新的組合。①參見汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，《政法論壇》，2017 年第6 期。有的學(xué)者則認(rèn)為，調(diào)查權(quán)有監(jiān)督、行政和司法三種屬性，監(jiān)督屬性保障了監(jiān)察機(jī)關(guān)對所有公職人員的全覆蓋，行政屬性使監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠繼受紀(jì)委的黨紀(jì)監(jiān)督職能和行政違紀(jì)違法的監(jiān)督職能，司法屬性則實現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查與公訴機(jī)關(guān)審查起訴和提起公訴的銜接。②參見樊崇義：《全面建構(gòu)刑訴法與監(jiān)察法的銜接機(jī)制》，《人民法治》，2018 年11 期。筆者認(rèn)為，調(diào)查權(quán)事實上是一項復(fù)合性的權(quán)力。因為，從調(diào)查權(quán)能內(nèi)容的角度而言，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會實施談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、限制出境、留置等一系列具體調(diào)查權(quán)力，全面地涉及財物和涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的被調(diào)查人員。

1.調(diào)查權(quán)具有部分司法權(quán)力屬性

《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第108 條第1 項規(guī)定，偵查是指公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對刑事案件依照法律而進(jìn)行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施，主要包括訊問權(quán)、詢問權(quán)、搜查權(quán)、扣押權(quán)、勘驗檢查權(quán)、鑒定決定權(quán)，等等。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，部分地來源于公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在國家監(jiān)察制度改革之前所行使的刑事偵查權(quán)，它們之間具有實質(zhì)內(nèi)容上的同一性，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)本質(zhì)上屬于偵查權(quán)，因而應(yīng)接受《刑事訴訟法》的相應(yīng)制約。③參見郭世杰：《論刑事訴訟法和監(jiān)察法之間的制約與銜接》，《江漢學(xué)術(shù)》，2022 年第4 期。在刑事訴訟進(jìn)程上，《監(jiān)察法》第45 條第1 款第4 項和第46 條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，認(rèn)為涉嫌職務(wù)犯罪且犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分的，應(yīng)當(dāng)制作起訴意見書并連同案卷材料、證據(jù)移送至檢察機(jī)關(guān)依法審查和提起公訴；對涉嫌犯罪取得的財物，應(yīng)當(dāng)隨案移送至檢察機(jī)關(guān)。這就表明，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的行為有調(diào)查權(quán)，是刑事訴訟程序正式啟動的前提，但在調(diào)查結(jié)束后，是否對犯罪嫌疑人提起公訴、起訴的罪名和量刑的請求幅度均由檢察機(jī)關(guān)決定，是否定罪和判處刑罰則由審判機(jī)關(guān)決定。在證據(jù)適用標(biāo)準(zhǔn)上，《監(jiān)察法》第33 條明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收集的物證、書證等證據(jù)材料在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，其收集、固定、審查、運用證據(jù)也應(yīng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致，以非法方法收集的證據(jù)也應(yīng)依法予以排除并不得作為案件處置依據(jù)。也正是由于這個原因，調(diào)查權(quán)能的行使，依據(jù)和操作規(guī)范并不僅限于《監(jiān)察法》及其實施條例，《刑事訴訟法》及其相關(guān)立法解釋和司法解釋也應(yīng)當(dāng)是一個重要的淵源。

例如，調(diào)查權(quán)所包括的搜查權(quán)力就具有鮮明的司法權(quán)性質(zhì)?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第13 條第1 款規(guī)定，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯；第37 條規(guī)定，公民的人身自由不受侵犯，禁止非法搜查公民的身體；第39 條規(guī)定，公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅?！缎淌略V訟法》及相關(guān)法律規(guī)定，搜查只能由公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法定程序進(jìn)行；《中華人民共和國刑法》第245 條第2 款所規(guī)定的“司法工作人員”濫用職權(quán)犯非法搜查罪、非法侵入住宅罪要從重處罰，在刑事司法實踐中也僅指具有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員。但是，《監(jiān)察法》第24 條和第41 條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進(jìn)行搜查，均應(yīng)出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報告等書面材料，由相關(guān)人員簽名、蓋章，并對全過程進(jìn)行錄音錄像以留存?zhèn)洳椤Ｓ纱丝梢?，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的搜查權(quán)力，實質(zhì)上是仿照刑事法律體系中的搜查權(quán)而確立的，具有典型的司法權(quán)力屬性。因此，《監(jiān)察法》中的調(diào)查權(quán)能，不應(yīng)當(dāng)僅僅追求調(diào)查工作的高效率和打擊犯罪的有效性，還應(yīng)當(dāng)充分考慮對人權(quán)的保障，恰當(dāng)?shù)靥幚肀O(jiān)察程序中的搜查證簽發(fā)主體與權(quán)力監(jiān)督制約之間的關(guān)系，合理地解釋“可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)”中“可能”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，等等。

值得注意的是，盡管調(diào)查權(quán)在實質(zhì)內(nèi)容上包含了大多數(shù)的具體偵查權(quán)力，但卻并沒有涉及拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕等傳統(tǒng)意義上典型的刑事強(qiáng)制措施規(guī)定。此外，檢察機(jī)關(guān)仍然擁有對監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)能等職責(zé)的法律監(jiān)督權(quán)力。①參見郭世杰：《監(jiān)察制度改革背景下檢察權(quán)的規(guī)范解讀》，《新疆社會科學(xué)》，2020 年第5 期。例如，《監(jiān)察法》第47 條第3 款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)將監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件退回補(bǔ)充調(diào)查。

2.調(diào)查權(quán)具有部分黨紀(jì)審查屬性和行政權(quán)力屬性

監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的行使，一方面，調(diào)查的案件除涉嫌職務(wù)犯罪情形外，還包括涉嫌職務(wù)違法的情形；另一方面，案件調(diào)查終結(jié)所獲證據(jù)，除能證明職務(wù)犯罪或者職務(wù)違法外，還能夠證明只存在黨紀(jì)違反的情形。此時，對涉嫌職務(wù)違法和黨紀(jì)違反案件的調(diào)查，就不可避免地帶有行政權(quán)力屬性和黨紀(jì)審查屬性，而這也正是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)在監(jiān)察制度改革與完善背景下的一種生動體現(xiàn)。②參見郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)》，北京：中國民主法制出版社，2021 年版，第113-131 頁。

例如，在技術(shù)偵查措施方面，《刑事訴訟法》第150 條第1 款和第2 款分別確立了公安機(jī)關(guān)對危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、重大毒品犯罪或其他嚴(yán)重危害社會的犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)對利用職權(quán)實施的嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件，均可根據(jù)偵查犯罪的需要且經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)來采取技術(shù)偵查措施。而且，在刑事司法實踐中，技術(shù)偵查措施的批準(zhǔn)，并非一律由審判機(jī)關(guān)出，而更多地是由公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部批準(zhǔn)，在性質(zhì)上屬于一種內(nèi)部行政行為。與此相似，《監(jiān)察法》第28 條第1 款也規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，也可以根據(jù)需要且經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)來采取技術(shù)調(diào)查措施。此外，技術(shù)偵查措施和技術(shù)調(diào)查措施在自簽發(fā)之日起3 個月以內(nèi)有效，不需要繼續(xù)采取時應(yīng)及時解除，以及特定情形下經(jīng)批準(zhǔn)可以延長有效期且每次不得超過3 個月等方面的規(guī)定，也保持著高度一致?？梢?，《監(jiān)察法》關(guān)于技術(shù)調(diào)查措施的規(guī)定，帶有濃重的仿照《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定的痕跡，技術(shù)調(diào)查措施的批準(zhǔn)，由此也可以視作在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部完成，同樣應(yīng)當(dāng)屬于一種內(nèi)部行政行為，具有相應(yīng)的行政權(quán)力屬性?；诖耍M(jìn)一步的推論也能順理成章地得出，對于技術(shù)調(diào)查措施的采取，其實施對象基本上無法獲得有效的司法救濟(jì)，而只能訴求于行政權(quán)力主導(dǎo)的行政復(fù)議、申訴等救濟(jì)渠道。

（三）處置權(quán)能

處置權(quán)，是指監(jiān)察委員會對涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的案件作出處置決定，從而履行監(jiān)察職責(zé)的重要保障。《監(jiān)察法》第11 條第3 款將處置權(quán)能區(qū)分不同情形表述為監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”。由于在權(quán)能內(nèi)容方面同時涉及作出政務(wù)處分決定、問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)人員、移送審查起訴和提出監(jiān)察建議四項內(nèi)容，處置權(quán)的性質(zhì)界定也因而變得異常復(fù)雜。例如，不乏有觀點認(rèn)為，在被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的情形下，處置權(quán)能主要表現(xiàn)為將案件移送至檢察機(jī)關(guān)，是刑事訴訟程序轉(zhuǎn)入審查起訴和審判階段的必要前提，具有司法權(quán)力性質(zhì)，但不具有終局性，而只有審判階段的判決和裁定才可能具有終局性和權(quán)威性；在被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法的情形下，處置權(quán)能則主要表現(xiàn)為作出政務(wù)處分決定、問責(zé)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和提出監(jiān)察建議，屬于行政權(quán)力性質(zhì)，具有終局性。

詳細(xì)言之，處置權(quán)能的性質(zhì)同樣具有復(fù)合性。首先，《監(jiān)察法》第45 條第1 款第4 項規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實清楚且證據(jù)確實充分的，應(yīng)制作起訴意見書，連同案卷材料和證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴。由此，在案件涉嫌職務(wù)犯罪的情形下，處置權(quán)具有司法權(quán)的性質(zhì)，是刑事訴訟程序的一個中間環(huán)節(jié)，但并不具有終局性。其次，根據(jù)《監(jiān)察法》第45 條第1 款第1 項、第2 項、第3 項和第2 款，監(jiān)察機(jī)關(guān)對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，應(yīng)按照管理權(quán)限直接進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或予以誡勉；對違法的公職人員，依法作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定；對不履行或不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，應(yīng)按照管理權(quán)限直接作出問責(zé)決定；對沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為的被調(diào)查人，應(yīng)撤銷案件并通知相關(guān)單位?？梢?，在上述四種情形下，處置權(quán)能實質(zhì)上具有行政權(quán)力的屬性，并且《監(jiān)察法》沒有就此規(guī)定相應(yīng)的行政復(fù)議或申訴程序，因而具有終局性。最后，根據(jù)《監(jiān)察法》第45 條第1 款第1 項、第3 項和第5 項規(guī)定，對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)還有權(quán)委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或予以誡勉；對不履行或不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)還可以向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議；對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等，監(jiān)察機(jī)關(guān)還有權(quán)提出監(jiān)察建議。這就意味著，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果的不同，相應(yīng)的具體處置決定可能是由“有關(guān)機(jī)關(guān)、人員”或“有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)”做出，或者以監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議的形式做出，而最終做出何種處置、是否采納監(jiān)察建議仍是懸而未決的問題，并不具有終局性。①參見莫紀(jì)宏：《國家監(jiān)察體制改革要注重對監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的研究》，《中州學(xué)刊》，2017 年第10 期。也正是基于此，《監(jiān)察法》第62 條才專門規(guī)定了相應(yīng)的保障措施：在有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定或無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議時，由其主管部門、上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對單位給予通報批評且對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。

二、監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)界定

著眼于監(jiān)察權(quán)在舊的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》時期和新的《監(jiān)察法》階段的歷史沿革、權(quán)力來源及變化等角度，或者試圖運用當(dāng)下國家權(quán)力體系中的立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等已有權(quán)力性質(zhì)來界定監(jiān)察權(quán)，均是行不通的。因為，前一種研究路徑忽略了與時俱進(jìn)的思維，在很大程度上會失之偏頗；后一種思考進(jìn)路則無法擺脫現(xiàn)行國家權(quán)力之間的界限本身就不甚明確的羈絆，在一定意義上會失之粗糙。對監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)界定，應(yīng)當(dāng)綜合運用歷史的、分析的、比較的等各種方法小心求證，才能得出一個相對可靠和穩(wěn)定的結(jié)論。

（一）監(jiān)察權(quán)是新型的國家權(quán)力

監(jiān)察體制改革和國家監(jiān)察立法工作是新時代事關(guān)全局的重大戰(zhàn)略部署，目的在于采用法治思維和法治方式構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，從而加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。改革所直接催生的新型監(jiān)察權(quán)，必然是基于一種新的使命而設(shè)定，以契合監(jiān)察體制改革的宗旨，滿足國家監(jiān)察立法的目的。

這就決定了監(jiān)察權(quán)的設(shè)定要具有特定的目的、職責(zé)和任務(wù)，也會直接帶來國家權(quán)力分配體制的變化和國家權(quán)力體系組成內(nèi)容的更新。事實上，為卓有成效地應(yīng)對嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭，監(jiān)察權(quán)被設(shè)定為一種新型的國家權(quán)力，集聚黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的黨紀(jì)處分權(quán)、原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政處分權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的原刑事偵查權(quán)和《監(jiān)察法》特意設(shè)計的留置權(quán)等新型權(quán)力于一身，與行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)并駕齊驅(qū)。而根據(jù)《監(jiān)察法》第3 條，行使監(jiān)察權(quán)的權(quán)力主體則被界定為“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，任務(wù)就在于依法監(jiān)察公職人員，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，以及最終維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

（二）監(jiān)察權(quán)是復(fù)合的國家權(quán)力

監(jiān)察體制改革的“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”追求，決定了新型監(jiān)察權(quán)的設(shè)定要整合、集成現(xiàn)有反腐敗的各種手段、不同力量以及創(chuàng)制新的規(guī)制腐敗的有效措施，兼具黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查3 類宏觀職能，具體表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)3 種具體權(quán)力。這就直接決定了監(jiān)察權(quán)的權(quán)力來源具有多樣性和監(jiān)察權(quán)的權(quán)力內(nèi)容具有豐富性等特質(zhì)，從而將監(jiān)察權(quán)整體塑造成為一項復(fù)合的國家權(quán)力。

考察《監(jiān)察法》的相關(guān)條款，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察權(quán)整合了包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律審查手段、隸屬于政府的原監(jiān)察部門的行政監(jiān)察手段和具有司法性質(zhì)的檢察監(jiān)督等手段，權(quán)力來源多樣，權(quán)力內(nèi)容豐富。例如，在權(quán)力來源方面，國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)開始全面合署辦公，實行“兩塊牌子、一套人馬”，從黨紀(jì)檢查依據(jù)黨章黨規(guī)條例等黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行、國家監(jiān)察依據(jù)憲法法律法規(guī)進(jìn)行的“涇渭分明”的權(quán)力分配和運行模式，變成了“你中有我，我中有你”的交叉混合模式，實質(zhì)上確立了集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制，創(chuàng)制出“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的機(jī)構(gòu)”，體現(xiàn)出鮮明的權(quán)力復(fù)合特征。又如，在權(quán)力內(nèi)容方面，監(jiān)察權(quán)的部分權(quán)力內(nèi)容來源于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防等權(quán)力，不僅涵蓋了談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、限制出境等一系列全面涉及財物和人員的具體調(diào)查權(quán)力，還包括有留置等新創(chuàng)設(shè)的調(diào)查權(quán)力，同樣表現(xiàn)出了權(quán)力復(fù)合性的突出特點。

（三）監(jiān)察權(quán)是獨立的國家權(quán)力

監(jiān)察權(quán)的微觀運行機(jī)制，在塑造自身獨特運作流程的同時，也大致廓清了與其他國家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系，從而決定了監(jiān)察權(quán)是一項獨立的國家權(quán)力。對此，《憲法》第127 條第1 款和《監(jiān)察法》第4 條第1 款均作出了明確規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。盡管《憲法》第127 條第2 款和《監(jiān)察法》第4 條第2 款還規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約，但就實際運行過程而言，監(jiān)察權(quán)的行使，相對于公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)和審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)，具有更多的獨立自主性和更大的內(nèi)部封閉性。實際上，《監(jiān)察法》第36 條大致確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)自身內(nèi)部的問題線索處置、調(diào)查和審理各部門之間相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。在監(jiān)察機(jī)關(guān)將公職人員涉嫌職務(wù)犯罪的案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴和提起公訴之前，無論是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)還是審判機(jī)關(guān)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約均是十分有限的，而更多地體現(xiàn)為應(yīng)要求配合與協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)。

因此，監(jiān)察權(quán)是與同樣產(chǎn)生于人民代表大會之下的行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)相互并列且具有鮮明的、高度的獨立性的一種國家權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為，從監(jiān)察權(quán)在憲制體系中的定位來看，監(jiān)察體制改革推動了“黨紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充，三軌并行、相對獨立、分工運作、協(xié)作配合”的“三駕馬車”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越y(tǒng)一監(jiān)察、獨立監(jiān)察、異體監(jiān)察為特征的國家監(jiān)察委員會“一馬當(dāng)先”的模式。①參見秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，《中國法律評論》，2017 年第1 期。例如：《監(jiān)察法》第22 條第1 款和第2 款規(guī)定，對實質(zhì)上具有逮捕功能的留置措施，②參見郭世杰：《律師介入留置程序的正當(dāng)性分析與制度設(shè)計》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2020 年第6 期。僅需“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批”，就可以將涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪、已被掌握部分違法犯罪事實及證據(jù)且仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查的被調(diào)查人，以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員留置在特定場所。

（四）監(jiān)察權(quán)是超然的國家權(quán)力

盡管具有相同的名稱，但中國憲制體系中立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的劃分及其各自的內(nèi)涵與外延，實質(zhì)上均不同于西方國家的三權(quán)分立體制?；谠谥袊鴩覚?quán)力體系中的獨特定位及其具有的監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)能，監(jiān)察權(quán)實際上無法歸入立法權(quán)、行政權(quán)或司法權(quán)。對此，有觀點認(rèn)為，應(yīng)出于高效反腐的目的而賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)相對更為超然的政治地位，權(quán)力架構(gòu)也因而轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸薄＂蹍⒁娊购椴?、葉遠(yuǎn)濤：《監(jiān)察委員會的憲法定位》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2017 年第2 期。監(jiān)察權(quán)并不能僅僅簡單地界定為一種橫空創(chuàng)制的新型國家權(quán)力，一種整合了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)、隸屬于政府的原行政監(jiān)察權(quán)和行政違法預(yù)防權(quán)、隸屬于檢察機(jī)關(guān)的原反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)的復(fù)合型國家權(quán)力，或者一種具有更強(qiáng)獨立性的國家權(quán)力，從國家監(jiān)察體制改革的時代背景和反腐敗的迫切任務(wù)來看，監(jiān)察權(quán)還應(yīng)當(dāng)是一種超然的國家權(quán)力。

監(jiān)察權(quán)的超然性，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)一樣，均由人民代表大會及其常務(wù)委員會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，但根據(jù)《監(jiān)察法》第15 條第1 款的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)能夠直接監(jiān)察人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)的公務(wù)員。這在監(jiān)督的維度上就形成了一個“你監(jiān)督我，我也監(jiān)督你”的狀態(tài)，從而違背了監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)高于被監(jiān)督者的監(jiān)督原理，但也確定無疑地意味著，監(jiān)察權(quán)能夠憑借一個超然的監(jiān)督者地位來監(jiān)察包括立法機(jī)關(guān)在內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)中行使公權(quán)力的所有公職人員，以助力實現(xiàn)監(jiān)察的全覆蓋。而且，根據(jù)《監(jiān)察法》第31 條、第32 條、第42 條和第43 條，基于監(jiān)察機(jī)關(guān)在建議從寬處罰、作出留置決定和調(diào)查過程中重要事項上的集體決策機(jī)制，人民代表大會及其常務(wù)委員會實際上也無法通過行使人事任免權(quán)的方式來排除監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。另一方面，根據(jù)《監(jiān)察法》第4 條第3 款的明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助時，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)根據(jù)其要求依法予以協(xié)助。這就意味著，監(jiān)察權(quán)在行使過程中，有權(quán)要求有關(guān)機(jī)關(guān)和單位提供協(xié)助；有關(guān)機(jī)關(guān)和單位在監(jiān)察權(quán)行使過程中，有義務(wù)提供協(xié)助。例如，《監(jiān)察法》第24 條第3 款和第43 條第3 款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在搜查和采取留置措施時，可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助；第34 條第2 款規(guī)定，在被調(diào)查人同時涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪和其他違法犯罪時，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

結(jié) 語

腐敗是人類社會的“政治之癌”，中國的反腐敗斗爭曾在體制機(jī)制上存在著結(jié)構(gòu)安排不合理、權(quán)力配置不科學(xué)等問題，嚴(yán)重影響和制約了反腐工作的實際效果。2015 年1 月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會上指出，“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，主要是在實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利”；2016 年1 月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上指出，“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成”。2016 年底啟動的國家監(jiān)察體制改革，直接目標(biāo)就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，塑造一種集中統(tǒng)一和權(quán)威高效的新型國家權(quán)力，集成監(jiān)督權(quán)能、調(diào)查權(quán)能和處置權(quán)能，以建立健全統(tǒng)一的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。此后，中國的反腐敗斗爭一步一個腳印，逐步取得了較為突出的成效。2016 年12 月，習(xí)近平總書記在中央政治局會議上指出，“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成”；2018 年12 月13 日，中央政治局會議指出，“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利”；2019 年1 月21 日，習(xí)近平總書記在中央黨校舉辦的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班的開班式講話中指出，“我們?nèi)〉昧朔锤瘮《窢帀旱剐詣倮?，但反腐敗斗爭還沒有取得徹底勝利”。①參見朱基釵：《“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利”——中央政治局會議釋放反腐斗爭新信號》，人民網(wǎng)，2018 年12 月14 日。這一過程中應(yīng)運而生的監(jiān)察權(quán)，在內(nèi)涵上既包括國家法律性質(zhì)的監(jiān)督，又容納了黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的監(jiān)督，并且糅合了黨的紀(jì)律審查屬性和部分司法權(quán)力、行政權(quán)力屬性而分別具有或不具有終局性。監(jiān)察權(quán)權(quán)力來源的多樣性和權(quán)力內(nèi)容的豐富性直接決定著監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵與性質(zhì)，監(jiān)察權(quán)在中國憲制背景下應(yīng)當(dāng)被界定為一種新型的、復(fù)合的、獨立的和超然的國家權(quán)力?；诒O(jiān)察權(quán)的此種特性，中國監(jiān)察制度的改革與完善，除應(yīng)繼續(xù)保持獨立性和專業(yè)性外，還應(yīng)同時兼顧權(quán)力制約和公眾參與的合理因素。