金英玉

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延邊 133000）

一、文獻(xiàn)綜述

國外人口較早經(jīng)歷了從快速增長到緩慢增長甚至倒退的階段，并通過實施相關(guān)政策來解決人口下降等諸多問題，因此國外的專家學(xué)者對于人口政策的研究較早，對我國具有較強的參考價值。以美國經(jīng)濟學(xué)家Gary S Becker為主，認(rèn)為人是市場最基本的經(jīng)濟單位之一，家庭行為的改變將對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響，家庭作為綜合經(jīng)濟主體，其最基本的功能之一是生兒育女并完成子女早期的人力資本投資。Peterson (1999)將人口老齡化對經(jīng)濟發(fā)展帶來的負(fù)面影響歸納為以下五個方面：一是隨著年齡增長醫(yī)療成本以驚人速度上升。這將給贍養(yǎng)父母的家庭來龐大的醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)，還會導(dǎo)致巨大的政府財政壓力；二是不斷上升的老年撫養(yǎng)比，導(dǎo)致消費下降；三是勞動力嚴(yán)重短缺帶來經(jīng)濟總產(chǎn)出下降；四是儲蓄率下降(更少的年輕人儲蓄，更多的老年人消耗他們的儲蓄)，導(dǎo)致投資減少；五是從事工作的熱情減少，以及改革的阻力變大，導(dǎo)致經(jīng)濟缺乏活力。

國內(nèi)學(xué)者對中國當(dāng)前的人口增長情況較為擔(dān)憂，鼓勵放開生育政策，針對鼓勵生育政策的手段主要集中表現(xiàn)為通過宏觀手段提高居民生育和社會福利待遇，進(jìn)一步減少居民經(jīng)濟負(fù)擔(dān)從而刺激居民生育孩子的意愿。卜慧瑜（2022）認(rèn)為利用財政補貼糾正生育行為的正外部性，或是利用稅收優(yōu)惠減少生育家庭的首付比例并提高其可支配收入，從而幫助改善家庭的生育決策。姚余棟、王賡宇（2016）認(rèn)為從補貼生育險、嬰幼兒消費進(jìn)行所得稅抵扣和促進(jìn)企業(yè)和社會組織參與等三方面提高生育率。劉玉（2021）研究認(rèn)為我國生育政策的調(diào)整應(yīng)以我國現(xiàn)階段基本國情為基礎(chǔ)，注重社會保障體系的建設(shè)，將鼓勵生育與住房、社會保障、公共服務(wù)、育兒設(shè)施等多領(lǐng)域的經(jīng)濟社會建設(shè)相結(jié)合，注重推進(jìn)和完善生育友好型的社會政策體系。任澤平、熊柴、周哲（2019）建議加快構(gòu)建生育支持體系，大力鼓勵生育。一是實行差異化的個稅抵扣及經(jīng)濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或?qū)W歷教育結(jié)束；二是加大托育服務(wù)供給，提升0-3歲入托率并對隔代照料發(fā)放補貼；三是進(jìn)一步完善女性就業(yè)權(quán)益保障，并對企業(yè)實行生育稅收優(yōu)惠，加快構(gòu)建生育成本在國家、企業(yè)、家庭之間合理有效的分擔(dān)機制。

二、中國人口現(xiàn)狀與問題

2021年 1月10日凌晨東吳證券首席經(jīng)濟學(xué)家任澤平博士發(fā)文稱：盡快建立鼓勵生育基金，央行多印2萬億，用10年社會多生5000萬孩子，解決人口老齡化少子化難題，讓未來更有活力，而且不增加老百姓、企業(yè)和地方負(fù)擔(dān)，任澤平團隊研究認(rèn)為現(xiàn)在只有這個辦法最務(wù)實有效可行。這筆錢可以支持生育家庭現(xiàn)金補貼、個稅抵扣、企業(yè)所得稅減免、購房租房補貼、建設(shè)托兒所等。近幾年，任澤平一直呼吁出臺加碼鼓勵生育的政策。這說明目前的生育形勢，確實比較嚴(yán)峻。出生率和新生兒數(shù)量持續(xù)在下降，尤其是2020年全國人口出生率為8.52‰，首次跌破10‰，創(chuàng)下了1978來的新低。同期全國人口自然增長率（出生率-死亡率）僅為1.45‰，同樣創(chuàng)下1978年以來的歷史新低。包括初婚人數(shù)減少、光棍越來越多、養(yǎng)老金連年收不抵支，一代獨居家庭日益增長，少子化、老齡化的趨勢已經(jīng)十分嚴(yán)峻。①數(shù)據(jù)來源：任澤平：應(yīng)立即全面放開生育保障非婚生育平等權(quán)利-http://finance.jrj.com.cn/2019/02/26073027090046.shtml

中國人口目前面臨的情況是，一方面，新生兒數(shù)量不斷下降，二胎占比不斷提高。2021年年末，全國人口141260萬人，比上年末增加48萬人，人口自然增長率只有0.34‰。更重要的是“凈增長人口”的下降速度特別快。2017年至2021年，凈增人口分別為779萬人、530萬人、467萬人、204萬人、48萬人。只用了5年，從800萬量級降到不足50萬，已經(jīng)逼近零增長區(qū)間，按照每年接近200萬的降幅，負(fù)增長也不是早晚的事。還有新生兒數(shù)量的降幅，2016年時剛放開了二胎，全年出生人口是1883萬人。短短6年，降幅就達(dá)到了821萬。

圖1 2017年以來人口凈增長數(shù)量

另一方面，育齡婦女人數(shù)的減少才是核心原因。統(tǒng)計局局長寧吉喆表示，2021年15-49歲育齡婦女比上年減少約500萬，其中21-35歲生育旺盛期婦女人數(shù)減少約300萬。從另一個指標(biāo)二胎占比就能看出來，出生人口中二孩占比由2013年的30%上升到2021年的43%。

但問題是僅靠印錢很難提振生育意愿。人口生育是一項復(fù)雜的社會民生工程，將其異化為“獎勵錦標(biāo)賽”，本質(zhì)上仍是計劃經(jīng)濟思維和“運動式”思維，有可能埋下新的問題隱患。首先，從歷史經(jīng)驗來看，韓國、新加坡等生育率較低的國家都曾實行過各種獎勵生育措施，但最終效果乏善可陳。其次，全球范圍內(nèi)人口向大城市和都市圈流動已成趨勢，“運動式”刺激生育，將導(dǎo)致中西部地方付出的成本與收益嚴(yán)重不對等，最終政策推行積極性難以持續(xù)，這反過來會弱化當(dāng)?shù)氐墓帕?。最后，獎勵力度太小，不足以影響公眾的生育意愿；但獎勵金額加大，又將讓部分中西部地區(qū)本已捉襟見肘的財政雪上加霜，可謂得不償失。

三、日本、韓國、新加坡鼓勵生育的措施

近鄰日本、韓國以及新加坡與中國的文化相近，在鼓勵生育方面的舉措實施的也比較早。中國從這三國的生育政策中，或許能得到一些有益的啟示。

（一）日本生育率持續(xù)走低

1975年以后，日本生育率緩慢下降。直到1989年，日本的總和生育率創(chuàng)下1.57‰新低時，才引起了日本政府和民眾的極大關(guān)注。從那個時候開始，日本政府出臺了多項措施鼓勵生育。例如，1995年，日本出臺了旨在扶助職業(yè)女性養(yǎng)育孩子的“天使計劃”。然而，鼓勵生育未能扭轉(zhuǎn)日本生育率下降的勢頭。日本的總和生育率從1995年至今一直低于1.5‰，2005年總和生育率降到1.26‰的最低點，隨后緩慢回升。近年來，日本的總和生育率徘徊在1.4‰左右。2020年日本的出生人口為84.8萬人，與2019年相比減少了1.7萬人，這是日本從1899年有該項統(tǒng)計以來的歷史最低。而65歲以上的老年人口比重已經(jīng)達(dá)到29%，日本是世界上老齡化程度最高的國家。

日本鼓勵生育之所以效果不明顯，至少有以下兩個原因：一是與其他發(fā)達(dá)國家相比，日本鼓勵生育的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)經(jīng)合組織數(shù)據(jù)，2017年日本家庭福利開支僅占GDP的1.79%，而法國、瑞典等生育率較高的歐洲國家的家庭福利開支均占GDP的3.4%以上。二是近幾十年來，日本結(jié)婚率不斷下降。根據(jù)經(jīng)合組織的數(shù)據(jù)，1970年日本結(jié)婚率為10‰，1995年下降到6.4‰，2017年下降到4.9‰。日本厚生勞動省“國立社會保障與人口問題研究所”2017年4月公布的調(diào)查結(jié)果顯示，日本男性“終身未婚率”（到50歲都未結(jié)婚的人口比例）在2015年為23.37%，女性為14.06%。該數(shù)據(jù)比上次2010年調(diào)查時上升超過3個百分點，刷新最高紀(jì)錄。近30年來，日本經(jīng)濟增長極為緩慢，年輕人職業(yè)前景黯淡，他們既沒有努力工作的動力，也沒有追求婚姻伴侶的動力。

（二）韓國人口進(jìn)入負(fù)增長

目前，韓國人口密度約為中國的三倍，朝鮮戰(zhàn)爭停戰(zhàn)初期，韓國的總和生育率一度達(dá)到了6.0‰。在這種人口壓力下，1962年韓國總統(tǒng)樸正熙開始推行計劃生育。即便樸正熙被推翻，這些政策仍然延續(xù)了一段時間，讓韓國人口增長率在上個世紀(jì)80年代前期迎來了一波斷崖式下跌。到1990年，韓國的總和生育率降到了1.59‰。

韓國政府于1996年批準(zhǔn)了人口政策的改變，取消了控制人口出生政策，防止生育水平進(jìn)一步下降。然而，政策調(diào)整后，韓國的總和生育率沒有回升，反而進(jìn)一步下降到2003-2004年的1.2‰。極低的生育率引起了韓國政府的極大憂慮，其不得不于2005年5月通過并實施了《低生育率與人口老齡化基本法》，成立由總統(tǒng)親自擔(dān)任主席的“低生育率與人口老齡委員會”，實行鼓勵生育的政策。但鼓勵生育的政策未能扭轉(zhuǎn)韓國生育率不斷下滑的趨勢。根據(jù)韓國統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，韓國總和生育率在2018年降到0.98‰，2019年降到0.92‰，2020年進(jìn)一步降到0.84‰，連續(xù)三年低于1，換言之一個婦女一生只生一個孩子都不到，甚至不夠媽媽們自己的人口替代。照這個趨勢發(fā)展下去，2030年韓國人口將進(jìn)入負(fù)增長，2050年韓國老齡化率將達(dá)到驚人的38%。

2020年，韓國人口正式進(jìn)入負(fù)增長。韓國生育率如此之低，至少有以下幾個原因：一是韓國人口過度聚集導(dǎo)致房價高企。韓國人口約5200萬，首爾都市圈（由首爾市、仁川市、京畿道組成）的人口接近2600萬，這意味著約有一半的韓國人擠在首爾都市圈里生活。人口的過度聚集導(dǎo)致首爾房價不斷上漲。

據(jù)韓國《朝鮮日報》2021年1月12日報道，文在寅政府上臺后，首爾房價4年內(nèi)上升了89.7%。在全球522個調(diào)查對象城市中，首爾市中心房價僅次于中國香港，居全球第二，超過紐約、倫敦等世界主要城市的房價。高房價是生育率的一大殺手。二是韓國社會對于女性的要求過于苛刻，女性需要為生育付出很高的代價。例如，許多韓國公司不愿雇用當(dāng)了母親的女性，認(rèn)為她們無法在家庭與工作中取得平衡。在這種情況下，許多韓國職場女性選擇不婚不育。近幾十年來，韓國結(jié)婚率不斷下降。根據(jù)經(jīng)合組織的數(shù)據(jù)，1970年韓國結(jié)婚率為9.2‰，1995年下降到8.7‰，2017年下降到5.2‰。三是韓國人的工作時間過長。根據(jù)經(jīng)合組織的數(shù)據(jù)，2016年韓國勞動者年平均工作時間為2068小時，而英國為1541小時，法國為1522小時，瑞典為1478小時，挪威為1394小時。工作時間過長，不可避免會減少育兒時間。

（三）新加坡的華裔生育率比馬來裔更低

新加坡是世界上人口密度最大的國家之一，自然資源極度匱乏。1960年代，新加坡總和生育率一度高達(dá)5.4‰，在這種情況下，新加坡政府從1970年代開始推出節(jié)育政策。在節(jié)育政策和經(jīng)濟、社會發(fā)展的雙重效應(yīng)下，新加坡的總和生育率從1971年的3.0‰快速下降到1985年的1.61‰。到1986年，在新加坡認(rèn)識到生育率的持續(xù)走低已經(jīng)成為嚴(yán)重問題后，李光耀政府決定停止節(jié)育并立即轉(zhuǎn)為鼓勵生育。1987年，新加坡提出鼓勵生育的口號是“如果能養(yǎng)得起，就生三個或更多”。

雖然新加坡不斷加大鼓勵生育的力度，但總和生育率依然在下降，1995年降到1.71‰，到2002年之后則一直低于1.4‰，近年則一直徘徊在1.1‰至1.3‰之間的低水平。2018年和2019年，新加坡的總和生育率都是1.14‰，2020年下降到1.1‰，是該國的歷史最低水平。

新加坡鼓勵生育的一項重要措施是發(fā)放育兒補貼。2020年10月，新加坡政府又推出新的生育獎勵，在現(xiàn)有福利基礎(chǔ)上再額外提供一次性的生育補貼。凡是在2020年10月1日至2022年9月30日出生，符合條件的新加坡籍新生兒，可獲得政府3000新幣（1新幣約合人民幣4.8元）一次性補貼。此外，新加坡的鼓勵生育措施還包括：成立專門的社會發(fā)展署，給未婚的年輕人做媒；給生育三個或以上的家庭提供稅收補助；大家庭可以有優(yōu)先選校、選組屋的權(quán)利；28歲前能生育第二胎的，可以享有2萬新幣的補貼。

雖然新加坡鼓勵生育的力度較大，但同時新加坡的生活成本也極高。英國經(jīng)濟學(xué)人智庫發(fā)布的《2018年度全球生活成本報告》顯示，新加坡連續(xù)5年被評為全世界生活成本最高的城市。并且，由于新加坡人口中超過70%是華裔，普遍接受精英教育模式，在教育方面支出巨大，加重了養(yǎng)育孩子的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致新加坡華裔生育率比其他族群更低。例如，2018年，新加坡總和生育率為1.14‰，其中華裔0.98‰，印度裔1.0‰，馬來裔1.85‰。

四、日、韓、新三國鼓勵生育失敗的共同特點

（一）日、韓、新三國鼓勵生育政策失敗的原因

第一，在東亞的文化氛圍里，生育更多意味著女性的奉獻(xiàn)和犧牲，而男性較少參與育兒。已婚已育的女性在就業(yè)市場中容易受到歧視。許多女性為了職業(yè)發(fā)展而被迫選擇少生或不生孩子。

第二，東亞國家的工作時間過長。日本人向來以“工作狂”聞名于世，韓國人的工作時長在經(jīng)合組織成員國中也居于前列。新加坡不是經(jīng)合組織成員國，但據(jù)新加坡人力資源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年新加坡員工平均每周工作45.1小時，超過了日本和韓國。工作時間過長，也一定程度影響了這些國家民眾的生育意愿。

第三，在亞洲國家中，未婚母親和私生子往往被社會歧視，因此，非婚生子女的比例很低。而在一些歐美發(fā)達(dá)國家，生兒育女的形式已在近30年發(fā)生劇變，結(jié)婚生子的傳統(tǒng)模式，不再是絕對主流，這些國家有很多經(jīng)濟獨立的女性不想受婚姻束縛，卻想有自己的孩子。近年來，法國和以及部分北歐國家的非婚生子女比例已超過新生兒的一半①數(shù)據(jù)來源：經(jīng)合組織網(wǎng)站https://www.oecd.org/statistics/。

然而，在生育率急劇下降之后，日本、韓國、新加坡的生育政策調(diào)整卻嚴(yán)重滯后。這種政策調(diào)整滯后的原因是多方面的：首先在生育率低于更替水平時，政府對人口數(shù)量繼續(xù)增長的恐懼和對即將到來的低生育率估計不足。這使得韓國在生育率低于更替水平10年后才放棄控制人口增長的政策，轉(zhuǎn)而開始施行鼓勵生育政策，新加坡等待了12年，日本17年。

（二）采取的措施

等到當(dāng)這些國家的政府接受低生育率的現(xiàn)實，并深刻意識到低生育率對社會的危害，如老齡化加速、勞動年齡人口減少和性別比上升等等，政府會試探性地發(fā)布一些溫和的刺激人口政策。例如，1972年日本的兒童津貼政策，旨在減輕貧困家庭的負(fù)擔(dān)。新加坡1984年的政策鼓勵女性多生育，高教育水平和低教育水平抑制女性的生育能力。1996年，韓國廢除1962年開始的人口控制政策。

后來三國才發(fā)布了更加有力的刺激政策。1987年，新加坡政府出臺政策鼓勵家庭生育“三個或三個以上的孩子”，2015年，新加坡政府加大了政府補貼，新生兒的父母不是擔(dān)心孩子出生后撫養(yǎng)費用、各種花銷的成本高么，那政府就針對這種擔(dān)憂進(jìn)行6個月、12個月、18個月的4次補貼發(fā)放活動。這個規(guī)模之大，耗資之大，達(dá)到了歷史性的重視。日本1990年生育率為1.54‰時大幅提高育兒津貼，在確認(rèn)自己懷孕4個月以上，一胎就可得到42萬日元的補助。（X胎*42萬日元）日本的這一制度叫做“出産育児一時金”。每月還會支付0到15歲的孩子一筆補貼——“児童手當(dāng)”。韓國1996年生育率為1.58時廢止計劃生育政策，到2005年韓國政府才開始實施生育鼓勵政策，而這時的生育率已是1.08‰，比公認(rèn)的低生育國家日本還要嚴(yán)重。設(shè)立了“低生育與人口政策總統(tǒng)委員會”；從2006年開始實行五年計劃，即每五年發(fā)布目標(biāo)和調(diào)整一次。從2022年開始政府將新增新生兒津貼，向0至1歲嬰兒家庭每月發(fā)放30萬韓元，并計劃于2025年將補貼額提升至50萬韓元，這部分津貼可以用來支付育兒費用或者用以接受保育服務(wù)。此外，為鼓勵年輕人生育，韓國政府從2022年將對新生兒家庭一次性提供200萬韓元的現(xiàn)金補助金，補助金不限用途，同時將用于提供孕婦體檢、胎兒健康管理等項目的生育醫(yī)療保險補貼從60萬韓元提高至100萬韓元。

由于中國的人口規(guī)模較大，中國面臨的人口問題更嚴(yán)重，畢竟日本韓國新加坡這樣體量的國家，還可以通過吸收外來移民來緩解，中國未來的問題，只能通過現(xiàn)在提早布局，轉(zhuǎn)變政策來解決。

（三）從中總結(jié)的教訓(xùn)

回顧日、韓、新三國的人口政策歷程，這三國都經(jīng)歷了從節(jié)制生育向鼓勵生育的轉(zhuǎn)變過程。這三個國家鼓勵生育失敗的教訓(xùn)，有以下幾點：要提高生育率，一是要消除就業(yè)市場中的性別歧視，保障女性公平就業(yè)的權(quán)利。二是要適當(dāng)縮短工作時間。三是保障非婚女性的生育權(quán)有助提高生育率。

五、對中國人口政策的啟示

回望過去的半個世紀(jì)，中國和東亞地區(qū)低生育率國家政府如日、韓、新，都是控制人口政策實踐中的佼佼者。但是其余三國已經(jīng)開始做出調(diào)整，中國政府在這方面還處于落后階段。

2020年中國人口普查的結(jié)果再次印證了這一點。中國人口變化的趨勢與日本、韓國、新加坡如出一轍。當(dāng)前，中國正處于人口大國向人力資本強國轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略機遇期，立足國情，遵循規(guī)律，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，能夠最大限度發(fā)揮人口對經(jīng)濟社會發(fā)展的能動作用，積極應(yīng)對生育水平持續(xù)走低的風(fēng)險。上述三國在生育政策方面的成敗得失，對中國調(diào)整完善生育政策和相關(guān)配套支持措施，或許有某些可供作為前車之鑒的參考價值。

從生育政策較為有效的瑞典來看①數(shù)據(jù)來源：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16366612，其生育政策體系主要包括三支柱：一是完善的育兒休假制度：孩子滿8歲前，父母有權(quán)享有共計480天的育兒假，其中父母各自專屬享有60天，其余360天由父母共同享有且自主安排。二是優(yōu)厚的育兒補貼：480天育兒假的前390天，按照父母原收入的80%發(fā)放津貼，2015年標(biāo)準(zhǔn)為最高3.7萬瑞典克朗/月（約合人民幣2.75萬元），無收入家庭則按每人每天180 克朗，剩余90天按統(tǒng)一的費率公式發(fā)放津貼。三是發(fā)達(dá)的托兒服務(wù)體系：所有年滿一歲的兒童，均可于申請后的3—4個月內(nèi)安排入學(xué)，家長只需負(fù)擔(dān)托兒費用的8%，強有力的支持體系使得父母得以在不間斷工作的情況下養(yǎng)育幼兒。

從日、韓、新三國的人口政策來看，真正能提振生育意愿的措施，絕不只是發(fā)錢而已，而是如何營造民眾愿意“生、養(yǎng)、教”的氛圍。例如，在教育領(lǐng)域，將雙減試點到全國推廣，從多校劃片到教師輪崗，從課外培訓(xùn)到課后服務(wù)，從教師待遇到學(xué)?？己?。在住房領(lǐng)域，對房企三道紅線，銀行限貸兩條紅線，推進(jìn)房地產(chǎn)稅試點，二手房參考價、約談問責(zé)、22個城市集中供地打壓房價的過快上漲。在醫(yī)療和養(yǎng)老領(lǐng)域，進(jìn)行醫(yī)藥集采，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。如果只靠印錢就能解決，那生育率也不會成為各國都為難的問題了。