王 濤 李 強(qiáng)

為深入貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》（以下簡稱《條例》），探索機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整的科學(xué)路徑，鄭州市中原區(qū)委編辦在圓滿完成2019年黨政機(jī)構(gòu)改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，及時(shí)做好黨政機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”——對(duì)改革后的職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)運(yùn)行、人員融合進(jìn)行調(diào)研評(píng)估，建立《中原區(qū)機(jī)構(gòu)編制申請(qǐng)事項(xiàng)評(píng)估論證制度》，對(duì)有關(guān)部門的申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估論證，著力探索通過建立完善評(píng)估機(jī)制破解機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整難題的新路子。

一、新時(shí)代機(jī)構(gòu)編制評(píng)估的內(nèi)涵和意義

機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)評(píng)估是機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整的前提和依據(jù)，是機(jī)構(gòu)編制管理中重要的基礎(chǔ)性工作。依據(jù)評(píng)估結(jié)果，科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確地作出判斷，得出符合事物發(fā)展規(guī)律的結(jié)論，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，對(duì)于改進(jìn)和完善機(jī)構(gòu)編制管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）以機(jī)構(gòu)編制評(píng)估促進(jìn)改革成果落地生根

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，新組建、重建、整合的部門經(jīng)過一定時(shí)間的運(yùn)行、磨合，改革的效果如何呢？針對(duì)這一問題，區(qū)委編辦及時(shí)開展機(jī)構(gòu)改革成果評(píng)估工作，結(jié)合“三定”規(guī)定和工作實(shí)際，列出部門職能轉(zhuǎn)變清單、工作機(jī)制建立清單，參照法律法規(guī)和上級(jí)文件，重點(diǎn)解決部分部門職責(zé)邊界不清、運(yùn)行不暢等問題。機(jī)構(gòu)編制評(píng)估通過部門自查報(bào)告、權(quán)責(zé)清單、調(diào)查研究情況和資料查詢及參考有關(guān)數(shù)據(jù)等方式，進(jìn)行綜合分析評(píng)定，從部門的基本數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)、揭示存在的問題、改進(jìn)意見建議等方面形成評(píng)估報(bào)告，并及時(shí)向評(píng)估對(duì)象進(jìn)行反饋。同時(shí)，機(jī)構(gòu)編制部門通過對(duì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用和監(jiān)督優(yōu)化部門職能配置、科學(xué)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，提升部門履職實(shí)效，切實(shí)鞏固好機(jī)構(gòu)改革成果。

（二）以機(jī)構(gòu)編制評(píng)估增強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)驅(qū)動(dòng)力

開展機(jī)構(gòu)編制評(píng)估工作，一方面可以全面了解改革后部門貫徹落實(shí)機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)和部門“三定”規(guī)定的情況，如多個(gè)部門整合為一個(gè)部門的融合情況、新組建部門的職能匹配情況、人員融合情況等，另一方面可以全面摸清申請(qǐng)的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)是否符合《條例》規(guī)定，是否與實(shí)際工作情況相吻合。在具體工作中，中原區(qū)委編辦評(píng)估調(diào)研組理論聯(lián)系實(shí)際，從履職情況、履職方法和履職效果三個(gè)方面對(duì)部門執(zhí)行“三定”規(guī)定和履職情況進(jìn)行綜合分析界定，查閱部門領(lǐng)導(dǎo)班子分工、會(huì)議紀(jì)要和工作日志等文件資料，查看相關(guān)科室掛牌和人員定崗情況等，確保劃入的職責(zé)切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)、劃出的職責(zé)承接有序。以結(jié)果為導(dǎo)向，促進(jìn)部門對(duì)群眾關(guān)注度高、辦理頻次高的事項(xiàng)加以重視，有針對(duì)性地改進(jìn)工作方法、增加人員編制配備、優(yōu)化服務(wù)流程等，推動(dòng)有限的資源向關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)部門流動(dòng)，激發(fā)部門內(nèi)部挖潛的動(dòng)力。

（三）以機(jī)構(gòu)編制評(píng)估破解動(dòng)態(tài)調(diào)整痼疾

機(jī)構(gòu)編制資源在實(shí)行總量控制后，為緩解供需矛盾，提高機(jī)構(gòu)編制資源使用效益，通過機(jī)構(gòu)編制評(píng)估來論證調(diào)配機(jī)構(gòu)編制資源的合理性、可行性不失為一個(gè)好方法。機(jī)構(gòu)的撤并轉(zhuǎn)、人員編制的核增核減核銷、職責(zé)的增減調(diào)等，都可以通過評(píng)估論證來實(shí)現(xiàn)，為動(dòng)態(tài)調(diào)整找出科學(xué)方法和依據(jù)。申請(qǐng)的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)不同，采用的評(píng)估方法、評(píng)估內(nèi)容不盡相同，如職責(zé)的調(diào)整評(píng)估，首先了解清楚某項(xiàng)工作開展情況、發(fā)展方向，與其他機(jī)構(gòu)職責(zé)有無交叉，既要厘清職責(zé)邊界，又要防止出現(xiàn)真空。

二、機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估機(jī)制的運(yùn)用探索

機(jī)構(gòu)編制管理部門要及時(shí)掌握機(jī)關(guān)事業(yè)單位職責(zé)等各種變量，依“情”而動(dòng)。2020年初，為探索機(jī)構(gòu)編制評(píng)估工作方法、評(píng)估職責(zé)履行情況和機(jī)構(gòu)編制使用效益，中原區(qū)委編辦組成了以分管領(lǐng)導(dǎo)為組長、相關(guān)科長為成員的評(píng)估小組，到區(qū)檔案館開展評(píng)估工作。改革后，區(qū)檔案館承接了區(qū)檔案局移交的公益性職能，調(diào)整為區(qū)委直屬事業(yè)單位，為正科級(jí)全額撥款事業(yè)單位，人員編制18名，含領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)3名。設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)3個(gè)，分別為辦公室、檔案管理科、業(yè)務(wù)指導(dǎo)科，人員配置比例為4∶5∶6。其中，重點(diǎn)對(duì)區(qū)檔案館近三年來的職能履行情況（見表1）進(jìn)行評(píng)估，主要評(píng)估內(nèi)容有7項(xiàng)：職能配置情況，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置情況，編制核定及人員配備情況，內(nèi)部工作機(jī)制運(yùn)行情況，外部協(xié)作配合機(jī)制建立和運(yùn)行情況，履行職責(zé)情況及成效，機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定執(zhí)行情況。要求被評(píng)估單位提供近3年（2017年、2018年、2019年）工作總結(jié)，工作人員（含聘用及借調(diào)人員）基本情況統(tǒng)計(jì)表，所有人員個(gè)人履職情況總結(jié)、工作日志寫實(shí)統(tǒng)計(jì)表等7項(xiàng)文字材料。特別值得一提的是，運(yùn)用定量分析方法設(shè)計(jì)了某項(xiàng)工作需要的時(shí)長指標(biāo)，用于統(tǒng)計(jì)出某人完成單項(xiàng)工作所需的實(shí)際工作時(shí)長，推算出日月年可完成的工作量。

表1 中原區(qū)檔案館近三年主要職能履行情況

整個(gè)評(píng)估工作，分三步來開展。首先，準(zhǔn)備階段（10個(gè)工作日）：研究制定評(píng)估方案，設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)。其次，實(shí)施階段（15個(gè)工作日）：組織座談，填寫材料，隨機(jī)查看等。最后，評(píng)估建議階段（5個(gè)工作日）：分析材料，測(cè)算實(shí)效，反饋建議等。整個(gè)評(píng)估工作歷時(shí)30個(gè)工作日。

機(jī)構(gòu)編制評(píng)估的重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理的不足，以便理清職責(zé)邊界，改進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理和職能配置，促進(jìn)“人崗相適、適度飽滿”，發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制的最大效益。通過對(duì)檔案館人均工作量的評(píng)估（見表2），我們發(fā)現(xiàn)，區(qū)檔案館內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)辦公室有工作人員4人，除了負(fù)責(zé)內(nèi)部管理、機(jī)關(guān)黨建、人事工資之外，還承擔(dān)有業(yè)務(wù)工作，建議其理順職責(zé)，明確崗位工作量。綜合分析，區(qū)檔案館的人員編制和工作量基本匹配，工作飽和度適中，工作職責(zé)履行情況良好。

表2 中原區(qū)檔案館人均工作量完成情況

機(jī)構(gòu)編制評(píng)估工作專業(yè)性、政策性強(qiáng)，不同于機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查。機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查側(cè)重于事后監(jiān)管和違法處理，目的在于增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的剛性約束；而機(jī)構(gòu)編制評(píng)估側(cè)重于事前的論證和事后的效果，目的在于論證其是否合法合規(guī)可行，以及達(dá)到的效果。因此，建立完善評(píng)估機(jī)制，可以聯(lián)合人事、組織、財(cái)政等部門建立分工協(xié)作機(jī)制，而不一定要紀(jì)檢監(jiān)察部門參與。

三、機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整的方法論和風(fēng)險(xiǎn)防控

在日常工作中，機(jī)構(gòu)編制部門通常以圍繞黨委政府中心工作調(diào)配機(jī)構(gòu)編制資源，受行業(yè)發(fā)展需要各異、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一、行業(yè)履職目標(biāo)不同等影響，往往會(huì)出現(xiàn)“不知就調(diào)、應(yīng)調(diào)未調(diào)、調(diào)不滿職”等問題。因此，實(shí)現(xiàn)“事前調(diào)研、事中評(píng)估、事后問效”的機(jī)構(gòu)編制資源合理配置機(jī)制，必須結(jié)合被調(diào)研單位的訴求及崗位需要，利用橫向比對(duì)、縱向延伸的方法，科學(xué)高效地配置編制資源。

（一）搭建動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)

現(xiàn)階段，制約機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化發(fā)展的瓶頸是供需不匹配，再加上現(xiàn)有總量已成不能逾越的紅線，所以，實(shí)施機(jī)構(gòu)編制的動(dòng)態(tài)管理要“在存量上做文章”，防控各級(jí)各部門干預(yù)要“在里子上做文章”。一是搭建動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)，要堅(jiān)持明確幾個(gè)“是否”：是否當(dāng)前機(jī)構(gòu)設(shè)置急需解決的問題，是否上級(jí)黨委、政府批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)改革方案，是否符合部門職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定，是否部門權(quán)責(zé)清單及重點(diǎn)領(lǐng)域改革內(nèi)容。二是搭建動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)，要有剛性要求和準(zhǔn)入門檻，也要堅(jiān)持明確幾個(gè)“是否”：機(jī)構(gòu)設(shè)置是否達(dá)到了優(yōu)化協(xié)同高效，機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)合理，權(quán)責(zé)是否一致，部門間的體制機(jī)制是否完善，工作制度是否健全，履職是否到位，流程是否通暢，運(yùn)行是否通暢，是否實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，群眾辦事是否更加方便快捷，改革成果是否實(shí)現(xiàn)與人民共享，人民群眾是否從中受益，等等。2020年，中原區(qū)著重解決民生問題，將事業(yè)單位招聘的296人全部下沉基層一線，設(shè)置一年的服務(wù)期，服務(wù)期過后依據(jù)各局委報(bào)批的用人計(jì)劃向各單位分配人員，從而激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)激情，提升基層單位的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。

（二）強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理保障

在編制總量不突破的前提下，積極探索采取“職能有轉(zhuǎn)有變、機(jī)構(gòu)有設(shè)有撤、編制有增有減、人員有進(jìn)有出”的動(dòng)態(tài)管理辦法，分類建立問題臺(tái)賬，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)編制保障，重點(diǎn)向基層一線和重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域傾斜。通過梳理，理清城市管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、應(yīng)急管理、城建等部門在林業(yè)、農(nóng)村宅基地、防汛抗旱、物資儲(chǔ)備、停車管理等方面的職責(zé)邊界。同時(shí)，建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，區(qū)屬340余家事業(yè)單位在每年報(bào)預(yù)算前，集中時(shí)間與機(jī)構(gòu)編制部門進(jìn)行核對(duì)，確保上報(bào)數(shù)據(jù)與編辦掌握的數(shù)據(jù)一致，使機(jī)構(gòu)編制聯(lián)審成為財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付的前置條件。

（三）健全部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

評(píng)估軌跡應(yīng)該由表及里進(jìn)行，由淺入深，以職能調(diào)整、人員劃轉(zhuǎn)、工作交接為基礎(chǔ)，使管理體制實(shí)現(xiàn)扁平化，減少層級(jí)、行業(yè)制約，構(gòu)建部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及部門與部門之間協(xié)同配合機(jī)制，建立起協(xié)同優(yōu)化高效的部門運(yùn)轉(zhuǎn)體制，真正提高行政效率。以中原區(qū)為例，建立財(cái)政預(yù)算與機(jī)構(gòu)編制管理相結(jié)合的審核機(jī)制，建立與人社部門數(shù)據(jù)互通機(jī)制，每年與人社部門工資系統(tǒng)數(shù)據(jù)、崗位設(shè)置進(jìn)行核對(duì)，涉及全區(qū)近10000余人次信息數(shù)據(jù)，建立防控“無閉環(huán)、無監(jiān)督”的運(yùn)行模式。

四、完善機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估機(jī)制對(duì)機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整的三維導(dǎo)向意義

完善機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估機(jī)制，需要構(gòu)建一套科學(xué)合理的編制評(píng)估體系，制定《機(jī)構(gòu)編制報(bào)告制度實(shí)施辦法》《中原區(qū)機(jī)構(gòu)編制申請(qǐng)報(bào)告制度暫行辦法》等，明確工作要求、主要內(nèi)容、方法步驟和時(shí)間安排，針對(duì)部門工作重點(diǎn)和行業(yè)特點(diǎn)，設(shè)置有針對(duì)性的部門職責(zé)運(yùn)行情況評(píng)估方案，突出評(píng)估重點(diǎn)。

（一）從評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整的體制維度出發(fā)，助力各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)

機(jī)構(gòu)編制評(píng)估通過與當(dāng)前各項(xiàng)改革任務(wù)相結(jié)合，不僅有助于全面了解政府部門機(jī)構(gòu)編制配置及執(zhí)行情況，同時(shí)也為推動(dòng)修訂“三定”規(guī)定、調(diào)整機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)和深化行政審批制度改革提供重要參考依據(jù)。以中原區(qū)為例，通過對(duì)照梳理，掌握部門職能調(diào)整變化情況，發(fā)現(xiàn)部門權(quán)責(zé)清單不規(guī)范問題112處，因法律修訂未及時(shí)更新事項(xiàng)316項(xiàng)，及時(shí)督促部門修改完善，進(jìn)一步推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)對(duì)部門履職、運(yùn)行效能進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。以區(qū)民政局為例，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，指導(dǎo)部門穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)救助的最低生活保障、特困供養(yǎng)等10項(xiàng)行政權(quán)力下放到街道。

（二）從評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整的空間維度出發(fā)，助力以履職為核心的機(jī)構(gòu)編制管理新模式的構(gòu)建

機(jī)構(gòu)編制管理的核心是職能，要認(rèn)真梳理部門職責(zé)調(diào)整情況，與部門“三定”規(guī)定認(rèn)真對(duì)照梳理，評(píng)估部門職能配置合法合規(guī)情況、完整清晰情況、權(quán)責(zé)統(tǒng)一情況、職責(zé)交叉情況，以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等內(nèi)容。以區(qū)應(yīng)急管理局為例，強(qiáng)化應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，處理好安全應(yīng)急管理工作“大改革”與“大統(tǒng)籌”的關(guān)系，及時(shí)理順、整合劃入的職能，明確區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室與區(qū)應(yīng)急管理局的綜合監(jiān)管職責(zé)分工、區(qū)應(yīng)急管理局與行業(yè)主管部門的監(jiān)管界限，重點(diǎn)在道路運(yùn)輸、建設(shè)、文化、旅游、衛(wèi)生、教育等部門推進(jìn)雙重預(yù)防體系建設(shè)工作，滿足新形勢(shì)下應(yīng)急管理工作的實(shí)際需要，從而有效推進(jìn)編制調(diào)整進(jìn)程。

（三）從評(píng)估與動(dòng)態(tài)調(diào)整的運(yùn)行維度出發(fā)，助力機(jī)構(gòu)編制資源優(yōu)化配置

政府部門機(jī)構(gòu)編制評(píng)估工作的開展，可為部門“三定”規(guī)定修訂做好調(diào)查摸底。將機(jī)構(gòu)編制管理新政策和政府部門“三定”規(guī)定修訂新要求納入評(píng)估內(nèi)容，全面了解部門職責(zé)邊界、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制及人員配備、履職成效、機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況等，為修訂“三定”規(guī)定打好基礎(chǔ)。強(qiáng)化各類編制資源“一盤棋”意識(shí)，結(jié)合重大疫情防控，先后調(diào)劑使用多名編制用于衛(wèi)生健康部門等重點(diǎn)領(lǐng)域，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生等重點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)提供堅(jiān)強(qiáng)保障，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部和部門與部門間的編制資源優(yōu)化配置。實(shí)行在綜合科室設(shè)置上做“減法”，在業(yè)務(wù)科室設(shè)置上做“加法”，杜絕機(jī)構(gòu)簡單拼接、機(jī)械相加，實(shí)現(xiàn)1+1＞2。評(píng)估注重工作銜接，避免職責(zé)重復(fù)、工作重合、責(zé)任不明、政出多門等現(xiàn)象，聚焦法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，推動(dòng)部門擴(kuò)能提質(zhì)。