祁文博

提 要：國家與社會關(guān)系是展現(xiàn)一個國家建構(gòu)、成長與發(fā)展的重要維度。新中國成立以來，國家與社會關(guān)系總體上經(jīng)歷了由“縱向吸納”到“彈性治理”、再到“橫向協(xié)同”演變的邏輯主線，展現(xiàn)出權(quán)力與權(quán)利彼此互塑、互嵌、互動的良性博弈樣態(tài)。從社會治理思想與實(shí)踐創(chuàng)新的角度出發(fā)，這一歷史邏輯嬗變的過程主要是由國家治理的歷史方位、實(shí)踐體系以及主體結(jié)構(gòu)三個次級邏輯構(gòu)成。在新時代，國家與社會關(guān)系仍需要在堅(jiān)守國家邏輯的同時，與社會力量形成包容互動的良性關(guān)系，循序抵定持續(xù)成長與秩序穩(wěn)定的“中國之治”，并通過“理念—結(jié)構(gòu)—政策”配套組合集頂層設(shè)計(jì)、中觀制度與微觀政策的治理體系，持續(xù)釋放治理合力。

國家與社會關(guān)系一直是政治哲學(xué)聚焦的核心議題，始終滲透在哲人對于不同政治體制和社會治理方式選擇的思考和探索之中。國家與社會關(guān)系，直接影響公權(quán)力的存在狀態(tài)、運(yùn)行方式、作用限度以及規(guī)約方向。①任勇：《新中國成立 70 年來國家與社會關(guān)系研究的拓展及應(yīng)用》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2019 年第5 期。改革開放后，學(xué)術(shù)界對國家與社會關(guān)系的研究呈井噴之勢，涉及的議題囊括了中國整個經(jīng)濟(jì)社會的變遷過程，更與國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程息息相關(guān)。②近年來，既有學(xué)者從政社互動的視角考察國家與社會關(guān)系的變遷（參見宋道雷：《共生型國家社會關(guān)系:社會治理中的政社互動視角研究》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2018 年第3 期）；也有學(xué)者從基層社會治理變遷的維度考察政社互嵌結(jié)構(gòu)（參見周慶智：《政社互嵌結(jié)構(gòu)與基層社會治理變革》，《南京大學(xué)學(xué)報》，2018 年第3 期）；還有學(xué)者從城市基層社會形塑和變遷的角度考察國家與社會關(guān)系演變（參見郎曉波：《從“政權(quán)建設(shè)”到“社會建設(shè)”:新中國70 年城市基層社會的形塑與變遷》，《浙江社會科學(xué)》，2019 年第6 期），等等。社會治理是國家治理的重要組成部分，也是政府的基本職能之一。社會治理實(shí)踐與思想的變遷能夠從側(cè)面反映出黨對國家與社會關(guān)系的認(rèn)知演變。筆者以社會治理思想與實(shí)踐創(chuàng)新作為研究視角，深度觀察新中國成立以來，國家和社會關(guān)系的變遷歷程與相關(guān)邏輯。在中國語境下，中國共產(chǎn)黨的位置在國家中構(gòu)成了公權(quán)力的重要組成部分。①景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來——國家與社會關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭鳴》，2019 年第8 期。中國共產(chǎn)黨功能調(diào)適深度影響社會治理現(xiàn)代化的力度、速度以及進(jìn)度，分析國家與社會關(guān)系離不開黨的社會治理思想演變歷程。透過對中國共產(chǎn)黨全國執(zhí)政70 多年社會治理思想變遷過程的研究，檢視新中國成立以來國家與社會關(guān)系嬗變的邏輯與軌跡，進(jìn)而為新時代國家治理現(xiàn)代化提供有益歷史借鑒和方向指引。

一、“縱向吸納”：“總體性社會”的國家“包攬治理”

舊中國戰(zhàn)爭頻仍、生靈涂炭、一窮二白、滿目瘡痍，政治腐敗、經(jīng)濟(jì)崩潰、社會凋敝。新中國成立以后，新生的人民政權(quán)又受到國內(nèi)外敵對勢力的威脅。中國共產(chǎn)黨面臨的歷史任務(wù)是如何快速建立一個強(qiáng)有力的集中統(tǒng)一的國家政權(quán)，鞏固革命勝利果實(shí)。綜合考慮以上因素，當(dāng)時的中國選擇了以政黨力量主導(dǎo)國家建設(shè)與治理的道路，“沒有共產(chǎn)黨，就沒有新中國”是這一時期的真實(shí)寫照。國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化均被納入到黨的統(tǒng)一管理體系之中，黨和國家同構(gòu)，國家覆蓋社會，并在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上形成了高度集中統(tǒng)一的“全能式”社會管理模式。穩(wěn)固的社會管理體制以單位制、戶籍制、檔案制、職業(yè)身份制等為制度基礎(chǔ)，在城市以街道制和居委會制作為對城市社會人員的管理體制，在農(nóng)村以人民公社制作為主要抓手，統(tǒng)一管理社會事務(wù)、統(tǒng)一部署民生工作、統(tǒng)一確認(rèn)人民身份。整個社會是一個非流動的城鄉(xiāng)二元社會，國家與社會關(guān)系的彈性較小、形態(tài)比較穩(wěn)固，國家與社會關(guān)系呈現(xiàn)出“社會服從于政府”的格局。黨和國家與社會的關(guān)系呈現(xiàn)出高度的一體性，黨對國家社會的領(lǐng)導(dǎo)逐漸形成行政權(quán)力主導(dǎo)一切的社會管理體制，這種結(jié)構(gòu)模式的形成具有歷史的合理性，將集中力量辦大事的優(yōu)越性發(fā)揮到淋漓盡致，但同時也帶來了吞噬社會、影響社會發(fā)育的后果。

新中國成立以后至改革開放以前，國家社會管理思想的核心是“包攬社會”，②這一階段社會治理方式基本上采取由國家或集體包攬的行政方式。（參見宋學(xué)勤：《我黨有豐富的社會治理思想資源》，《人民日報》2015 年4 月21 日；宋學(xué)勤：《中國共產(chǎn)黨社會思想史的邏輯展開》，《馬克思主義研究》，2018 年第2 期）學(xué)者孫立平等將改革開放以前的中國社會，稱其為“總體性社會”“國家與社會合為一體以及資源和權(quán)力的高度集中，使國家具有很強(qiáng)的動員與組織能力，但結(jié)構(gòu)較為僵硬、凝滯”。③孫立平等：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》，1994 年第2 期。這基本概括了改革開放前30 年中國社會的基本特征。在這種社會結(jié)構(gòu)下，我們建立了與之相適應(yīng)的社會管理模式，即“包攬治理”④劉正強(qiáng)：《“總體性治理”與國家“訪”務(wù) ——以信訪制度變遷為中心的考察》，《社會科學(xué)》，2016 年第6 期。模式，對應(yīng)的國家與社會關(guān)系是“縱向吸納”社會，在社會管理層面具有豐富的內(nèi)涵。雖然具體到新中國成立以后的每個歷史階段，社會建設(shè)與管理的重心不同，但是就社會管理的策略布局與實(shí)踐探索而言，“破舊立新”的社會管理理念貫穿改革開放前30 年的始終，既關(guān)注對以往落后社會殘余的清除，也重視社會管理思想、社會管理制度與機(jī)制的建立與創(chuàng)新。就社會管理的主題而言，新中國成立后至改革開放前，更多的是通過健康管理、社會救濟(jì)、基礎(chǔ)性保障住房、義務(wù)教育以及公共衛(wèi)生等一系列基礎(chǔ)性的社會保障手段，實(shí)現(xiàn)老百姓的生命權(quán)、生存權(quán)、健康權(quán)，滿足人民的“生存性需求”。就社會管理方式而論，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的社會治理主要通過行政手段，采取由國家或集體大包大攬的制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)社會建設(shè)。在資源有限的情況下，政府將社會問題上升為“政治問題”，這保證了資源分配的公平正義。新中國成立以來，“社會主義公有制+計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的頂層制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揚(yáng)了社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就，實(shí)現(xiàn)社會事業(yè)的長足發(fā)展。與之相對應(yīng)的“縱向吸納”社會模式將國家變?yōu)橘Y源、利益以及發(fā)展機(jī)會的壟斷者，在城市依靠單位制、在農(nóng)村通過人民公社制等一系列的制度設(shè)計(jì)，將原子化的個人納入到社會主義超穩(wěn)定“共同體”之中，實(shí)現(xiàn)對社會的整合。毋庸置疑，這種頂層制度設(shè)計(jì)與社會治理模式，為后續(xù)的社會治理創(chuàng)新預(yù)留了改革的空間，特別是戶籍制度、城鄉(xiāng)分治以及單位制等一系列制度實(shí)踐，雖在當(dāng)時產(chǎn)生了良好的制度績效，但是也存在著諸多弊端，對改革開放的順利推進(jìn)形成了障礙。

二、“彈性治理”：彈性依附國家的社會分化形態(tài)

中國的改革開放，雖在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域率先得到突破，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”全面取代“以階級斗爭為綱”，實(shí)現(xiàn)了國家重心的合理位移。但是就改革的目標(biāo)、力度以及所產(chǎn)生的預(yù)期效果而言，改革開放絕非是一場單純的經(jīng)濟(jì)變革，而是一場全方位的社會總體性變革，對中國社會產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。領(lǐng)域分離與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成為重要樣態(tài)，權(quán)力結(jié)構(gòu)由單極格局向分權(quán)共治轉(zhuǎn)型。特別是新型城鎮(zhèn)化、信息化以及市場化等因素的推動，非流動的高度組織化的社會向利益多元、階層多樣、思想多變以及結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社會演變。國家與社會關(guān)系的彈性逐漸增大，①曹正漢：《國家與社會關(guān)系的彈性：1978 年以來的變化》，《學(xué)術(shù)界》，2018 年第10 期。而“縱向吸納”社會模式已經(jīng)無法詮釋這一時期國家與社會關(guān)系，法團(tuán)主義也不能清晰解釋?？傮w來看，這一時期國家與社會關(guān)系是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型推進(jìn)社會結(jié)構(gòu)分化的“彈性治理”模式，基本體現(xiàn)在本階段的社會管理思想中。具體來看，傳統(tǒng)的單位制逐漸開始瓦解，在城市中，社區(qū)制開始取代街居制，成為重要的基層管理方式；在農(nóng)村中，村民自我管理、自我服務(wù)的意識不斷增強(qiáng)，村委會成為村民自治的典型組織。伴隨著各類自治組織的發(fā)展壯大，國家與社會關(guān)系開始呈現(xiàn)出彈性增大的趨勢，政府不再完全包辦社會，開始分權(quán)于社會、市場。黨的十三大明確指出，應(yīng)厘清黨組織與行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及其他社會組織的關(guān)系，劃清黨和國家政權(quán)之間的職能。與此同時，通過社會協(xié)商對話制度化，構(gòu)建多元管理主體互動平臺。黨的十三大報告指出，必須使社會協(xié)商對話形成制度，及時地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)，上情下達(dá)，彼此溝通，互相理解。在全國、地方和基層不同層次開展的重大問題協(xié)商對話，為探索新的社會管理模式提供理論指引。

基于整體性視角，改革開放初期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是黨和國家的中心任務(wù)，社會建設(shè)在某種程度上成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的附加，國家治理改革的重點(diǎn)是調(diào)適社會管理的目標(biāo)、任務(wù)與重心進(jìn)而響應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制變革。但是自提出“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的目標(biāo)之后，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌帶來社會轉(zhuǎn)型，社會流動性、不確定性與復(fù)雜性增加，政治、經(jīng)濟(jì)與社會的分離愈加顯化。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理便應(yīng)運(yùn)而生，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會管理體系成為黨和國家的重要內(nèi)容。在社會管理主體上，開始由“單一行政主體”逐漸向多元治理主體過渡；在管理手段上，“運(yùn)動式治理”雖占重要地位，但是制度化與法治化的社會治理活動日益提倡；在管理機(jī)制上，單向管控開始轉(zhuǎn)向多元協(xié)同；在管理環(huán)節(jié)上，由單純的依靠事后處置向事前事中事后處置相結(jié)合轉(zhuǎn)變。總之，這一時期政府的權(quán)力沒有得到有效的制度性規(guī)約和法治化轉(zhuǎn)移，“強(qiáng)國家、弱社會”的社會格局仍然存在，在國家與社會的權(quán)力分配體例中，政府依然占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位。

黨的十六大以來，社會管理被明確為黨和政府的基本職能之一，加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新成為維護(hù)社會穩(wěn)定的基本手段；黨的十七大又指出，“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)”①胡錦濤:《在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2007 年版，第37 頁。。“完善社會管理，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)”“社會建設(shè)”“社會管理格局”成為當(dāng)時重要的政策話語。隨著社會結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步分化，利益訴求更加多元、社會矛盾不斷涌現(xiàn)、社會風(fēng)險逐漸增加，但是規(guī)制化常態(tài)化的社會管理制度體系尚未完全建立，帶來公共服務(wù)均等化不足、環(huán)境污染、貧富差距拉大以及社會心理問題等社會矛盾。長期的“強(qiáng)國家、弱社會”的社會格局，無法適應(yīng)當(dāng)時的社會發(fā)展情境，需要國家持續(xù)向社會放權(quán)，發(fā)揮其在公共服務(wù)供給、民生保障以及化解社會矛盾方面的優(yōu)勢，不斷向社會讓渡空間、提供資源、轉(zhuǎn)移職能，培育與發(fā)育相結(jié)合，促進(jìn)社會組織的發(fā)展。在社會治理思想層面，“以人為本”“和諧社會”以及“民生建設(shè)”成為重要的政策話語體系，集中反映出該時期社會管理思想的“社會化”表達(dá)開始走向成熟。就目標(biāo)取向而言，我們黨堅(jiān)持以人為本的“和諧社會”②2006 年10 月，黨的十六屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，全面深刻地闡明了中國特色社會主義和諧社會的性質(zhì)和定位、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)工作原則和重大部署。建設(shè)目標(biāo)；就社會建設(shè)途徑而言，堅(jiān)持以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，譬如：構(gòu)建城鄉(xiāng)全覆蓋的社會保障體系、教育資源的均衡性分配、積極的就業(yè)政策以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療衛(wèi)生制度，滿足人民群眾的“發(fā)展性需求”；從保障手段來看，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要保障，同時也科學(xué)地界分了不同社會管理主體的功能、作用以及職責(zé)，體現(xiàn)了我們黨社會管理思想的進(jìn)一步深化。在“領(lǐng)域分離”和“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的社會變遷過程中，黨越來越意識到“經(jīng)濟(jì)建設(shè)滯后于社會建設(shè)”，因此，不斷提高以民生工程為重點(diǎn)的社會管理水平，越來越成為黨和政府施政重點(diǎn)。總之，隨著市場化、信息化以及新型城鎮(zhèn)化的推動，社會自主性較改革開放初期得到極大生長，社會參與國家治理的廣度、力度、深度不斷增加，國家與社會的分化形態(tài)進(jìn)一步發(fā)展。但與國家相比，社會的力量仍然顯得比較弱小，譬如：社會組織的參與度仍然比較低，參與能力有限。社會處于“相對弱勢”的現(xiàn)狀仍然未得到根本改變，國家與社會之間的良性互動關(guān)系沒有形成。

三、“橫向協(xié)同”：共建共治共享的社會治理格局

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”概念，專題闡述“創(chuàng)新社會治理體系”，并將其納入國家治理體系與治理能力之中?！吧鐣芾怼钡健吧鐣卫怼辈⒎菃渭冋Z義變遷，更是治理理念、動力、結(jié)構(gòu)、主體等全方位的與時俱進(jìn)。新時代，以“不平衡、不充分”為特征的社會主要矛盾變化滋生社會治理理念、體系、體制、制度與機(jī)制倒逼變革的內(nèi)在機(jī)理。“打造共建共治共享的社會治理格局”“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”“推動社會治理重心下移”“建設(shè)社會治理共同體”，①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017 年10 月28 日。成為這一時期重要的政策話語體系。黨的十九屆四中全會又在堅(jiān)持推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度上，提出將“民主協(xié)商”與“科技支撐”有效嵌入社會治理體系，提高社會治理的社會化與科技化水平，國家與社會之間的互動在不斷增強(qiáng)?！吧鐣卫碜鳛橐婚T科學(xué)”②《習(xí)近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017 年版，第125 頁。，其變遷的軌跡深刻折射出我國社會主要矛盾變化與社會發(fā)展情況的階段性特征，深刻地描述了黨在不同時期的執(zhí)政重點(diǎn)?；谡w的角度來看，社會主要矛盾變化滋生的一系列社會治理政策取向，不斷形塑國家與社會關(guān)系的新形態(tài)?；趪翼攲釉O(shè)計(jì)的角度來看，一方面，國家在更大程度上尋求與社會協(xié)作，與多元主體共同治理社會；另一方面，國家通過“治理重心下移”不斷尋求監(jiān)管基層社會事務(wù)的新手段。但是，基于歷史慣性、意識形態(tài)與國家選擇，強(qiáng)國家依舊是中國社會治理演變中的不變要素。特別是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代主題下，國家功能要有一個穩(wěn)定的邊界，效能政府、規(guī)范市場與法治社會之間的協(xié)同關(guān)聯(lián)至關(guān)重要，③黃建洪、祁文博：《“城市中國”的治理邏輯與國家治理現(xiàn)代化》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇·國家治理評論》，2016 年第6 期。權(quán)力范圍、責(zé)任歸屬以及職能享有之間的清晰界分是三者有效規(guī)約與協(xié)同的重要內(nèi)容。從國家與社會關(guān)系的角度把握，“共建共治共享”深度詮釋了新時代國家與社會之間對于治理主體、內(nèi)容以及成果分配的價值性約束與政策性規(guī)定。這代表國家與社會關(guān)系超越了政社對抗，消解了以“公權(quán)力—私權(quán)力”界分為主線的演變軌跡，更加重視權(quán)力、權(quán)利和責(zé)任對于國家與社會良性互動，以及政府與社會合作治理的重要意義。

從城市基層治理實(shí)踐的變遷視角來看，“社會管理”轉(zhuǎn)向“社會治理”、“街居制”轉(zhuǎn)向“社區(qū)制”，這個過程在不斷削弱居委會在社區(qū)自治中的壟斷地位，促使居委會的社區(qū)自治手段不斷做出調(diào)適。比如：“網(wǎng)格治理”“微治理”等手段層出不窮，在推進(jìn)基層治理精細(xì)化方面發(fā)揮越來越重要的作用?；鶎狱h組織、社會組織、政府以及公民等多元主體在基層治理實(shí)踐中貢獻(xiàn)不同的力量。從理論層面審視這一時期社會治理思想的變遷歷程，能夠?yàn)樯羁汤斫鈬遗c社會關(guān)系提供不同的視角。黨的十八大以來，黨和政府對社會治理規(guī)律的深刻把握，是在深刻洞察治理理論對社會建設(shè)實(shí)踐能動反映與超前預(yù)見的基礎(chǔ)上，深刻剖析每一歷史時段不同群體、階層與集團(tuán)的社會定位，并對其利益訴求與價值目標(biāo)合理分析，進(jìn)而出臺具有針對性的政策組合。這種深刻的邏輯調(diào)整，可以概括為以下三點(diǎn)。一是，明確一個核心前提，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。從黨的十八大報告提出“加快形成社會管理體制”，到黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是社會治理體制機(jī)制改革創(chuàng)新的前提性原則。二是，篤實(shí)一個明確主題，即改善和保障民生。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，民生是人民幸福之基、社會和諧之本。當(dāng)前，民生領(lǐng)域依然存在著短板、弱項(xiàng)，群眾在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等領(lǐng)域有更高訴求。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，改革體制機(jī)制，回應(yīng)人民群眾需求。三是，完善一個格局，即共建共治共享。一方面，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，進(jìn)一步改善社會治理方式，創(chuàng)新針對社會主要矛盾化解的體制機(jī)制；另一方面，通過健全自治法治德治的基層社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府治理、社會調(diào)節(jié)與居民自治的良性互動。從國家與社會關(guān)系考察黨在這一時期的社會治理思想和實(shí)踐，能夠發(fā)現(xiàn)兩個特征：一是重視社會建設(shè)?！肮步ü仓喂蚕怼鄙鐣卫碜鳛槿碌乃枷牒屠砟睿N(yùn)含著黨和國家日益關(guān)注增進(jìn)人民福祉、化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧等諸多社會問題，這意味著對社會建設(shè)的日益重視。二是國家與社會合作共治?！肮步ü仓喂蚕怼鄙鐣卫頌閲遗c社會關(guān)系的良性互動提供了理論導(dǎo)引與行動方略?！肮步ü仓喂蚕怼钡膬?nèi)在規(guī)定性意味著多元主體協(xié)同合作互動樣態(tài)將成為社會治理常態(tài)，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞著保障和改善民生，打造“政府主導(dǎo)—參與協(xié)同”的社會治理模式，深度形塑新時代國家與社會關(guān)系。

具體而言，從目標(biāo)取向來看，“打造共建共治共享的社會治理格局”“建設(shè)社會治理共同體”，成為新時代社會治理的重要目標(biāo)導(dǎo)向與頂層設(shè)計(jì)。提高社會治理的社會化、法治化、智能化與專業(yè)化水平，成為新時代社會治理創(chuàng)新的重要方向與發(fā)展趨勢；就社會治理主題而論，由從滿足人民群眾的“生存性需要”向滿足其“美好生活需要”邁進(jìn)，這也契合了當(dāng)前社會主要矛盾發(fā)生的重要轉(zhuǎn)變；就社會治理方式方法而論，更加注重社會治理體系與社會治理能力的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)治理的精準(zhǔn)度與科學(xué)性。因此，從社會治理實(shí)踐與理論的角度來看，新時代的國家與社會關(guān)系，更多的是強(qiáng)調(diào)國家與社會之間的良性互動與協(xié)商合作，“國家橫向建構(gòu)社會、國家與社會橫向協(xié)同”，成為新時代國家與社會關(guān)系的演進(jìn)方向（見表1）。

表1 黨和國家的社會治理思想階段性內(nèi)容和特征

四、新中國成立以來國家與社會關(guān)系的嬗變邏輯

從社會治理思想與實(shí)踐演變的視角來觀察國家與社會關(guān)系的發(fā)展歷程與邏輯嬗變，國家邏輯是貫穿其中的一條主線。國家邏輯不是國家權(quán)力的主觀意志，而是根植于國家與社會關(guān)系共同體建設(shè)的動態(tài)演化的歷史過程，是面向?qū)嵺`解決國家的均衡建構(gòu)問題。①陳進(jìn)華：《治理體系現(xiàn)代化的國家邏輯》，《中國社會科學(xué)》，2019 年第5 期。從社會治理視角看，我國的社會治理思想一脈相承又與時俱進(jìn)，是繼承性和發(fā)展性的統(tǒng)一，是不斷根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行調(diào)適的結(jié)果。由于我國缺少原生的商品經(jīng)濟(jì)與市民社會，因此國家與社會之間的良性互動與規(guī)約調(diào)諧無法內(nèi)生，需要國家后發(fā)建構(gòu)。國家根據(jù)不同時期的階段性任務(wù)和主要特征作出能動性調(diào)整，“是執(zhí)政黨功能調(diào)適下國家治理現(xiàn)代化的結(jié)果”。②徐琳、黃炎：《執(zhí)政黨功能調(diào)適下的當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化》，《中共黨史研究》，2019 年第5 期。不同的時代背景與實(shí)踐需要塑造了不同的國家與社會關(guān)系。在新中國成立初期，國家面臨嚴(yán)峻的內(nèi)外形勢，需要一個強(qiáng)大政黨和國家。因此，國家“縱向吸納”社會成為不二的治理選擇，有助于凝聚全國人民意志，整合碎片化社會，循序引導(dǎo)國家由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代。隨著改革開放的深入推進(jìn)，國家強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心地位，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會滋生社會問題，需要借助社會的力量輔助國家消弭一系列的社會矛盾。但全能主義的慣性依賴帶來的是國家依舊試圖吸納社會，雖然國家的功能邊界在收縮，然而社會發(fā)育不足，“彈性治理”社會的傾向呈現(xiàn)出持續(xù)固化的樣態(tài)。進(jìn)入新時代，新的歷史方位、實(shí)踐基點(diǎn)以及社會情狀帶來高度復(fù)雜化、不確定性的多元社會事務(wù)，多元主體合作共治模式成為不二選擇，國家與社會的關(guān)系呈現(xiàn)出“橫向協(xié)同”建構(gòu)的特點(diǎn)，政府不再是單一的權(quán)力主體，多元社會治理力量也不斷在發(fā)揮重要作用?？v觀70 多年國家與社會關(guān)系變遷歷程，基本經(jīng)歷了由“縱向吸納”社會，到“社會彈性依附國家、國家彈性治理社會”，再到“國家與社會良性互動、橫向協(xié)同”的過程，直接推動了我國社會治理思想與實(shí)踐的動態(tài)變遷。

（一）歷史方位：生存性需求轉(zhuǎn)化為美好生活需要

社會治理主題是社會治理體系中的核心命題，其演變軌跡能夠深刻反映黨的社會治理體制的動態(tài)進(jìn)化過程。新中國成立初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會建設(shè)主要滿足人民群眾的“生存性需求”，采取“包攬治理”手段，相應(yīng)設(shè)計(jì)了“社會主義公有制+計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式，此時的國家與社會關(guān)系呈現(xiàn)出“縱向吸納”社會的特征。在當(dāng)時的歷史情境下，“縱向吸納”雖然最大限度地發(fā)揮了社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性，取得了矚目的成績，但在后期也極大地限制了人的主動性與創(chuàng)造性，難以滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷邁向新的臺階，人民的“生存性需求”，即溫飽問題已基本解決，面臨的是更高層次的“發(fā)展性需求”，即“人民群眾對美好生活的需要與向往”。在異質(zhì)性、差異性凸顯的社會中，價值多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益不一以及觀念迥異等帶來社會治理的高度復(fù)雜性與不確定性，原有的基于“縱向吸納”國家與社會關(guān)系上的社會治理體制機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會治理的情狀，國家或者社會單方面均無法實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。特別是對國家而言，改變原有權(quán)威政體吸納社會的模式顯得更為必要和迫切。

（二）實(shí)踐體系：“政治化”傾向轉(zhuǎn)向“社會化”表達(dá)

新中國成立初期的社會治理是基于“政權(quán)建設(shè)”③郎曉波：《從“政權(quán)建設(shè)”到“社會建設(shè)”：新中國70 年城市基層社會的形塑與變遷》，《浙江社會科學(xué)》，2019 年第6 期。的現(xiàn)實(shí)需要，更多的以政治運(yùn)動或者階級斗爭的形式表現(xiàn)出來，黨和國家的社會治理思想也隱匿在經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是政治建設(shè)思想之中，呈現(xiàn)出社會治理思想的“政治化”傾向。就國家與社會關(guān)系而言，這一時期的治理實(shí)踐呈現(xiàn)出國家與社會高度的“同構(gòu)性”，社會治理成為政權(quán)建設(shè)的手段之一，純粹的、系統(tǒng)的社會建設(shè)思想與實(shí)踐基本不存在，這也因應(yīng)了當(dāng)時中國社會的基本境況。改革開放以來，在體制改革的推動下，“總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)變”①孫立平等：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》，1994 年第2 期。，社會呈現(xiàn)“自主性生長”特征，黨和政府在尊重社會情勢發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，及時調(diào)整社會治理重心、路徑、主體以及方式方法，注重民生工程建設(shè)與托底的社會政策，社會治理帶有鮮明的“社會化”色彩。隨著社會進(jìn)程步入新時代，這一“色彩”顯得更為顯豁，無論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，“社會治理社會化”“協(xié)同治理”“合作治理”等熱詞呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢，昭示著國家與社會治理的關(guān)系已由原來的“縱向吸納”轉(zhuǎn)向了“橫向協(xié)同”，即國家與社會形成良性的伙伴關(guān)系、合作關(guān)系，而非原來的“吸納”關(guān)系。

（三）主體結(jié)構(gòu)：由“高度合一”向多元共治轉(zhuǎn)變

新中國成立初期，由于內(nèi)外形勢不穩(wěn)定、社會建設(shè)經(jīng)驗(yàn)少、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，社會建設(shè)任務(wù)在于滿足人民的生存需要與政權(quán)的鞏固，以形成穩(wěn)定的社會秩序。故而，需要一個強(qiáng)有力的主體調(diào)動社會各方的積極性，統(tǒng)籌一切資源從事社會建設(shè)，政府管制的一元化社會建設(shè)模式正好契合了當(dāng)時的社會需求。此時的國家與社會關(guān)系呈現(xiàn)出“高度合一”的態(tài)勢，社會空間基本被改造為行政空間，各類社會組織或團(tuán)體被消解吸納到政府行政體制之內(nèi)，原子化的個人也通過“單位制”“人民公社制”被整合到黨和政府統(tǒng)一管理的架構(gòu)之中，居民的日常生活、行為模式以及活動空間基本融為一體。隨著改革開放的穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)軌帶來社會結(jié)構(gòu)的分化與轉(zhuǎn)型，開始出現(xiàn)人的主體性增長、社會自主性上升，社會治理社會化的內(nèi)生性需求與“高度合一”的國家與社會關(guān)系漸生張力。如果不能適時將各種社會力量嵌入到國家治理體系之中，勢必會對國家權(quán)威帶來消解作用。具體到社會治理領(lǐng)域，單一主體治理結(jié)構(gòu)存在著局限性，黨政主導(dǎo)的多元共治成為社會治理結(jié)構(gòu)的不二選擇。特別是在新的社會形勢下，伴隨城市化、市場化、信息化的不斷推進(jìn)，社會治理的高度復(fù)雜性和不確定性大大提高，對中國式多元共治模式的需求越來越迫切，構(gòu)建社會治理共同體成為構(gòu)筑“中國之治”的社會根基。在這種多元共治模式中，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，地方政府為主導(dǎo)，其他各類社會組織、人民群眾是重要參與主體，在多元合作中實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，共同推進(jìn)“良善社會”與“強(qiáng)大國家”的雙重建構(gòu)。

結(jié)論

國家與社會關(guān)系是展現(xiàn)一個國家建構(gòu)、成長與發(fā)展的重要維度。縱觀70 多年國家與社會關(guān)系變遷歷程，基本經(jīng)歷了由“縱向吸納”社會，到“社會彈性依附國家、國家彈性治理社會”，再到“國家與社會良性互動、橫向協(xié)同”的過程，展現(xiàn)出權(quán)力與權(quán)利彼此互塑、互嵌、互動的良性博弈樣態(tài)。展望未來，新時代國家與社會關(guān)系仍需要在堅(jiān)守國家邏輯的同時，繼續(xù)同社會力量形成包容互動的良性關(guān)系，循序抵定持續(xù)成長與秩序穩(wěn)定的“現(xiàn)代中國”。這就需要通過“理念—結(jié)構(gòu)—政策”配套組合成系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)、中觀制度與微觀政策，持續(xù)釋放治理合力。