閻勁松 沙勇忠 王崢嶸

（1.安徽大學(xué)管理學(xué)院 安徽合肥 230601）

（2.蘭州大學(xué)管理學(xué)院 甘肅蘭州 730000）

（3.甘肅政法大學(xué)公共管理學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

1 問題提出

“數(shù)字空間”政府形態(tài)的隱現(xiàn)［1］意味著諸如網(wǎng)絡(luò)問政、政務(wù)論壇等實(shí)踐平臺(tái)所營(yíng)造的“公共領(lǐng)域”［2］可能為公眾參與公共事務(wù)協(xié)商提供全新的社會(huì)場(chǎng)景，而且由于基于這些平臺(tái)的信息傳播和交流過(guò)程具有匿名性、分散性、多元性等特點(diǎn)，使得網(wǎng)絡(luò)問政中的對(duì)話和討論在公眾參與、公共協(xié)商、政民互動(dòng)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，公眾在這類平臺(tái)持續(xù)關(guān)注和熱烈討論各種社會(huì)公共事件，孕育出蔚為壯觀的輿論圖景。然而，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)雖然在技術(shù)上能解決參與面受時(shí)空限制等問題，但在制度安排、平臺(tái)設(shè)計(jì)、對(duì)話過(guò)程中仍普遍缺乏協(xié)商特質(zhì)，導(dǎo)致公眾參與積極性低、意見表達(dá)不充分、對(duì)話過(guò)程缺少理性與相互理解等，以至于公眾意見難以收斂、共識(shí)難以形成。

理論層面來(lái)看，協(xié)商民主理論的相關(guān)研究覆蓋了從規(guī)范層面的民主價(jià)值、構(gòu)成要素，到踐行模式和價(jià)值功效等領(lǐng)域，而公共協(xié)商是協(xié)商民主理論的內(nèi)核，二者具有共同的核心追求——協(xié)商，區(qū)別在于前者是一個(gè)完整的理論體系，后者則更強(qiáng)調(diào)在實(shí)踐層面將協(xié)商民主理論操作化、規(guī)則化［3-6］。但目前相關(guān)研究較少關(guān)注實(shí)踐層面公共協(xié)商的規(guī)則制定與協(xié)商進(jìn)程的管理問題。協(xié)商民主的本質(zhì)內(nèi)涵是民主參與、自由討論、公共協(xié)商、機(jī)會(huì)均等、合法決策［7］，這些內(nèi)涵反映出的協(xié)商民主核心價(jià)值是普適的。由此，在操作層面，無(wú)論線下線上，公共協(xié)商的協(xié)商規(guī)則、協(xié)商方式、協(xié)商流程應(yīng)是具體的、可行的。然而，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界更多是從政治學(xué)、傳播學(xué)等視角解讀公眾網(wǎng)絡(luò)參與的種種現(xiàn)象及其衍生的影響，而很少關(guān)注網(wǎng)絡(luò)協(xié)商對(duì)話的規(guī)則構(gòu)建問題。

也就是說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)踐和理論發(fā)展尚未很好地解決協(xié)商民主理論的操作化問題，而實(shí)現(xiàn)理論操作化的關(guān)鍵是要建立起有效的公共協(xié)商討論規(guī)則體系，建立規(guī)則體系是網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)現(xiàn)公共協(xié)商的基礎(chǔ)性工作。因此，本文關(guān)注的核心問題是如何從公共協(xié)商視角審視并構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)問政的規(guī)則與程序，以利于網(wǎng)絡(luò)問政從單純的咨詢平臺(tái)演化為高質(zhì)量的協(xié)商空間，最終推動(dòng)社會(huì)治理水平的提升。

2 文獻(xiàn)梳理與研究框架

2.1 文獻(xiàn)梳理

目前，網(wǎng)絡(luò)問政的價(jià)值和意義已得到肯定，尤其是在提升政務(wù)效率方面，普遍認(rèn)為通過(guò)深入理解公眾與政府組織互動(dòng)的模式，公職人員就可以更可靠、更迅速和精確地處理日常重復(fù)性事務(wù)，并利用這種互動(dòng)來(lái)對(duì)公眾關(guān)注的問題做出反應(yīng)，改善社會(huì)治理的渠道［8］。然而，如何定義其實(shí)踐模式還存在不同認(rèn)知?；趯?duì)三個(gè)電子政務(wù)平臺(tái)的考察，Chadwick和May指出相對(duì)于管理式互動(dòng)，只有對(duì)政策進(jìn)行重新配置才有望使咨詢式和參與式互動(dòng)成為主流［9］。國(guó)內(nèi)學(xué)者杜志洲，翁士洪分別將政府與公眾互動(dòng)的模式分為管理型、協(xié)商型與參與型［10］或鴕鳥、杜鵑、蜂王與鴛鴦模式［11］，還有如張廷君建議應(yīng)構(gòu)建公眾主動(dòng)參與和政府高質(zhì)量回應(yīng)的政民“理想對(duì)話關(guān)系”［12］。由此可見，雖然類似的互動(dòng)平臺(tái)已具備一定的協(xié)商潛質(zhì)，但其協(xié)商功能的實(shí)現(xiàn)仍有賴于更積極的網(wǎng)絡(luò)參與、更有效的政民互動(dòng)和協(xié)作機(jī)制［13］。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展可為公眾參與提供一個(gè)開放的、不受地域限制的、非等級(jí)制的公共領(lǐng)域，從而為網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)踐提供一種全新的解決方案［14］。這意味著網(wǎng)絡(luò)問政不僅可由政府組織發(fā)起，也可由公眾發(fā)起，問政不再僅僅涉及自上而下的電子政務(wù)，而涉及更普遍的公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)的政治使用和政治行動(dòng)［15］。與此同時(shí)，電子民主技術(shù)的發(fā)展也將強(qiáng)有力地支持民主的繁榮［16］。電子民主存在雙重內(nèi)涵，它既可被看作一類用于改善民主進(jìn)程的信息技術(shù)，幫助政府提高公眾參與的效率、公平與質(zhì)量［17］，又可被視為一個(gè)更具活力和民主合法性的新民主階段［18］。對(duì)電子民主功能的理解，除了通過(guò)使用信息技術(shù)促進(jìn)和改善民主運(yùn)作外［19］，更應(yīng)該考慮如何從其組成過(guò)程和制度創(chuàng)新方面提升電子民主的功能外延［20］。電子民主可為公民賦權(quán)，使之更加明智、便捷地參與到公共問題討論中去，進(jìn)而增強(qiáng)政民溝通的有效性［21］，并允許在政民溝通的基礎(chǔ)上通過(guò)行為改進(jìn)影響政府決策過(guò)程及行政質(zhì)量。但是，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到信息技術(shù)作為支持民主實(shí)踐的工具是中立的，其成效主要取決于制度框架的特征［22］?？梢?，相關(guān)研究越來(lái)越認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)問政在治理現(xiàn)代化和行政民主化進(jìn)程中的作用，但仍需從機(jī)制設(shè)計(jì)和制度安排的角度解決互動(dòng)平臺(tái)、流程的關(guān)系問題，不斷探索網(wǎng)絡(luò)問政作為一種新的政治參與形式的有效性及其對(duì)民主進(jìn)程的影響。

2.2 研究框架

一般認(rèn)為，協(xié)商民主是一種政治決策機(jī)制［23］，而公共協(xié)商是前者的核心。二者的存在都是為了更好地制定政治決策。決策制度的科學(xué)性、合理性可以通過(guò)公共協(xié)商規(guī)則得以體現(xiàn)［24］。在網(wǎng)絡(luò)問政的社會(huì)場(chǎng)景中，公眾和社區(qū)對(duì)地方公共事務(wù)有更多的權(quán)力和責(zé)任，因?yàn)樗麄兏锌赡鼙磉_(dá)自己的意見并做出政治選擇，也可以更有效地參與地方和國(guó)家事務(wù)［20］。由此，網(wǎng)絡(luò)問政規(guī)則體系的第一個(gè)層次是關(guān)于如何推動(dòng)公眾網(wǎng)絡(luò)參與。在此意義上，公共協(xié)商成為政府與公眾共同處理公共事務(wù)的一種社會(huì)治理模式。這一層次的制度規(guī)則在某種意義上是基于對(duì)政治體制欠缺的理解［23］，旨在通過(guò)推動(dòng)公共協(xié)商的優(yōu)化和公共領(lǐng)域的形成，最終提升公共決策的質(zhì)量；對(duì)于公眾而言，這種制度規(guī)則的安排意味著一種預(yù)先承諾，即參與相關(guān)協(xié)商可預(yù)期達(dá)成某種個(gè)人的或公共的結(jié)果。

同時(shí)，公共協(xié)商意味著存在一種公眾為參與社會(huì)公共事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)所形成的組織機(jī)制，在多個(gè)領(lǐng)域中都可以察覺到這種協(xié)商機(jī)制的存在，而組織意味著一定的場(chǎng)所、設(shè)置、功能等，這意味著網(wǎng)絡(luò)問政規(guī)則體系的第二個(gè)層次是協(xié)商平臺(tái)的組織規(guī)則，這是對(duì)管理制度的設(shè)定，以確保某個(gè)范圍內(nèi)的公眾和政府組織可以以合適的身份條件、訴求關(guān)切、資料準(zhǔn)備等進(jìn)入到可以相互傾聽的網(wǎng)絡(luò)信息渠道。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的管理風(fēng)格與制度體系會(huì)影響其對(duì)媒體和內(nèi)容類型的偏好，而這些偏好又會(huì)顯著影響公眾網(wǎng)絡(luò)參與。為了促進(jìn)公眾網(wǎng)絡(luò)參與，政府應(yīng)有意識(shí)地選擇相關(guān)性強(qiáng)、趣味性強(qiáng)的媒體與內(nèi)容并提升信息組織能力［25］。

網(wǎng)絡(luò)問政規(guī)則體系的第三個(gè)層次是微觀層面的對(duì)話規(guī)則，這種對(duì)話規(guī)則致力于多元主體間應(yīng)當(dāng)展開平等、理性、有序的對(duì)話和討論，并通過(guò)相互傾聽理解各方偏好。為此，微觀對(duì)話規(guī)則的研究應(yīng)更多從議事規(guī)則視角展開，因?yàn)樽h事規(guī)則的制定與遵循是衡量民主制度健康運(yùn)行的基本條件之一。如虞崇勝對(duì)當(dāng)前存在的議事規(guī)則加以歸納總結(jié)，認(rèn)為羅伯特議事規(guī)則在當(dāng)前議事規(guī)則中存在明顯的優(yōu)勢(shì)［26］，因其相較于其他議事規(guī)則而言更具系統(tǒng)性和操作性。立足于網(wǎng)絡(luò)問政情境，已有研究發(fā)現(xiàn)公眾與政府組織對(duì)話的文本長(zhǎng)度、文本邏輯性、情緒特征、是否引用政策法規(guī)等網(wǎng)絡(luò)禮儀方面的因素也可能是影響公眾滿意度進(jìn)而影響公眾網(wǎng)絡(luò)參與的重要因素［27］。

3 網(wǎng)絡(luò)問政規(guī)則的要素提取方法

3.1 案例選取及資料來(lái)源

為全面系統(tǒng)提取網(wǎng)絡(luò)問政中不同層次的規(guī)則要素及其特征，本文研究對(duì)象應(yīng)具備以下特征和條件：一是網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)運(yùn)作狀況具備較好的持續(xù)性和穩(wěn)定性；二是網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)具有較強(qiáng)的典型性和代表性；三是不同網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)可進(jìn)行對(duì)比分析并有利于相互補(bǔ)充和印證；四是可以通過(guò)相關(guān)渠道獲得相應(yīng)的案例資料以利于分析。

基于以上案例選取原則，本文共選擇四個(gè)市（縣）的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)作為規(guī)則提取及分析的對(duì)象，包括：（1）A市在傳統(tǒng)問政平臺(tái)的基礎(chǔ)上加入了“真情面對(duì)”“社會(huì)評(píng)議”“民生聚集”等功能板塊，較具公共協(xié)商的發(fā)展?jié)摿Γ唬?）B市的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)在形態(tài)上更具在線論壇的風(fēng)格，具備政民對(duì)話的現(xiàn)實(shí)條件；（3）C市的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)因由媒體組織承辦，形成了具有媒體服務(wù)、在線政務(wù)、輿情引導(dǎo)、基層治理等綜合性功能的媒體融合項(xiàng)目；（4）D縣網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)則由政府主辦，具有傳統(tǒng)問政平臺(tái)的典型特征。針對(duì)以上案例，本文收集了問政平臺(tái)中的政民互動(dòng)數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)分析報(bào)告、政府制度安排等數(shù)據(jù)資料。相關(guān)互動(dòng)數(shù)據(jù)的連續(xù)性和增長(zhǎng)性能夠反映這些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)均具備較為穩(wěn)定的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。

3.2 資料分析方法

本文主要采用文本分析法對(duì)資料展開分析。文本分析法屬于一種定性研究方法，其理論濫觴于闡釋學(xué)和人文主義，其目的是由表及里地挖掘文本的深層含義、結(jié)構(gòu)與功能［28］，從技術(shù)上說(shuō)，文本分析沒有統(tǒng)一的操作程序［29］。在瀏覽、遍歷各案例網(wǎng)站頁(yè)面的基礎(chǔ)上，本文采用文本分析法對(duì)采集到的案例數(shù)據(jù)資料進(jìn)行整理、鑒別、對(duì)比、評(píng)價(jià)，從眾多案例資料的文本分析中提取出普適的、具有公共協(xié)商特質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)問政規(guī)則要素，并嘗試構(gòu)建及闡釋這些規(guī)則要素的意義、功能以及由其組成的規(guī)則體系。

4 網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)協(xié)商規(guī)則要素提取

4.1 制度規(guī)則要素

為實(shí)現(xiàn)公共協(xié)商對(duì)話的目的，諸如網(wǎng)絡(luò)問政的倡議者與組織者、平臺(tái)的定位與導(dǎo)向，以及問政客體性質(zhì)與問政平臺(tái)功能等協(xié)商平臺(tái)制度的構(gòu)建是協(xié)商對(duì)話頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題，決定了網(wǎng)絡(luò)問政將要實(shí)現(xiàn)以及是否能實(shí)現(xiàn)公共協(xié)商的目的。

（1）網(wǎng)絡(luò)問政的倡議者與組織者。協(xié)商主體是公共協(xié)商的基本要素。一般而言，協(xié)商主體可分為集體參與者與個(gè)體參與者、公權(quán)力主體與非公權(quán)力主體［30］。在我國(guó)現(xiàn)有的實(shí)踐情境下，作為網(wǎng)絡(luò)問政的倡議者，政府組織顯然是一種具有集體名義且代表公權(quán)力的倡議者、組織者、參與者。這意味著，一方面由政府組織代表的多元利益主體可能間接參與網(wǎng)絡(luò)問政協(xié)商；另一方面，公權(quán)力的大小可能決定其網(wǎng)絡(luò)問政協(xié)商的影響力。從本文所探討的四個(gè)典型問政平臺(tái)來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)問政的倡議者一般為地方政府，而組織者則有所不同，且不同層級(jí)與角色決定了網(wǎng)絡(luò)問政的不同類型（見表1）。由市級(jí)直管的專職部門（如網(wǎng)絡(luò)理政辦公室）作為組織者，決定了其網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)可發(fā)揮優(yōu)化行政流程的功能；事業(yè)單位組織和承辦的平臺(tái)則營(yíng)造了較為輕松的討論氛圍；與媒體部門合作并由其承辦的平臺(tái)可能會(huì)受到更多的關(guān)注和監(jiān)督；而既有行政部門主辦的平臺(tái)則較易與當(dāng)前行政體制整合。

（2）網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的定位與導(dǎo)向。不同利益相關(guān)方在網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)就公共事務(wù)展開公共協(xié)商，網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)本質(zhì)上成為一個(gè)在線公共領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域中，各方得以充分表達(dá)觀點(diǎn)、相互傾聽，并在理解的基礎(chǔ)上不斷修正己方偏好、彌合沖突，進(jìn)而收斂意見或達(dá)成共識(shí)。達(dá)成共識(shí)是公共協(xié)商的理想狀態(tài)。而在網(wǎng)絡(luò)問政的公共協(xié)商實(shí)踐中，即便各方不能完全認(rèn)同其他觀點(diǎn)而未能達(dá)成共識(shí)，協(xié)商過(guò)程及協(xié)商結(jié)果本身也構(gòu)成了決策合法性的基礎(chǔ)［31］。本文案例的不同定位（見表1）代表了四種典型的功能導(dǎo)向，分別為機(jī)制變革、服務(wù)供給、民智匯集和工作改進(jìn)。

（3）問政客體性質(zhì)與問政平臺(tái)功能。在網(wǎng)絡(luò)問政的協(xié)商對(duì)話中，客體即問政事務(wù)，所涉及的內(nèi)容范圍較廣，不同的分析視角意味著不同的客體類型。一是從網(wǎng)絡(luò)問政公共協(xié)商的覆蓋面來(lái)說(shuō)，客體內(nèi)容由宏觀性內(nèi)容和微觀性內(nèi)容構(gòu)成。所謂宏觀性內(nèi)容是指國(guó)家層面的問題，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)生活等，同樣也涵蓋公眾最關(guān)心的社會(huì)問題，如社會(huì)醫(yī)療保障、公平教育制度、房?jī)r(jià)控制等；所謂微觀性內(nèi)容是指一些局部性問題，涉及一些更具體的內(nèi)容；二是從協(xié)商客體的性質(zhì)分析，可劃分為融合性客體與沖突性客體。沖突性客體，即協(xié)商主體間由于存在差異導(dǎo)致立場(chǎng)不同，結(jié)合協(xié)商對(duì)話可將立場(chǎng)梳理一致；融合性客體，即協(xié)商主體間偏好存在差異且無(wú)法調(diào)節(jié)，只能傾向于沖突與對(duì)立的緩解［30］。從本文所探討的四個(gè)典型案例來(lái)看，客體性質(zhì)一般包括民意征求、咨詢、求助、意見建議、投訴舉報(bào)、表?yè)P(yáng)等類型。這一方面昭示著網(wǎng)絡(luò)問政的功能，更重要的是，不同側(cè)重的客體性質(zhì)反映了對(duì)話與協(xié)商的方向（見表1）。

表1 網(wǎng)絡(luò)問政的制度規(guī)則要素

4.2 管理規(guī)則要素

網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的定位決定了其不應(yīng)是簡(jiǎn)單的問答載體，其管理規(guī)則的合理性直接影響平臺(tái)問政功能的完備性、問政管理的便捷性、問政過(guò)程的協(xié)商程度，以及問政結(jié)果的質(zhì)量。

（1）網(wǎng)絡(luò)問政主體。問政主體是網(wǎng)絡(luò)問政的參與者，包括問政發(fā)起人與問政回應(yīng)人兩種角色（見表2）。從“政府問民”的向度看，問政發(fā)起人是政府部門。這些部門可通過(guò)網(wǎng)上立法征集、意見征集、在線問卷調(diào)查等形式“問政于民、問需于民、問計(jì)于民”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)擬出臺(tái)的各項(xiàng)政府制度舉措、公共服務(wù)規(guī)劃、民生實(shí)事等意見的征集。公眾作為問政回應(yīng)人，其網(wǎng)絡(luò)問政參與不僅有利于培育公民精神，參與本身也是政策法規(guī)科學(xué)性與合法性的保障；從“民問政府”的向度看，問政發(fā)起人是訴求人，問政回應(yīng)人是政府部門。訴求人通過(guò)問政平臺(tái)發(fā)布訴求（如咨詢、求助、意見建議、投訴舉報(bào)、表?yè)P(yáng)等），政府部門回應(yīng)、辦理相關(guān)事宜，訴求人亦可對(duì)政府部門的回應(yīng)與辦理結(jié)果做出評(píng)價(jià)。

（2）問政內(nèi)容與問政時(shí)限。通過(guò)文本分析發(fā)現(xiàn)，四個(gè)案例中的問政客體覆蓋的主題領(lǐng)域無(wú)明顯差異，覆蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、住房建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、生活服務(wù)、公共安全、公共交通、公共衛(wèi)生、教育文化、職業(yè)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面。具體而言，“政府問民”的內(nèi)容集中于對(duì)前述各領(lǐng)域擬出臺(tái)的政府制度舉措以及立法的公開意見征求等；而“民問政府”的內(nèi)容集中于與前述各領(lǐng)域相關(guān)的非緊急救助類訴求。值得注意的是，四個(gè)案例平臺(tái)的問政向度存在差異，如C市、D縣兩平臺(tái)僅包含“民問政府”向度，而“政府問民”向度則被整合到了其他平臺(tái)。同時(shí)，四個(gè)案例平臺(tái)對(duì)內(nèi)容管理的精細(xì)化程度不同，如B市、C縣兩平臺(tái)未按客體性質(zhì)及主題領(lǐng)域細(xì)分內(nèi)容，這可能會(huì)影響問政效果評(píng)估的精細(xì)化程度。網(wǎng)絡(luò)問政的時(shí)限包括“政府問民”的征集時(shí)限，以及政府部門對(duì)訴求人所發(fā)起問政的回應(yīng)時(shí)限，回應(yīng)時(shí)限因問題復(fù)雜度等因素而異［32］（見表2）。

表2 網(wǎng)絡(luò)問政的管理規(guī)則要素

（3）網(wǎng)絡(luò)問政流程。從對(duì)案例資料的分析中可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)問政的流程要素包括問政事務(wù)的公共性、個(gè)案評(píng)價(jià)、技術(shù)支持等。判別問政事務(wù)公共性的強(qiáng)弱有助于針對(duì)不同類型的問政訴求確定不同的展現(xiàn)與回應(yīng)方式，使處理流程更為高效。一般來(lái)說(shuō)，“政府問民”的事務(wù)涉及廣泛公共利益，具有明顯的公共性；而“民問政府”的事務(wù)則是豐富多樣的，既包括僅涉及個(gè)人或少數(shù)人的事務(wù)，也包括涉及公共利益的事務(wù)。對(duì)于公共性較弱的問政事務(wù)可采用問答形式；而對(duì)于公共性較強(qiáng)的問政事務(wù)，在廣泛收集多元建言的基礎(chǔ)上，引入公共協(xié)商的理念與技術(shù)，將更易于啟動(dòng)深入、廣泛、有序的討論進(jìn)程，以提升政府決策質(zhì)量并保障決策合法性。在“民問政府”向度下，可由個(gè)案評(píng)價(jià)反映訴求人對(duì)回應(yīng)人服務(wù)態(tài)度、辦理結(jié)果的滿意度。同時(shí)，為有效彌合技術(shù)鴻溝對(duì)參與網(wǎng)絡(luò)問政的不利影響，問政平臺(tái)應(yīng)為訴求人提供多種溝通渠道和必要技術(shù)支持。

（4）網(wǎng)絡(luò)問政數(shù)據(jù)開放。網(wǎng)絡(luò)問政數(shù)據(jù)開放有利于促進(jìn)政府運(yùn)作的透明度及公共數(shù)據(jù)的社會(huì)化應(yīng)用，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的全面發(fā)展，也便于公眾對(duì)問政事務(wù)展開社會(huì)評(píng)議。由案例分析可知，網(wǎng)絡(luò)問政數(shù)據(jù)開放可包括：一是全過(guò)程數(shù)據(jù)留痕并適度公開，如公開來(lái)信基本情況、承辦部門辦理辦結(jié)情況等；二是定期開展統(tǒng)計(jì)與評(píng)估，如從問政類別、內(nèi)容類別等分類統(tǒng)計(jì)各類訴求數(shù)量、占比，并以訴求回復(fù)率、辦結(jié)率、滿意率、不滿意率、平均回復(fù)周期等指標(biāo)作為政府組織網(wǎng)絡(luò)問政績(jī)效評(píng)估的參考依據(jù)。

4.3 對(duì)話規(guī)則要素

網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)的對(duì)話規(guī)則是側(cè)重于微觀層面的對(duì)話秩序約定，其目標(biāo)是使問政過(guò)程高效、理性、合規(guī)，以形成更高質(zhì)量的群體決策。

首先，法律與道德同屬社會(huì)規(guī)范范疇，是參與網(wǎng)絡(luò)問政的底線要求。本文各案例平臺(tái)均規(guī)定網(wǎng)絡(luò)問政主體在參與網(wǎng)絡(luò)問政時(shí)應(yīng)承諾遵守法律法規(guī)、擁護(hù)國(guó)家制度、維護(hù)國(guó)家和公共利益、維護(hù)公序良俗、維護(hù)正常溝通秩序、保證發(fā)布信息真實(shí)性等；其次，在對(duì)話形式方面，為保證問政溝通效率，網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)通常會(huì)要求一事一問、分類準(zhǔn)確、內(nèi)容全面、格式清晰、排版工整等；再次，各問政平臺(tái)均設(shè)置管理員角色，由其負(fù)責(zé)對(duì)平臺(tái)中相關(guān)訴求進(jìn)行審核監(jiān)管、分類簽轉(zhuǎn)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置違法違規(guī)信息，并在審核時(shí)隱藏問政過(guò)程中涉及的個(gè)人信息。此外，對(duì)不符合法律與道德、對(duì)話形式等規(guī)則要求的，管理員有權(quán)轉(zhuǎn)移、屏蔽、刪除相關(guān)信息。對(duì)擾亂平臺(tái)正常秩序的問政參與者，管理員可及時(shí)采取警告、拒絕發(fā)布、刪除信息、限制功能、暫停更新直至關(guān)閉賬號(hào)等措施并保存相關(guān)記錄。平臺(tái)可通過(guò)建立問政參與者的分級(jí)管理制度，對(duì)其發(fā)帖、跟帖行為評(píng)定信用等級(jí)，并據(jù)此確定服務(wù)范圍及功能，將嚴(yán)重失信的問政參與者列入黑名單，停止提供服務(wù)。

5 公共協(xié)商視角的網(wǎng)絡(luò)問政規(guī)則構(gòu)建與闡釋

5.1 組織維度的規(guī)則

組織維度的規(guī)則體系是網(wǎng)絡(luò)問政賴以運(yùn)行的規(guī)范框架，是網(wǎng)絡(luò)問政中公共協(xié)商得以實(shí)現(xiàn)的組織保障。戰(zhàn)略層規(guī)則屬于頂層設(shè)計(jì)范疇，關(guān)注宏觀層面問政實(shí)施前的制度設(shè)計(jì)與組織問題，如問政平臺(tái)的建設(shè)目標(biāo)、組織架構(gòu)、功能構(gòu)成，以及組織與功能間的對(duì)應(yīng)關(guān)系等，具體涉及問政平臺(tái)的定位與導(dǎo)向、問政倡議者與組織者、問政客體性質(zhì)與問政平臺(tái)功能等要素；管理層規(guī)則關(guān)注中觀層面的問政平臺(tái)建設(shè)及日常管理問題，如問政主體、問政內(nèi)容與時(shí)限、問政流程、問政數(shù)據(jù)開放等要素；作業(yè)層規(guī)則關(guān)注微觀層面的網(wǎng)絡(luò)問政操作化問題，如問政過(guò)程中應(yīng)遵循的底線、協(xié)商的基本原則、支持網(wǎng)絡(luò)問政有序運(yùn)行的對(duì)話規(guī)則及管理員規(guī)則等，具體涉及法律與道德、對(duì)話形式、管理員權(quán)責(zé)、違規(guī)懲戒等要素。

網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)應(yīng)從制度設(shè)計(jì)、平臺(tái)搭建和交流溝通三個(gè)層面將相關(guān)規(guī)則要素有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，形成覆蓋“戰(zhàn)略—管理—作業(yè)”的三層規(guī)則體系。在組織維度這一闡釋框架中：上層規(guī)則更抽象，下層規(guī)則更具體、更具操作性；上層規(guī)則統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)下層規(guī)則；管理層及作業(yè)層規(guī)則直接決定著網(wǎng)絡(luò)問政的流程。

5.2 流程維度的規(guī)則

從法治和管理的角度看，流程是為了實(shí)現(xiàn)某一預(yù)期結(jié)果而預(yù)先建立起的一套較為完整的方法、路徑與步驟，并且流程有逐步演化為制度的可能性。從公共協(xié)商視角看，網(wǎng)絡(luò)問政首先是一種程序民主，按照某種流程來(lái)組織和實(shí)施是其重要特征與原則性要求；其次，問政結(jié)果的民主性亦需通過(guò)程序民主來(lái)維護(hù)。問政平臺(tái)通過(guò)將抽象的民主轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鳌⒖蓪?shí)踐的流程，最終使協(xié)商民主理論與公共協(xié)商實(shí)踐相統(tǒng)一。網(wǎng)絡(luò)問政的流程兼具雙重價(jià)值：一是流程的工具主義，即流程作為一種實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)問政的工具，是服務(wù)于網(wǎng)絡(luò)問政的整體目標(biāo)的，其價(jià)值可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問政的整體效果（如共識(shí)、滿意度等）來(lái)確定；二是流程的本位主義，即流程本身也具有一定的獨(dú)立價(jià)值，可依靠流程運(yùn)作解決網(wǎng)絡(luò)問政發(fā)起人的訴求。據(jù)此，構(gòu)建公共協(xié)商視角的網(wǎng)絡(luò)問政規(guī)則框架（見圖1）。

如圖1所示，“政府問民”類的網(wǎng)絡(luò)問政主要涉及公共事務(wù)的意見征詢，優(yōu)化后的流程為：由政府組織首先在問政平臺(tái)中公開發(fā)布待征集意見建議的公共議題、相關(guān)背景資料、征集時(shí)間段，然后利用信箱、留言版、論壇等入口公開征集公眾意見建議。征集期結(jié)束后由管理員匯總、梳理各類意見后組織公眾實(shí)施線上協(xié)商。

圖1 公共協(xié)商視角的網(wǎng)絡(luò)問政規(guī)則框架

“民問政府”類的網(wǎng)絡(luò)問政可能涉及純私人事務(wù)，也可能涉及公共事務(wù)。對(duì)于諸如交通管制、噪音污染治理等公共性較強(qiáng)的問政事務(wù)，優(yōu)化后的流程為：由問政訴求人（實(shí)名）發(fā)起訴求后，對(duì)于能在線解決的訴求，由管理員依據(jù)知識(shí)庫(kù)及時(shí)予以回應(yīng)；對(duì)于較為復(fù)雜的訴求，由管理員轉(zhuǎn)給相應(yīng)政府部門并及時(shí)公開辦理進(jìn)展；在相關(guān)部門限時(shí)回應(yīng)和處置的同時(shí)，由管理員在線發(fā)起公共協(xié)商，引導(dǎo)公眾就該訴求展開協(xié)商性討論，形成觀點(diǎn)與共識(shí)，并及時(shí)反饋給相關(guān)部門。

上述兩類問政的主體流程完成后，由問政參與者對(duì)問政過(guò)程、問政結(jié)果做出滿意度評(píng)價(jià)。滿意度需明確打分對(duì)象及打分方面。網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)應(yīng)定期開展數(shù)據(jù)分析，對(duì)不同部門、不同類型問政事務(wù)的辦結(jié)率、回應(yīng)時(shí)效、訴求人滿意度、公眾滿意度、公眾評(píng)價(jià)等情況形成報(bào)表并向社會(huì)公開。

在引入公共協(xié)商環(huán)節(jié)后，理想的結(jié)果是網(wǎng)絡(luò)問政參與者就議題達(dá)成完全或部分的共識(shí)（多出現(xiàn)于“融合性內(nèi)容”的議題）。即使存在群體間的偏好差異甚至觀點(diǎn)沖突（多出現(xiàn)于“沖突性內(nèi)容”的議題），最低限度也能加深群體間的相互理解，有助于厘清觀點(diǎn)并形成意見清單，為票決或處置等后續(xù)環(huán)節(jié)做好準(zhǔn)備。此外，知識(shí)庫(kù)的設(shè)置與有效利用可提高公共協(xié)商質(zhì)量和達(dá)成共識(shí)的可能性。知識(shí)庫(kù)中既應(yīng)包含由各部門正式發(fā)布的規(guī)章辦法、業(yè)務(wù)辦理指南、熱點(diǎn)問答、背景知識(shí)等，也應(yīng)包括流程維度的協(xié)商規(guī)則和基于規(guī)則的成功協(xié)商案例素材等。管理員可借助知識(shí)庫(kù)在線回應(yīng)，并依據(jù)規(guī)則有序組織公共協(xié)商；公眾亦可借助知識(shí)庫(kù)提升自身協(xié)商技能，以加深對(duì)協(xié)商議題和不同觀點(diǎn)的理解。

5.3 技術(shù)維度的規(guī)則

技術(shù)維度的規(guī)則體系集中于公共協(xié)商的運(yùn)行規(guī)則，它是問政流程得以順暢運(yùn)行的技術(shù)基礎(chǔ)與保障。在網(wǎng)絡(luò)問政中實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的理念與價(jià)值離不開民主技術(shù)的應(yīng)用，而公共協(xié)商正是這樣一種民主技術(shù)，其在網(wǎng)絡(luò)問政中的功能集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）公共協(xié)商有權(quán)利制約、權(quán)利保障與程序規(guī)范化的作用，有利于保障公眾參與權(quán)及其平衡，能夠保障問政參與者因循法定路徑完成民主決策；（2）公共協(xié)商能提高網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)踐的效能。一方面通過(guò)優(yōu)化民主議事程序提升網(wǎng)絡(luò)問政實(shí)踐的效率；另一方面，公共協(xié)商也有利于提升政府行政和決策的民主性、合法性與科學(xué)性；（3）公共協(xié)商有利于提升公眾的民主意識(shí)與政治參與能力。

就公共協(xié)商規(guī)則的特點(diǎn)來(lái)看，一是規(guī)則具有普適性，即不同意識(shí)形態(tài)或文化背景下都可以有針對(duì)性地使用；二是規(guī)則為了實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主理想而構(gòu)建，因此其價(jià)值產(chǎn)生于協(xié)商民主的價(jià)值。從操作層面來(lái)說(shuō)，羅伯特議事規(guī)則的本質(zhì)正是一種民主技術(shù)［33］。在公共協(xié)商進(jìn)程中借鑒、引入羅伯特議事規(guī)則可使公共協(xié)商成為優(yōu)質(zhì)高效的民主技術(shù)工具。問政流程中的公共協(xié)商由管理員發(fā)起并全程負(fù)責(zé)組織管理。

具體而言，在協(xié)商開始前，首先由管理員發(fā)布議題和協(xié)商程序，然后經(jīng)充分醞釀，由網(wǎng)絡(luò)問政參與者提出與議題相關(guān)的意見或動(dòng)議（明確具體的行動(dòng)建議）。動(dòng)議提出后，需要每一位參與者深度、理性地思考。進(jìn)入附議階段后，由管理員組織所有參與者表達(dá)意見，以決定上述動(dòng)議是否值得討論。如無(wú)人附議，則動(dòng)議無(wú)效、不予處理；如有人附議，則由管理員再次清晰陳述此動(dòng)議并發(fā)起討論。討論過(guò)程中如遇各方準(zhǔn)備不足或意見不一致、協(xié)商處于低水平膠著狀態(tài)時(shí)，管理員可將動(dòng)議擱置，待各方準(zhǔn)備充分后再行討論，這一做法有助于決策質(zhì)量的提升。當(dāng)無(wú)人再發(fā)布評(píng)論時(shí)，可視為討論結(jié)束，進(jìn)入表決環(huán)節(jié)，最后宣布協(xié)商結(jié)果（見圖1）。

6 結(jié)論與啟示

案例分析結(jié)果表明，規(guī)則體系在公共協(xié)商的過(guò)程中扮演著重要角色，而且規(guī)則體系不僅涉及靜態(tài)的組織規(guī)則，也涉及動(dòng)態(tài)的流程規(guī)則和公共協(xié)商技術(shù)手段。也就是說(shuō)，在公共協(xié)商視角下，作為網(wǎng)絡(luò)民主倡議的重要手段，只有在整體視野下進(jìn)行社會(huì)治理的系統(tǒng)規(guī)劃和政府組織的流程設(shè)計(jì)而非僅僅將其視為信息溝通渠道，網(wǎng)絡(luò)問政的持續(xù)深入發(fā)展才能得以實(shí)現(xiàn)。

基于公共協(xié)商和網(wǎng)絡(luò)問政的目的，其規(guī)則體系應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建在民主、法治、公平與效率等理念之上的，具體包括：參與主體、討論內(nèi)容、討論方式和討論進(jìn)程的相關(guān)規(guī)則以及與其相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。相對(duì)而言，在當(dāng)前的實(shí)踐情境中需要強(qiáng)調(diào)技術(shù)維度的規(guī)則，究其原因，一方面技術(shù)類規(guī)則隱含了公共協(xié)商的核心原則；另一方面相對(duì)于組織和流程維度的規(guī)則，在網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)中技術(shù)維度規(guī)則仍不夠成熟。技術(shù)維度規(guī)則的核心原則是要做好協(xié)商互動(dòng)中參與各方的權(quán)利平衡，這些權(quán)利不僅涉及到多數(shù)派權(quán)利，還涉及少數(shù)派權(quán)利、缺席者權(quán)利。通過(guò)上述規(guī)則、措施，可使得參與主體能流暢、充分地表達(dá)自身意見并開展有序討論，最終形成為各方所能接受的決定。

網(wǎng)絡(luò)問政的關(guān)鍵功能是為公眾和政府組織之間的互動(dòng)提供平臺(tái)，公眾在有某種參與動(dòng)機(jī)和目的時(shí)，能夠通過(guò)該平臺(tái)就相關(guān)議題與政府組織展開互動(dòng)和協(xié)商。同時(shí)，政府組織制定政策時(shí)，也能夠充分汲取公眾意見，進(jìn)而有效提升政策的科學(xué)性，得到更多來(lái)自公眾的支持。通過(guò)案例分析可知，當(dāng)前政府組織和公眾之間基于問政平臺(tái)并不能夠?qū)崿F(xiàn)充分和良好的協(xié)商互動(dòng)，而在跨空間、跨平臺(tái)的情景下協(xié)商互動(dòng)則能有效展開。可見，構(gòu)建完善的公共協(xié)商規(guī)則是有效發(fā)揮問政平臺(tái)功能的關(guān)鍵所在。

從案例分析可以看出，在網(wǎng)絡(luò)問政中理想的公共協(xié)商應(yīng)當(dāng)基于具體問題領(lǐng)域，圍繞相應(yīng)議題，而且相關(guān)參與方都能較為便利地獲取相關(guān)信息，并由對(duì)話的管理者和組織者進(jìn)行推動(dòng)，公眾則結(jié)合自己的偏好展開協(xié)商，向政府組織抱怨、咨詢或檢舉，并與相關(guān)主體展開協(xié)商。通過(guò)參與者相互博弈，相關(guān)偏好會(huì)形成轉(zhuǎn)變，參與各方會(huì)形成一定程度和范圍的共識(shí)，再由政府組織將相關(guān)意見納入政策制定或?qū)嵤┉h(huán)節(jié)。在此過(guò)程中，政府反饋機(jī)制的建立極為重要，政府應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)公眾訴求并得到認(rèn)可。

同時(shí)，案例分析結(jié)果表明，網(wǎng)絡(luò)問政的既有規(guī)則中多為管理規(guī)則，而鮮有協(xié)商規(guī)則體現(xiàn)其中。這意味著以網(wǎng)絡(luò)問政為代表的民主倡議雖然能夠提供相對(duì)自由、平等的公共領(lǐng)域，而且具備公共協(xié)商的有利條件，但尚未實(shí)現(xiàn)理想的公眾參與及政民互動(dòng)。現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)問政的主要功能也主要體現(xiàn)在公眾與政府組織之間的簡(jiǎn)單問答，涉及的討論議題也較為簡(jiǎn)單，面對(duì)公眾的咨詢、抱怨或檢舉等訴求，政府組織仍缺乏有效的回應(yīng)，也尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的在線服務(wù)和交流互動(dòng)等。這些問題一方面昭示著網(wǎng)絡(luò)問政的發(fā)展前景，另一方面也凸顯出網(wǎng)絡(luò)問政規(guī)則體系研究及應(yīng)用的重要性和緊迫性。