吳欣玥

(成都市規(guī)劃設計研究院，成都 610000)

引 言

2020年中央1號文件強調“在符合國土空間規(guī)劃前提下，開展全域土地綜合整治試點，優(yōu)化農村生產、生活、生態(tài)空間布局”，通過村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農村建設用地優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產業(yè)項目發(fā)展，破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題。圍繞鄉(xiāng)村生產、生活、生態(tài)“三生空間”探索鄉(xiāng)村土地綜合整治方法是國土空間背景下推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐，全域土地綜合整治通過對鄉(xiāng)村人地關系的再調整和“三生”空間的再塑造，也成為了助推鄉(xiāng)村全面振興的有效抓手。因此，本文在梳理全域土地綜合整治與“三生空間”內涵及其邏輯關聯(lián)的基礎上，以成都市山水鄉(xiāng)旅鄉(xiāng)村振興走廊為例，從“三生空間”視角剖析鄉(xiāng)村土地、人口、空間發(fā)展等問題，基于全域土地綜合整治提出“三生空間”提升整治策略，促進農村土地資源有序開發(fā)利用，以期達到優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局、促進資源要素流動，推動全域全要素精細化管理、精準化治理的目的。

1 全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村“三生空間”的邏輯關聯(lián)

1.1 土地綜合整治發(fā)展歷程

我國的土地綜合整治發(fā)展大致可分為四個階段，第一是單純擴大農地面積，保護耕地和糧食安全增加耕地面積，屬于土地整治初期階段；第二是增加耕地面積與農作物產量，提升農地質量和耕種效率，屬于土地整治的發(fā)展階段[1]；第三是將生態(tài)、景觀要素納入土地整治內容，通過生態(tài)修復、構建生態(tài)景觀格局等方式，解決土地利用中生態(tài)退化問題，屬于土地整治的升級階段；第四是將土地整治同農村建設聯(lián)動，通過土地整治推動鄉(xiāng)村地區(qū)在產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、環(huán)境改善等各方面持續(xù)變革[2]。

30多年的土地整治工作推動整治目標不斷提高、內涵不斷深化，并隨著社會經濟發(fā)展需求不斷修正、完善。具體而言，整治內容由“單一要素”轉變?yōu)椤跋到y(tǒng)復合”[3]，整治范圍由“局部工程”轉變?yōu)椤叭蚋采w”，整治模式由“項目承載”轉變?yōu)椤叭蚪y(tǒng)籌”[4]。在生態(tài)文明背景下，土地整治的研究內容也不斷豐富，并通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領推進土地綜合整治的重點向全域、全要素、生態(tài)化、綠色化發(fā)展的方向推動。

1.2 全域土地綜合整治的內涵

在國土空間規(guī)劃要求與指引下，全域土地綜合整治是協(xié)調人-地-業(yè)關系、整合鄉(xiāng)村土地資源、破解土地整治模式約束、提供土地利用效率、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段[5]。按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，對鄉(xiāng)村地區(qū)進行全域規(guī)劃、全域設計、全域整治，對山水田林路村進行全要素綜合治理，注重內涵與外延整治相結合，通過提升農田耕地質量，集中盤活存量建設用地，精準配置鄉(xiāng)村產業(yè)用地，改善修復鄉(xiāng)村人居環(huán)境，優(yōu)化三生空間布局，營造空間使用高效集約的國土新格局[6]。

1.3 全域土地綜合整治在振興鄉(xiāng)村“三生空間”中的作用

土地是鄉(xiāng)村最大的資源與最重要的生產要素，土地的集約節(jié)約利用是推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展的前提條件之一，全域土地綜合整治則是實現生態(tài)宜居、集約高效的鄉(xiāng)村土地空間結構的重要手段?！叭臻g”是協(xié)調鄉(xiāng)村發(fā)展，形成合理空間結構的載體[7-8]。其中，生態(tài)空間是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護與管控區(qū)域，是鄉(xiāng)村實現綠色化發(fā)展的基礎；生活空間是鄉(xiāng)村居民居住、交往、娛樂的活動場所，是展現鄉(xiāng)風文明的空間載體；生產空間是農民進行農業(yè)生產和非農經濟活動的場所，是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的物質保障。通過統(tǒng)籌謀劃全域鄉(xiāng)村“三生空間”，協(xié)調三類空間發(fā)展，確定不同功能空間整治方式，推動生產、生活、生態(tài)空間錯位發(fā)展、有機協(xié)調、高效利用，實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針目標(見圖1)。

圖1 全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村“三生空間”的邏輯關聯(lián)Fig.1 The logical relation between the whole land comprehensive consolidation and rural "production-living-ecological space"

1.3.1 引領規(guī)劃調整，優(yōu)化三生空間布局

全域土地綜合整治是基于鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃，以鄉(xiāng)村全域為對象，強化多規(guī)合一和用地指引，因地制宜對鄉(xiāng)村各類土地進行整理，促進農村土地資源有序開發(fā)利用[5]。依據土地利用現狀和潛力，合理劃定土地整治分區(qū)以及農業(yè)生產、整村建設、產業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護等功能分區(qū)，分別開展高標準農田建設、工礦廢棄地利用、閑置低效建設用地整治利用、農田水利設施建設等內容，充分盤活農村存量建設用地。按照耕地面積有增加、耕地質量有提升、生態(tài)紅線不突破的要求，進一步優(yōu)化鄉(xiāng)村土地空間布局，推進山水林田湖草系統(tǒng)保護。

1.3.2 筑牢生態(tài)本底，穩(wěn)固生態(tài)空間質量

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境是農民賴以生存和發(fā)展的根本，亦是鄉(xiāng)村發(fā)展與振興的基礎。全域土地綜合整治秉持著保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，塑造人與自然和諧發(fā)展的生命共同體，是推進鄉(xiāng)村振興的有效途徑之一。全域土地綜合整治通過生態(tài)修復、國土增綠、生態(tài)移民等措施，保護城鄉(xiāng)生態(tài)空間和生態(tài)功能，使鄉(xiāng)村振興與生態(tài)文明建設在戰(zhàn)略目標上達到統(tǒng)一，并將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。

1.3.3 推動產業(yè)轉型，提高生產空間效率

土地支撐鄉(xiāng)村生產功能和生產空間的核心載體?；诂F有鄉(xiāng)村土地利用粗放、產業(yè)用地散亂低效、產業(yè)發(fā)展無序滯后等問題，全域土地綜合整治可有效調整土地利用結構，通過空間整理騰挪，拓展生產空間，補充農業(yè)配套基礎設施，充分挖掘、利用、振興具有地域特色的鄉(xiāng)村產業(yè)，最大限度提供土地利用效率與土地效益，實現產業(yè)融合發(fā)展、用地集約精準配置的目標。

1.3.4 改善人居環(huán)境，引領生活空間品質

土地除上述功能外，還是一個地區(qū)人文、地理和歷史演變的記錄，具有重要景觀美學價值與文化傳承功能[9]。在生態(tài)文明建設背景下，土地整治已上升到解決人居環(huán)境整體性問題，以滿足不同人群對土地生態(tài)系統(tǒng)服務的需求為總目標，充分挖掘土地的人文景觀、自然景觀，提升基礎設施和公共服務設施服務品質，改善居民生活環(huán)境質量，增加村民幸福感。

2 研究區(qū)特征與問題

2.1 基本概況

山水鄉(xiāng)旅鄉(xiāng)村振興走廊是《成都市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略空間發(fā)展規(guī)劃》提出的五條鄉(xiāng)村振興示范走廊之一，位于成都“東進”區(qū)域，緊鄰龍泉山城市森林公園、沱江等城市級的生態(tài)資源，由金堂大道、青金快速、成洛簡快速組成，總長度約143km(見圖2)。按上位規(guī)劃要求，走廊所在區(qū)域將迎來一個快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，重大基礎設施、產業(yè)項目即將投入。同時，成都正奮力建設美麗宜居公園城市，而龍泉山城市森林工作則是支撐其建設的重大惠民工程之一，走廊應借助該契機，科學布局主業(yè)突出、特色鮮明、集約高效的現代農業(yè)功能區(qū)，重點發(fā)展生態(tài)休閑和高端農業(yè)，突顯龍泉山及沱江周邊的山川景勝和鄉(xiāng)村野趣。

圖2 山水鄉(xiāng)旅鄉(xiāng)村振興走廊區(qū)域示意、規(guī)劃范圍Fig.2 Regional schematic and planning scope of Shanshuixianglv Rural Revitalization Demonstration Corridor

2.2 特征與問題

2.2.1 發(fā)展機遇

當前，成都為深入貫徹落實習近平總書記視察成都時提出的“突出公園城市特點”的重要指示，著力打造美麗宜居公園城市。走廊范圍內的龍泉山城市森林公園、沱江軸線是支撐其建設的重大惠民工程之一，通過建設世界級的城市綠心，推動形成綠色發(fā)展模式和綠色生活方式。走廊的振興之路則應抓住該契機，吸引外部要素流入，釋放自身價值，隨著城市綠心的建設將有效推動周邊鄉(xiāng)村地區(qū)產業(yè)發(fā)展、環(huán)境提質、生態(tài)修復、人氣集聚、助農增收。

2.2.2 全面發(fā)展存在短板

山水鄉(xiāng)旅走廊范圍內均存在內生發(fā)展動力不足、地域發(fā)展不均衡的問題，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)地均產值和人均可支配收入雙低，缺少規(guī)?；?、產業(yè)化項目，且大部分鄉(xiāng)村存在文化彰顯、環(huán)境治理、設施建設等短板。鄉(xiāng)村人口持續(xù)外流，外出務工比率較高，“空巢”及“留守”現象明顯(見圖3)。目前中青年及精英人才匱乏，老齡化嚴重，鄉(xiāng)村活力較弱，對社會人才也缺乏吸引力。農村居住形態(tài)聚居度不高，受地形和水系影響布局分散不集約，土地潛力有待進一步釋放(見圖4)。

圖3 城鎮(zhèn)化率分布Fig.3 Urbanization rate distribution

圖4 宅基地分布 Fig.4 Homestead distribution

2.2.3 產業(yè)項目落地缺空間

走廊范圍內因地形地貌、基本農田、丘區(qū)自然肌理等需要保護及山地丘陵的分割，導致鄉(xiāng)村生活空間及土地呈現碎片化，產業(yè)項目落地困難，為資本進入造成障礙，制約鄉(xiāng)村發(fā)展。加之新一輪國土空間規(guī)劃新增建設用地指標有限，多以存量用地整理騰退為主，但宅基地退出涉及農民根本利益加劇實施難度，整理后的節(jié)余指標在保障新型社區(qū)用地外，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、公共服務設施也需要指標支撐，土地瓶頸制約嚴重。

3 基于全域整治的“三生空間”治理策略

3.1 以全域整治盤活存量用地，優(yōu)空間布局

規(guī)劃按照“保生態(tài)、強生產、控建設”的要求，統(tǒng)籌協(xié)調三區(qū)三線，結合重要生態(tài)空間與地貌因素，劃定農業(yè)提升區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、生態(tài)維育區(qū)和龍泉山山區(qū)4類主導功能區(qū)域，明確國土空間分區(qū)整治要點與措施(見圖5)。對于生態(tài)區(qū)維育區(qū)，提高生態(tài)廊道的連通性，減少生境破碎后，加強植被多樣性建設，開展以地質災害搬遷和生態(tài)搬遷為主的農村建設用地整治；對于農業(yè)提升區(qū)，推進農田水利設施和高標準農田建設，改善農田生態(tài)環(huán)境，引導農民居民集中聚居；對于城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，盤活城鎮(zhèn)建設用地存量，重點推動城市更新及低效產業(yè)用地改造。在此基礎上，結合村莊改造適應性和發(fā)展環(huán)境影響評價，考慮人口轉移情況，將現有村莊劃分為“集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并”四類(見圖6)。特別是對生態(tài)敏感性較高區(qū)域內的搬遷撤并類村莊，結合人口城鎮(zhèn)化路徑與農業(yè)現代化發(fā)展，選擇適宜區(qū)域進行安置，逐步騰退建設用地，因地制宜復墾或還綠，增加鄉(xiāng)村生產生態(tài)空間。

圖5 國土整治分區(qū)Fig.5 Territorial control zoning

圖6 村莊分類整治示意Fig.6 Schematic diagram of village classification and regulation

其中，在農用地整治方面，重點實施宜耕未利用地整治、田坎整理，并通過景觀化手法營造藝術化的丘田景觀(見圖7，圖8)。在建設用地整治方面，重點開展建設用地復墾、存量用地盤活、新型社區(qū)建設、提升公共服務配套設施以及交通、環(huán)境等相關建設(見圖9)。盤活的建設用地指標在保障民生需求基礎上，優(yōu)先用于鄉(xiāng)村產業(yè)用地，推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興。鄉(xiāng)村生態(tài)修復方面，強調生態(tài)全要素的系統(tǒng)性綜合治理，促進生物多樣性保護，實現鄉(xiāng)村國土綠化美化。

圖7 農用地整治潛力Fig.7 Potential of farmland consolidation

圖8 宜耕未利用地整治潛力Fig.8 Potential remediation of unutilized land suitable for cultivation

圖9 田坎整理整治潛力Fig.9 Consolidation potential of field

3.2 建立用地指標縱向傳導體系，促精細化發(fā)展

人口、土地、產業(yè)是鄉(xiāng)村發(fā)展的核心要素，規(guī)劃圍繞“人-地-業(yè)”關系，系統(tǒng)統(tǒng)籌各類資源要素，實現合理配置(見圖10)。通過進城、進園、進鎮(zhèn)、聚居等方式梯度轉移農村人口，以人的城鎮(zhèn)化路徑為依托，通過增減掛鉤、存量盤活等方式引導農村建設用地集約節(jié)約利用，并建立節(jié)余指標投放指標體系，從走廊近廊區(qū)域和城鄉(xiāng)融合單元兩層面進一步落實各類建設用地指標。一方面發(fā)揮走廊最大化效益，推動整個農村區(qū)域要素流動，另一方面，以城鄉(xiāng)融合單元為單位，通過增減掛鉤項目節(jié)余指標，優(yōu)先滿足走廊農商文旅體融合發(fā)展用地需求，強化規(guī)劃可實施性。

圖10 農村建設用地整治思路Fig.10 Thought of rural construction land regulation

規(guī)劃先行運用耦合協(xié)調度法、剩余勞動力轉移法預測走廊范圍內農村人口，結合上位國土空間規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展，有序推動農村人口向二、三產業(yè)就業(yè)轉移，依據各單元的發(fā)展導向、區(qū)位條件等因素制定不同的進城、進園、進鎮(zhèn)人口比例(見圖11)。其中，簡陽農業(yè)人口主要向東部新區(qū)與簡陽城區(qū)轉移，金堂農業(yè)人口主要向金堂城區(qū)與淮州新城轉移，青白江區(qū)農業(yè)人口向歐洲產業(yè)城與青白江城區(qū)轉移。將轉移人口按照農村新型社區(qū)聚居標準進行異地置換，考慮實際實施意愿度(10%～20%)，測算農村宅基地置換規(guī)模。為更精準測算農村建設用地節(jié)余指標，結合城鄉(xiāng)融合單元的類型、發(fā)展導向、地形條件，確定規(guī)劃區(qū)域內人口聚集度，明確新型社區(qū)人口，并基于林盤資源評價體系，識別保留川西林盤、川中丘落點位與規(guī)模(見圖12)。通過梳理三調現狀農村宅基地規(guī)模，扣除轉移人口的農村建設用地、新型社區(qū)用地以及散居(川西林盤、川中丘落)規(guī)模，即為區(qū)域節(jié)余農村建設用地指標。

圖11 人口城鎮(zhèn)化路徑Fig.11 Path of population urbanization

圖12 保留川西林盤、川中丘落分布Fig.12 Preserve the distribution of forest pan in western Sichuan and mound fall in central Sichuan

為科學合理確定節(jié)余指標投放區(qū)域，在走廊近廊層面，規(guī)劃從城鎮(zhèn)建設適宜性、交通便捷性和資源富集度三大目標層出發(fā)，選擇城鎮(zhèn)適宜區(qū)，臨水面塘、靠近產業(yè)園區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)、交通便捷、景觀價值高、具有歷史文化價值的區(qū)域優(yōu)先投放指標(見圖13)，并與現有土地利用總體規(guī)劃中的允許建設區(qū)疊加確定規(guī)劃范圍內節(jié)余指標建議投放區(qū)域。在城鄉(xiāng)融合單元層面，結合產業(yè)項目實施時序一事一議，推動土地資源要素在城鄉(xiāng)融合單元內自由流動，必要時指標資源可進行跨單元、不跨區(qū)縣調配。最終形成城鄉(xiāng)融合單元建設用地節(jié)余指標及分配建議“一圖一表”，明確鄉(xiāng)村振興項目規(guī)模，有效探索在國土空間規(guī)劃背景下構建鄉(xiāng)村規(guī)劃建設用地指標的縱向傳導體系(見圖14,圖15)。通過全域農村建設用地整治，節(jié)余建設用地指標29.97km2，其中用于保障鄉(xiāng)村振興走廊產業(yè)項目用地規(guī)模為8.99km2。

圖13 指標投放評價影響因子Fig.13 Index placement evaluation impact factors

圖14 城鄉(xiāng)融合單元指標投放建議Fig.14 Suggestions on indicators for urban and rural integration units

3.3 強化生態(tài)全要素修復，筑一體化格局

成都東部鄉(xiāng)村地區(qū)擁有獨特的丘陵地貌，主要包括山、丘、水、田、林五個要素，通過對生態(tài)全要素的修復闡述公園城市的鄉(xiāng)村表達，建設生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。山林的修復提升，首先是對山體劃定生態(tài)核心保護區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)、生態(tài)游憩區(qū)三個分區(qū)(見圖16)，分類制定生態(tài)保護與修復的總體要求，其次通過荒地改造與修坡整形，恢復山地自然形態(tài)與植被群落，進一步增強生物多樣性。丘體的修復提升，主要是通過修坡整形、礦坑回填恢復丘體自然形態(tài)，并在此基礎上補植環(huán)繞丘落林地，豐富樹種，完善川中丘落林地環(huán)境(見圖17)。水體的修復提升，通過落實“海綿城市”要求，按照截污-清淤-控源-補水，增強水體調蓄功能，加強水污染治理能力，同時通過生態(tài)手段治理水塘污染，提升水質，與周邊林田形成種養(yǎng)生態(tài)系統(tǒng)(見圖18)。農田的修復提升，在耕地整理、土壤修復基礎上，結合林盤村落保、改、建，對田間建筑、道路進行整治提升，形成體現丘陵農耕文化的自然畫卷。

圖15 城鄉(xiāng)融合單元指標潛力Fig.15 Unit index potential of urban-rural integration

圖16 龍泉山分區(qū)修復示意Fig.16 Longquan Mountain zoning restoration schematic

圖17 丘體修復提升示意Fig.17 Mound repair

圖18 水體修復空間分布示意Fig.18 Water restoration spatial distribution

除以上生態(tài)修復措施外，根據國土空間類型和生態(tài)系統(tǒng)整體性，構建“生境核心區(qū)和生境連接結構”解決生態(tài)格局破碎化問題，構筑安全、系統(tǒng)的生態(tài)格局(見圖19)。結合區(qū)域山水林田生態(tài)本底特征，進一步分為林地和水域生境核心區(qū)；溪河、丘田和林帶生境連接結構，并基于要素特征對林地、水域、溪河、林帶、丘田等生境開展分類設計指引，塑造美麗生態(tài)國土。

圖19 自然生境營造邏輯Fig.19 Logic of natural habitat creates

3.4 探索“人-地-財-社區(qū)”的制度保障設計邏輯

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃不僅要求規(guī)劃技術方法創(chuàng)新，還應有以實施為導向的制度引導規(guī)劃實施、圍繞“人、地、財、社區(qū)”核心問題的制度保障是影響、制約山水鄉(xiāng)旅走廊振興實施的重要因素。針對人才要素，規(guī)劃提出“培養(yǎng)-引進-激勵”的人才吸引模式，通過培養(yǎng)新型職業(yè)農民，加強農村專業(yè)人才隊伍建設，實施“名校優(yōu)生”工程，落實完善融資貸款、配套設施建設補助、稅費減免等扶持政策，鼓勵社會人才投身鄉(xiāng)村建設。針對土地要素，明確土地綜合整治負面清單，支持依法使用集體所有的建設用地，建設養(yǎng)老服務設施、鄉(xiāng)村旅游基礎設施以及配套服務設施，重點用于發(fā)展鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài),但嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產或建別墅大院、私人會所。針對資金要素，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導設立鄉(xiāng)村發(fā)展基金，并引入社會資本組建平臺公司，資金主要用于農業(yè)農村、經營性、公益性項目落地的前期支撐。其中，產業(yè)功能區(qū)采用“管委會+平臺公司”(見圖20)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用“村集體+公司+農戶”的組織運營模式(見圖21)， 并按照禁止類、限制類、鼓勵類項目進行招商引資。針對社區(qū)發(fā)展，構建“全民參與”的三治體系，強化村民自治，推動其參與產業(yè)振興項目、宅前景觀營造、節(jié)慶活動組織等，通過高度參與使其獲得參與感、成就感。夯實鄉(xiāng)村法治基礎，配建“社區(qū)(村)法律之家”“群眾工作之家”，深入開展普法工作。推動德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程，弘揚社會主義核心價值觀，開展農村文化教育，傳承天府文化，建立道德評議機制，培育向上向善的文明鄉(xiāng)風。

圖20 “管委會+平臺公司”運營模式Fig.20 “Management committee + platform company "operation mode

圖21 “村集體+公司+農戶”運營模式Fig.21 "Village collective + company + peasant household" operation mode

4 結 語

全域土地綜合整治是土地整治的發(fā)展演變與創(chuàng)新探索，是生態(tài)文明背景下緩解土地資源供需矛盾、推進農用地、建設用地集約高效利用，強化生態(tài)空間保護與修復的重要手段。三生空間涵蓋了鄉(xiāng)村發(fā)展所需的空間類型，成為推動生態(tài)文明建設、優(yōu)化國土空間格局、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的載體。本文著力探討全域土地綜合整治與三生空間邏輯關系，并以全域土地綜合整治為手段，探索新時期鄉(xiāng)村三生空間治理路徑，提出以全域整治盤活存量用地、建立用地指標縱向傳導體系、強化生態(tài)全要素修復和注重“人-地-財-社區(qū)”的制度保障設計等規(guī)劃策略，以期達到優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局、促進資源要素流動，推動全域全要素精細化管理的目的，以期為同類地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展提供新思路。