文/林鴻潮 劉文浩

編輯 朱麗晶

2016年11月19日，H市T化工公司在試驗生產(chǎn)噻唑烷過程中，發(fā)生甲硫醇等有毒氣體外泄中毒事故，造成3人死亡、2人受傷。事故調(diào)查組認(rèn)定：這起事故是T化工公司在不具備安全生產(chǎn)條件下，擅自組織人員進行冒險試驗生產(chǎn)而造成的一起較大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

事故發(fā)生后，H市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局副局長艾某、監(jiān)管二科負(fù)責(zé)人胡某、H市工業(yè)新區(qū)新型功能材料產(chǎn)業(yè)園區(qū)副主任馬某、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站站長魏某4人被區(qū)人民檢察院以玩忽職守罪起訴。檢察院指控：上述4人在任職期間，未按照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定及其工作職責(zé)，對轄區(qū)內(nèi)T化工公司進行認(rèn)真、全面的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查工作，對T化工公司采用不成熟的技術(shù)、擅自組織職工冒險進行噻唑烷工業(yè)化試驗失察，安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查不到位，對“打非治違”職責(zé)履行不到位，未能發(fā)現(xiàn)T化工公司在不具備安全生產(chǎn)條件下擅自組織人員冒險試驗生產(chǎn)，致使有毒氣體外泄，造成生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

庭審中，被告人的辯護律師指出：安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員并無“發(fā)現(xiàn)隱患”的法定職責(zé)；事發(fā)企業(yè)為尚未取得危化品許可證、處于項目建設(shè)期的企業(yè)，并不屬于安全生產(chǎn)重點單位，并不在執(zhí)法計劃內(nèi)，但安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門仍在計劃外安排檢查兩次，查出31項問題并督促整改，盡職盡責(zé)。我國《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患；負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的監(jiān)督檢查人員在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時處理的，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

本案公訴機關(guān)后來以證據(jù)發(fā)生變化為由，撤回了起訴，人民法院裁定準(zhǔn)予撤訴。

本案的核心焦點，是安全生產(chǎn)執(zhí)法人員是否要承擔(dān)“未發(fā)現(xiàn)事故隱患”的法律責(zé)任，這主要涉及生產(chǎn)經(jīng)營單位與政府監(jiān)管部門在發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患方面的責(zé)任邊界問題。對此，需要明確界定生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任。

生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任

生產(chǎn)經(jīng)營單位對安全生產(chǎn)承擔(dān)的主體責(zé)任，在本質(zhì)上可以理解為其從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的一種成本。從事生產(chǎn)經(jīng)營活動可以期望帶來一定收益，但這種收益伴隨著各種成本，公共安全風(fēng)險就是成本之一。基于職責(zé)權(quán)利相匹配、收益和風(fēng)險對等的原則，因生產(chǎn)經(jīng)營活動所產(chǎn)生的公共安全風(fēng)險必須分配給生產(chǎn)經(jīng)營者自己來承擔(dān)?；谶@種風(fēng)險所產(chǎn)生的責(zé)任，就是生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

這種責(zé)任包括以下5個層次：第一，識別和防控生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全風(fēng)險，避免這些風(fēng)險轉(zhuǎn)化為隱患和事故；第二，在這些風(fēng)險已經(jīng)轉(zhuǎn)化為隱患的情況下，治理并消除這些隱患；第三，在這些風(fēng)險和隱患已經(jīng)轉(zhuǎn)化為事故的情況下，處置這些事故，并對受到事故威脅的人員、財產(chǎn)和環(huán)境進行救援；第四，如果對事故的處置和救援超出了自身能力，則對于他人（包括政府）實施的處置和救援支付費用；第五，對事故給他人造成的損失予以賠償。

在本案中，T化工公司作為主要的生產(chǎn)經(jīng)營單位，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策文件等，其應(yīng)落實而未落實的安全生產(chǎn)主體責(zé)任主要包括以下4個方面。

第一，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)具備安全生產(chǎn)條件。《安全生產(chǎn)法》（修正案）第20條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)具備本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件；不具備安全生產(chǎn)條件的，不得從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。”在安全生產(chǎn)實踐中，許多生產(chǎn)安全事故發(fā)生的根本原因，就在于生產(chǎn)經(jīng)營單位在未達(dá)到法定的安全生產(chǎn)條件下從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，最終引發(fā)生產(chǎn)安全事故，導(dǎo)致重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。

第二，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制?！栋踩a(chǎn)法》（修正案）第22條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)當(dāng)明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的機制，加強對全員安全生產(chǎn)責(zé)任制落實情況的監(jiān)督考核，保證全員安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實?！薄栋踩a(chǎn)法》（修正案）將“安全生產(chǎn)責(zé)任制”修改為“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”，主要是由于安全生產(chǎn)關(guān)系到生產(chǎn)經(jīng)營單位的全員、全層次、作業(yè)全過程，只靠安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者安全生產(chǎn)管理人員是不夠的，必須是生產(chǎn)經(jīng)營單位的黨、政、工、團一齊抓，各職能部門在自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)分頭抓，層層建立起安全生產(chǎn)崗位責(zé)任制、風(fēng)險管控與隱患排查治理、教育培訓(xùn)、安全生產(chǎn)檢查等保證體系。

第三，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)進行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)。《安全生產(chǎn)法》專門對安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)進行了規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下6個方面：

一是《安全生產(chǎn)法》將從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)設(shè)定為生產(chǎn)經(jīng)營單位的一項法定義務(wù)，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第28條第1款明確了從業(yè)人員安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的法定要求，包括安全生產(chǎn)操作技能的教育和培訓(xùn)、安全技術(shù)知識教育和培訓(xùn)等，此外，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第28條第4款還要求生產(chǎn)經(jīng)營單位建立安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)檔案；二是《安全生產(chǎn)法》（修正案）第28條第2款規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位對勞務(wù)派遣人員的安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)要求；三是《安全生產(chǎn)法》（修正案）第28條第3款規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位對接收實習(xí)學(xué)生的安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)要求；四是《安全生產(chǎn)法》（修正案）第29條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位采用新工藝、新技術(shù)、新材料或使用新設(shè)備對從業(yè)人員進行專門的安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)要求；五是《安全生產(chǎn)法》（修正案）第30條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位對特種作業(yè)人員的安全生產(chǎn)培訓(xùn)要求；六是《安全生產(chǎn)法》（修正案）第44條第2款規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位對從業(yè)人員的心理疏導(dǎo)和精神慰藉，這是本次《安全生產(chǎn)法》修改的新增條款，意味著關(guān)注從業(yè)人員的心理健康，并對從業(yè)人員進行心理疏導(dǎo)和精神慰藉，已經(jīng)正式成為生產(chǎn)經(jīng)營單位一項新的法定義務(wù)。

第四，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全并落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度?！栋踩a(chǎn)法》（修正案）第41條第2款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全并落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)如實記錄，并通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業(yè)人員通報。其中，重大事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)及時向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和職工大會或者職工代表大會報告?！?/p>

事故隱患是導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的主要根源之一，對生產(chǎn)經(jīng)營單位而言，事故隱患排查治理工作涉及每個部門和每個人，只有每個部門和每個人都做好本部門或者個人的事故隱患排查治理工作，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)工作才能真正做好。在安全生產(chǎn)實踐中，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位雖然形式上建立了事故隱患排查治理制度，但卻并未真正執(zhí)行，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故時有發(fā)生。對此，《安全生產(chǎn)法》（修正案）將“建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度”修改為“建立健全并落實生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度”，要求生產(chǎn)經(jīng)營單位通過整改責(zé)任人、整改措施、整改資金、整改時限和應(yīng)急預(yù)案等舉措實際落實事故隱患排查治理制度。

政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)

政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，在根本上來源于國家對公民人身和財產(chǎn)的安全保障義務(wù)，包括5個層次。

一是制度保障，表現(xiàn)為政府首先要建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的各項制度，為各種主體的安全生產(chǎn)合規(guī)提供依據(jù)和準(zhǔn)則，這些制度的表現(xiàn)形式包括法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，也包括各種技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。

二是安全準(zhǔn)入，就是政府要對各個層面的安全生產(chǎn)風(fēng)險進行評估，通過設(shè)立各層面的安全準(zhǔn)入門檻，將不可接受的安全生產(chǎn)風(fēng)險予以篩除。

三是日常巡查，政府應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)經(jīng)營單位在安全生產(chǎn)方面的合規(guī)情況進行日常性巡查，也就是通常所講的執(zhí)法檢查，這種巡查在方式、范圍、頻率上雖然不可能是全天候、全覆蓋的，在發(fā)現(xiàn)違法行為的效果上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是萬無一失的，但應(yīng)該達(dá)到一般人認(rèn)為可靠和負(fù)責(zé)任的程度。

四是警報處理，政府獲得存在安全生產(chǎn)違法行為或者隱患的“警報信息”之后，應(yīng)當(dāng)及時、有效地對“警報”所提示的情況進行處理。這里的所謂“警報”，可能來自日常監(jiān)測巡查的發(fā)現(xiàn)，也可能來自舉報。

五是危機化解，在生產(chǎn)安全事故發(fā)生之后，政府出于保障公共安全的基本職責(zé)，有義務(wù)幫助生產(chǎn)經(jīng)營單位實施應(yīng)急處置和救援，如果處置和救援超過了生產(chǎn)經(jīng)營單位自身的能力，政府還應(yīng)該主導(dǎo)事故的應(yīng)急處置和救援工作。但如果事后經(jīng)過調(diào)查確認(rèn)生產(chǎn)經(jīng)營單位對事故負(fù)有責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)由該生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔(dān)事故應(yīng)急處置和救援所付出的成本。在這里，政府的應(yīng)急處置和救援職責(zé)，所體現(xiàn)的就是其監(jiān)督管理責(zé)任；而生產(chǎn)經(jīng)營單位對事故應(yīng)急處置和救援成本的負(fù)擔(dān)，所體現(xiàn)的就是其主體責(zé)任。

企業(yè)主體責(zé)任與政府監(jiān)管職責(zé)的劃分

前文分別探討了本案事故涉及的生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體職責(zé)、政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的監(jiān)督管理職責(zé)。對于本案的焦點問題——事故隱患排查治理責(zé)任，通過上述分析可知，生產(chǎn)經(jīng)營單位是事故隱患排查、治理和防控的責(zé)任主體，“及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患”是企業(yè)的主要職責(zé)。

而在政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及其監(jiān)督檢查人員的法律責(zé)任方面，《安全生產(chǎn)法》（修正案）第65條的規(guī)定沒有將“及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患”作為應(yīng)急管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)部門及其監(jiān)督檢查人員的主要職責(zé)，而是規(guī)定了對“檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患”依法作出處理決定的監(jiān)督管理職責(zé)。相應(yīng)地，《安全生產(chǎn)法》（修正案）在第90條規(guī)定，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的工作人員，有“在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時處理”行為的，給予降級或者撤職的處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

據(jù)此，結(jié)合本案案情，T化工公司未依法履行《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，采用未經(jīng)論證、首次使用的不成熟技術(shù)，擅自組織職工冒險進行工業(yè)試驗，對試驗過程中曾發(fā)現(xiàn)的事故隱患未組織整改到位，是這起較大生產(chǎn)安全責(zé)任事故的直接和主要責(zé)任者。

而對本案負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的工作人員，在任職期間行使了安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查職權(quán)，在檢查中查出31項問題并督促企業(yè)進行整改，履行了法定職責(zé)，不存在玩忽職守的問題，因為根據(jù)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員只有出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)重大事故隱患且不依法及時處理的，才有可能被追究刑事責(zé)任。

在本案中，檢察機關(guān)以4名安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員未能發(fā)現(xiàn)T化工公司存在的事故隱患，致使發(fā)生較大生產(chǎn)安全責(zé)任事故為由，并以“玩忽職守罪”起訴，法律依據(jù)不足，最終檢察機關(guān)也選擇撤回了對4名被告人的起訴。

本案啟示我們，劃分生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任邊界的前提，是要理順各自的職責(zé)，特別是在雙方職責(zé)出現(xiàn)重疊和交叉的領(lǐng)域。法律有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定厘定和追究責(zé)任；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定得比較模糊的，則應(yīng)當(dāng)從兩種責(zé)任的不同性質(zhì)出發(fā)，明確企業(yè)主體責(zé)任的產(chǎn)生是基于其從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的公共安全風(fēng)險成本考量，而政府監(jiān)管責(zé)任來源于國家對公民人身和財產(chǎn)的安全保障義務(wù)。政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的一切權(quán)力都應(yīng)來自法律所賦予的職責(zé)，既不能過分插手企業(yè)自主的安全生產(chǎn)管理，也不能將法定的監(jiān)督管理職責(zé)推給企業(yè)的主體責(zé)任。安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員只有切實做到“盡職盡責(zé)”，才能不怕“追責(zé)”。（本文節(jié)選自《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書，由應(yīng)急管理出版社出版，內(nèi)容略有修改。主編林鴻潮，系中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士；本章初稿作者劉文浩，系中國政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生）