文/羅成書

龍港緊扣“大部制、扁平化、低成本、高效率”，構(gòu)筑“撤鎮(zhèn)設(shè)市”改革的“四梁八柱”，成為研究“切塊設(shè)市”模式的新窗口

城市設(shè)置方式關(guān)系到城市治理效率，是城市治理現(xiàn)代化的重要先決條件。我國長期來采取的“市帶縣”“市帶村”方式，在保障城市農(nóng)產(chǎn)品供給、用地方面發(fā)揮了重要作用。隨著城鎮(zhèn)化率提高，城市管理效率、運(yùn)行模式的優(yōu)化更為重要，傳統(tǒng)設(shè)市模式弊端越來越明顯。龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”兩年有余，成為研究“切塊設(shè)市”模式的新窗口。

改革成效與經(jīng)驗(yàn)

治理成本和治理效率“一降一升”。大部制有效降低了行政成本。按照“黨政機(jī)構(gòu)合一、職能相近部門合并和打破上下對口”的原則，龍港共設(shè)置了15個黨政部門，其中黨委機(jī)關(guān)6個、政府部門9個。全市各類行政人員編制總數(shù)為776人，為蒼南2562人的30.3%。扁平化推動了行政效率提升。通過基層治理扁平化、社區(qū)化、網(wǎng)格化、信息化“四化”集成改革，創(chuàng)新實(shí)施“一枚印章管審批、一支隊(duì)伍管執(zhí)法、一張清單轉(zhuǎn)職能、一張智網(wǎng)管全域、一流團(tuán)隊(duì)強(qiáng)攻堅(jiān)、一個層級抓到底、一張智網(wǎng)管全域、一站服務(wù)解民憂、一套機(jī)制激活力、一體協(xié)作增動能”的“十個一”的改革路徑。做到100%的部門間非涉密事項(xiàng)網(wǎng)上辦、80%以上掌上辦。實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域“一枚印章管審批”，精簡審批人員20%，一般企業(yè)投資項(xiàng)目審批壓縮為“最多40天”，為浙江省內(nèi)效率最高。打造扁平化改革2.0升級版，實(shí)現(xiàn)90%以上基層問題在網(wǎng)格一線解決。

發(fā)展韌性和潛力呈現(xiàn)“雙提升”。經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步提升，多項(xiàng)指標(biāo)增速位于溫州前列。2020年，經(jīng)受住了多重壓力和考驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長4.4%，排名溫州第四；規(guī)上工業(yè)增加值同比增長7.9%，增速列溫州市第二。高端要素集聚扭轉(zhuǎn)不利局面，呈現(xiàn)市制體制下的新優(yōu)勢。設(shè)市后財(cái)政留成比例提高，可用財(cái)力大幅度提高為78.92億元、一般公共預(yù)算支出規(guī)模擴(kuò)大約55億元。2020年落地億元以上產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目20個，是2019年的2.2倍。獲批省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，填補(bǔ)高能級產(chǎn)業(yè)平臺空白。與同類“撤縣設(shè)市”城市相比，要素“洼地效應(yīng)”更加明顯。

城市治理和公共服務(wù)供給呈現(xiàn)新面貌。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面“提速升級”。政策處理難、資金統(tǒng)籌難等問題得到妥善解決，城市綜合開發(fā)加快，城市精細(xì)化管理大幅提升，擁有了城市“規(guī)劃權(quán)”?；竟卜?wù)短板得到較大改善。教育方面，獲得溫州直接下達(dá)的教師評優(yōu)評先指標(biāo)，新引進(jìn)45名優(yōu)秀教師。醫(yī)療方面，設(shè)市后僅用7天時間完成龍港市人民醫(yī)院（三級乙等）審批。此外，一批重大文化、科技、公共休閑、生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目也已落地建設(shè)。

綜合來看，龍港“切塊設(shè)市”呈現(xiàn)出更大的發(fā)展變化、更高的行政效率，擁有更大的發(fā)展?jié)摿?，給老百姓帶來的幸福感和獲得感也更強(qiáng)。盡管新設(shè)龍港市會對原蒼南縣產(chǎn)生一定的影響并帶來總體行政成本上升，但可以預(yù)見的是，新增的行政成本一定會在發(fā)展中賺回，新增的區(qū)域協(xié)調(diào)成本一定會在協(xié)同中贏回。

比較與探討

回顧我國改革開放以來建制市演變，國內(nèi)已有不少“鎮(zhèn)改市”的案例，對新時期設(shè)市模式創(chuàng)新亦能帶來啟發(fā)。比較發(fā)現(xiàn)，國際上對建制市的定義和設(shè)置都不盡相同。

“市”的概念與內(nèi)涵溯源。地理學(xué)上的城市，是指地處交通方便環(huán)境的、且覆蓋有一定面積的人群和房屋的密集結(jié)合體?！掇o源》一書中，城市被解釋為人口密集、工商業(yè)發(fā)達(dá)的地方。傳統(tǒng)狹義上的市，是指城鎮(zhèn)化的地區(qū)，有別于縣主要管理的是鄉(xiāng)村地區(qū)。

我國建制市設(shè)置演變回顧。我國城市的設(shè)立，主要有切塊設(shè)市、整縣設(shè)市和組團(tuán)設(shè)市三種模式。不同發(fā)展階段，實(shí)行的設(shè)市模式也不盡相同。改革開放前，以切塊設(shè)市模式為主。1949-1977年，中國的建制市設(shè)置的主要思路是“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”，主要區(qū)劃調(diào)整模式是切塊設(shè)市。新中國成立之初中央原則上規(guī)定人口在5萬以上的城鎮(zhèn)準(zhǔn)予設(shè)市，到1963年中國共有地級市78個、縣級市97個。1963年開始市設(shè)市進(jìn)入嚴(yán)格控制階段，到1977年全國共有97個地級市、90個縣級市。改革開放后，整縣設(shè)市逐漸成為我國設(shè)市模式的主體。國家通過撤地設(shè)市、地市合并和縣市升格等行政區(qū)劃調(diào)整手段設(shè)置了大量地級市，促使市縣分治模式轉(zhuǎn)向市縣合治，地級市數(shù)量從1978年的98個增長到2019年的293個。1986年，國務(wù)院進(jìn)一步明確了整縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，從此整縣設(shè)市逐漸成為我國設(shè)市模式的主體，縣級市進(jìn)入高速發(fā)展時期。數(shù)量上，從1978年的92個增長到1996年的頂峰445個，年均設(shè)立20個。1997年，“撤縣設(shè)市”被中央緊急叫停。此后20年，城市數(shù)量幾乎沒有增長，縣級市數(shù)量下降為2016的360個。這20年間，縣級市和“撤縣（市）設(shè)區(qū)”呈現(xiàn)此消彼長的態(tài)勢。隨著2017年再度重啟，到2020年已有33個縣成功“撤縣設(shè)市”?！俺锋?zhèn)設(shè)市”主要集中在上世紀(jì)七八十年代，在龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”前已有近20年空白期。

表1 1978年以來我國建制市、撤鎮(zhèn)設(shè)市情況

國際上建制市設(shè)置特征。國際上的建制市設(shè)立有不同的標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)出有別于國內(nèi)的一些特征。一是自下而上為主設(shè)立，強(qiáng)調(diào)區(qū)域自治。世界主要發(fā)達(dá)國家在設(shè)置城市時，更多地尊重基層民眾的意愿，滿足自下而上的設(shè)市需求。城市作為一種地方自治體，是最具廣泛權(quán)力的地方政府單位。二是切塊設(shè)市較為普遍，城鄉(xiāng)差異較大。國外大多高度城市化的地域從其所在的區(qū)域發(fā)展腹地當(dāng)中分離出來，單獨(dú)設(shè)市。在日本，眾多的新生小城市，也是城市化水平較高的區(qū)域。三是等級觀念較弱，注重服務(wù)的提升。各類市鎮(zhèn)并沒有形成一個等級森嚴(yán)的行政序列，它們在法律地位上是平等的，只不過在規(guī)模大小和職能上多少有所區(qū)別而已。相互之間也沒有行政隸屬關(guān)系，更多地是基于為提供特定公共服務(wù)而開展的區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與合作。

綜合以上分析，可以看出國內(nèi)外設(shè)市存在顯著的差別。從“市”的內(nèi)涵特征上看，國外的城市更接近“市”的本質(zhì)內(nèi)涵，我國大部分市極有可能是一個兼有城區(qū)和廣袤郊域的“大農(nóng)村”，尤其是“撤縣設(shè)市”而來的城市。從設(shè)市的模式來看，國外設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)更加注重城市化特征，因此都是“切塊設(shè)市”，與我國目前主流的“撤縣設(shè)市”不同，與我國特大鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”則更為接近。從設(shè)市的目的來看，都是為了更大的發(fā)展自主權(quán)，都是為了提高城市服務(wù)質(zhì)量，都追求更高質(zhì)量的城市化水平。

啟示與建議

加快推進(jìn)“切塊設(shè)市”。“十四五”時期，把握好人民日益增長的美好生活需要，著眼于現(xiàn)代化城市治理效率和運(yùn)行模式創(chuàng)新的需求，率先完成一批鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬以上的特大鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，數(shù)量上力爭與“撤縣設(shè)市”規(guī)模相當(dāng)。中遠(yuǎn)期，適時啟動鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬以上的鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，進(jìn)一步拓展城鎮(zhèn)化承載空間。

合理控制“撤縣設(shè)市”。盡管“撤縣設(shè)市”存在“假性城鎮(zhèn)化”的問題，但鑒于我國特殊的體制，“撤縣設(shè)市”在推動區(qū)域發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍有其作用。建議合理控制全國“撤縣設(shè)市”的節(jié)奏，條件適合的區(qū)域優(yōu)先推動內(nèi)部的特大鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，以實(shí)現(xiàn)效率提升與發(fā)展動能釋放。

探索建立高效的小城市治理體系。治理成本和治理效率“一降一升”是龍港改革的核心價值，是事關(guān)“切塊設(shè)市”能否成功的重要保障。就目前來看，盡管仍存在管理上“一對多”等問題，但“大部制、扁平化、高效率、低成本”的改革方向是值得肯定和推廣的。與國外相比，我國新生小城市對上對下任務(wù)都較重，基層治理的難度大，城市精細(xì)化管理要求高，目前的實(shí)踐樣本僅有龍港市一地。需盡快總結(jié)龍港“十個一”的治理經(jīng)驗(yàn)，為“十四五”時期后續(xù)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。