摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，壓力型體制被視為應(yīng)對(duì)行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)難題的一種治理模式，上級(jí)政府以層層加壓的方式促使下級(jí)政府完成任務(wù)，造成了基層壓力過(guò)大的現(xiàn)象。在中央提出“基層減負(fù)”口號(hào)后，為何依舊難改地方政策執(zhí)行的壓力強(qiáng)化局面？文章從歷史路徑、經(jīng)濟(jì)路徑、組織路徑三個(gè)維度進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)，三種路徑共同構(gòu)成壓力型體制的壓力來(lái)源，壓力來(lái)源為正反饋機(jī)制的形成提供制度基礎(chǔ)，正反饋機(jī)制在執(zhí)行層面具備“壓力有效”的實(shí)際效用，從而保障了壓力型體制的運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：壓力型體制；正反饋機(jī)制；政策壓力；政策執(zhí)行

作者簡(jiǎn)介：陳婧，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院（福建福州350007）。

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）02-0129-04

一、問(wèn)題的提出

壓力型體制是指上級(jí)政府將需要完成的行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為數(shù)字指標(biāo)的形式，層層傳遞給下級(jí)政府，并且以某種形式進(jìn)行考核。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)組織與公民個(gè)人對(duì)政府治理提出更高要求，國(guó)家治理面臨新一輪挑戰(zhàn)，某種程度上使壓力型體制得到強(qiáng)化。

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”，要求嚴(yán)格控制層層發(fā)文、層層開(kāi)會(huì)，著力解決文山會(huì)海反彈回潮的問(wèn)題；加強(qiáng)計(jì)劃管理和監(jiān)督實(shí)施，著力解決督查檢查考核過(guò)多過(guò)頻、過(guò)度留痕的問(wèn)題。多地積極采取措施，解決文山會(huì)海、過(guò)度留痕等問(wèn)題，基層負(fù)擔(dān)開(kāi)始減輕。但有些地方仍然存在“假減負(fù)”“以會(huì)議落實(shí)文件”“以文件落實(shí)文件”的問(wèn)題[1]，基層面臨“上面千根線，下面一根針”的現(xiàn)實(shí)情況仍未得到較好解決，因此有必要對(duì)壓力型體制的壓力來(lái)源進(jìn)行深入研究。

組織學(xué)派認(rèn)為，政治發(fā)展進(jìn)程是政治系統(tǒng)內(nèi)的行動(dòng)者把控現(xiàn)有資源，自主作出符合現(xiàn)狀的解決方案的綜合生成[2]174。壓力來(lái)源于系統(tǒng)內(nèi)正式權(quán)力的施加，出于維護(hù)核心權(quán)威的需要，各級(jí)政府對(duì)政策壓力進(jìn)行調(diào)控，使之成為有力的政策工具。值得指出的是，一種政治現(xiàn)象的形成和變化需要在一段長(zhǎng)期的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行分析?？梢哉J(rèn)為，一旦建立了正反饋機(jī)制，通過(guò)不斷累積正反饋效應(yīng)，經(jīng)過(guò)特定路徑的循環(huán)反復(fù)之后，最終形成自我強(qiáng)化的周期[3]21

二、壓力型體制的壓力路徑形成

作為一個(gè)人口眾多、幅員遼闊的超大型國(guó)家，中國(guó)政府高度重視對(duì)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力，因此，需要有效的制度安排維護(hù)治理格局的總體穩(wěn)定，在這一過(guò)程中，壓力路徑得以構(gòu)建。筆者從歷史、經(jīng)濟(jì)、組織三方面闡釋壓力型體制的壓力來(lái)源。

（一）歷史路徑：壓力來(lái)自皇權(quán)的權(quán)威性

從歷史發(fā)展來(lái)看，壓力的產(chǎn)生以及存在是為了維護(hù)國(guó)家政治制度的權(quán)威。政治壓力來(lái)源于皇權(quán)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制施壓，這在中國(guó)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展中有跡可循。

王毓銓先生對(duì)中國(guó)皇權(quán)政體的運(yùn)行曾作出這樣的描述：以皇帝為權(quán)力核心，以一個(gè)龐大的官僚機(jī)構(gòu)為統(tǒng)治機(jī)器，在嚴(yán)格的等級(jí)制度上，它極力保持一種人為的平衡[4]374。中國(guó)的封建統(tǒng)治時(shí)期，“天下事無(wú)大小皆決于上”[5]39，皇權(quán)的至高性有賴于龐大且復(fù)雜的官僚體系的執(zhí)行來(lái)體現(xiàn)?；蕶?quán)對(duì)官僚體系的政策執(zhí)行壓力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，皇權(quán)通過(guò)常規(guī)機(jī)制向官僚施壓以達(dá)到控制作用。隋唐以來(lái)，中央政府設(shè)置了吏、禮、兵、刑、戶、工六部分管國(guó)家事務(wù)，以中央常設(shè)機(jī)構(gòu)的形式對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌。在微觀社會(huì)治理層面，“里治”經(jīng)歷了里長(zhǎng)官任制、里長(zhǎng)職役制和里治官僚化三個(gè)階段，使古代社區(qū)治理呈現(xiàn)“皇權(quán)控里、紳?rùn)?quán)輔里、民治于里”的結(jié)構(gòu)，皇權(quán)借助紳?rùn)?quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的控制，由此否定了“皇權(quán)不下縣”這一說(shuō)法[6]。由此可見(jiàn)，封建帝制時(shí)期，皇權(quán)已經(jīng)全方位滲透到地方各級(jí)代理人，皇權(quán)高度控制官僚的政治前途，掌握基層社會(huì)的發(fā)展。在這種條件下，常規(guī)管理機(jī)制的建立和完善成為皇權(quán)政體統(tǒng)治國(guó)家的必然要求。另一方面，皇權(quán)還通過(guò)人格化或運(yùn)動(dòng)式的管理方式，突破等級(jí)制對(duì)官僚直接施壓。君主制是一種工具，也是一種制度，是以社會(huì)中的“事件”為原料推動(dòng)制度內(nèi)部各種關(guān)系的運(yùn)行，君主制的內(nèi)在機(jī)制對(duì)這些“事件”進(jìn)行加工，使他們轉(zhuǎn)換為權(quán)力和地位[7]288-289。君主與官僚政府結(jié)構(gòu)之間的復(fù)雜關(guān)系，很大程度上是通過(guò)官僚們參與的“事件”得到界定的，是否頂?shù)米　懊耖g事件”的壓力并成功化解社會(huì)危機(jī)，成為考驗(yàn)官僚能否向上請(qǐng)功的關(guān)鍵要素。一般而言，事件是否啟動(dòng)依據(jù)其社會(huì)影響的大小，關(guān)乎百姓安危的事件，地方官僚會(huì)直接向君主請(qǐng)示并尋求幫助，君主同樣需要具體的機(jī)會(huì)來(lái)強(qiáng)調(diào)其對(duì)官僚的支配。

長(zhǎng)期以來(lái)，由這兩種不同的管理機(jī)制建立起來(lái)的皇權(quán)專制，統(tǒng)攝起封建政治系統(tǒng)的制度網(wǎng)絡(luò)，并逐漸形成路徑依賴，對(duì)官僚體系形成巨大的掣肘壓力。

（二）經(jīng)濟(jì)路徑：壓力來(lái)自社會(huì)轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，創(chuàng)造出一系列“中國(guó)奇跡”。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的巨大壓力也導(dǎo)致各級(jí)政府追逐經(jīng)濟(jì)趕超的局面。

黨的十八大確定了全面深化改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。20世紀(jì)80年代之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨事實(shí)上的雙重轉(zhuǎn)型壓力，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)[8]2。一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有完全摒棄高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后部分；另一方面，中國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中已開(kāi)始顯露后現(xiàn)代化的弊端，如環(huán)境污染、產(chǎn)能過(guò)剩等等。因此，將體制轉(zhuǎn)型作為當(dāng)前階段的關(guān)鍵矛盾，把推進(jìn)改革放在實(shí)現(xiàn)整體國(guó)家戰(zhàn)略的優(yōu)先位置是必然的，其中首要的便是加速深化“放管服”改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，大力放開(kāi)束縛地方政府的手腳，給地方政府處理行政事務(wù)的自主性。

在這種前提下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的相互嵌入注定其中[9]，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的劇烈變動(dòng)導(dǎo)致政府行為的非理性化。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，受上級(jí)政府和同級(jí)政府經(jīng)濟(jì)壓力的推動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字的追求成為行政官員政治競(jìng)爭(zhēng)的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，成功者才有機(jī)會(huì)得到上級(jí)政府的青睞，進(jìn)而獲得政治晉升的機(jī)會(huì)。換言之，行政官員在地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)價(jià)值，某種程度上相當(dāng)于其在政治競(jìng)爭(zhēng)中的晉升名次。舉個(gè)例子，官員在對(duì)外介紹屬地發(fā)展?fàn)顩r和程度時(shí)，經(jīng)常以地區(qū)GDP、人均GDP等數(shù)值和排名來(lái)代表政績(jī)。這意味著市場(chǎng)邏輯與官場(chǎng)邏輯密不可分，行政官員要想加入政治競(jìng)爭(zhēng)的“游戲圈”，需要憑借經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的卓越貢獻(xiàn)作為“入場(chǎng)券”。這種來(lái)自經(jīng)濟(jì)方面的壓力同時(shí)也意味著官員在經(jīng)濟(jì)追趕過(guò)程中為了政績(jī)可能會(huì)利用手中的權(quán)力進(jìn)行與組織制度相悖的非理性化行動(dòng)。

（三）組織路徑：壓力來(lái)自現(xiàn)代科層制的結(jié)構(gòu)性

壓力型體制是在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化壓力下形成的，是以趕超為目標(biāo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的動(dòng)員體制的延伸，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的產(chǎn)物[10]35?？茖又剖浅休d這一體制運(yùn)行的顯著制度。

自我強(qiáng)化機(jī)制可使政治結(jié)果變得“黏性”或持續(xù)。韋伯提出，官僚制組織具有“理性化”特征，對(duì)組織施以可預(yù)見(jiàn)性的概念界定和標(biāo)準(zhǔn)化的手段，能使科層組織理性化變得可能。權(quán)力來(lái)自組織的合法性，為組織所設(shè)定，而附著在權(quán)力要素上的壓力卻并不符合科層組織設(shè)計(jì)的初衷，反而作為非理性要素參與組織成員的互動(dòng)之中，這一要素在組織的長(zhǎng)期運(yùn)行中逐漸與組織結(jié)構(gòu)交融形成特定機(jī)制，具有極大的黏性特征，進(jìn)而加速促進(jìn)并鞏固組織的結(jié)構(gòu)化。

事實(shí)上，正是壓力要素聯(lián)結(jié)了科層組織。中國(guó)的壓力型體制建立在科層制基礎(chǔ)之上，保留了組織的層級(jí)架構(gòu)，通過(guò)行政發(fā)包的分配方式完成任務(wù)。為了保證行政發(fā)包能夠進(jìn)行下去，需要對(duì)行政官員進(jìn)行高強(qiáng)度激勵(lì)，這種強(qiáng)激勵(lì)作用于官員追求政績(jī)的結(jié)果導(dǎo)向之中，結(jié)果導(dǎo)向?qū)е碌母?jìng)爭(zhēng)壓力刺激官員超額完成行政任務(wù)，一步步走向整體內(nèi)卷的競(jìng)爭(zhēng)格局。不僅如此，在中央與地方權(quán)力劃分問(wèn)題上，朱光磊認(rèn)為，當(dāng)前的認(rèn)識(shí)水平和制度框架決定中國(guó)形成“每一級(jí)政府都管理所有的事情”，共同構(gòu)成五級(jí)政府之間“職責(zé)同構(gòu)”加“條塊分割”的格局，與西方傳統(tǒng)的科層制有極大區(qū)別[11]206。在中國(guó)，一個(gè)行政單位通常同時(shí)隸屬于屬地政府和職能部門，接受屬地政府政策指令的同時(shí)，還必須承受來(lái)自職能部門的監(jiān)督和委托，由此構(gòu)成了雙重權(quán)威的科層運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)之上，將政績(jī)結(jié)果作為考核標(biāo)準(zhǔn)，最終形成“職責(zé)同構(gòu)”的政府職責(zé)體系。反觀科層制，明確的等級(jí)制、高度專業(yè)化、規(guī)則性強(qiáng)，是一種合理性與合法性相兼容的治理模式。換言之，超大型的國(guó)家規(guī)模使中國(guó)各組織結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)更為復(fù)雜，維系組織的整體性運(yùn)轉(zhuǎn)需要考慮更多復(fù)雜情況。

三、壓力型體制的正反饋機(jī)制的形成

上述三種路徑共同構(gòu)成壓力型體制的壓力來(lái)源，來(lái)源的確定為正反饋機(jī)制的形成提供制度基礎(chǔ)，這種正反饋機(jī)制在執(zhí)行層面具備“壓力有效”的實(shí)際效用，在運(yùn)行上呈現(xiàn)制度合法性與組織穩(wěn)定性的矛盾特征。

（一）“壓力有效”的構(gòu)成

有學(xué)者指出，政策執(zhí)行具有波動(dòng)起伏的特征，當(dāng)政策壓力過(guò)大時(shí)，地方政府會(huì)開(kāi)啟運(yùn)動(dòng)式治理模式對(duì)癥下藥[12]。而高度吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力的政策，也會(huì)因?yàn)閳?zhí)行過(guò)程中壓力的波動(dòng)和不確定性，導(dǎo)致政策落地時(shí)出現(xiàn)與理論預(yù)設(shè)相悖的情形[13]。換言之，壓力波動(dòng)成為影響政策執(zhí)行成效的重要因素，而壓力的形成路徑又要求政策執(zhí)行必須有效。因此在一定程度上，壓力型體制內(nèi)壓力與執(zhí)行形成了“壓力越大，執(zhí)行效用越大”的關(guān)系。如在壓力型體制下，由于基層政府治理資源有限，上級(jí)組織強(qiáng)調(diào)的中心工作、黨政同責(zé)等會(huì)成為政策執(zhí)行的重點(diǎn)?？梢哉J(rèn)為，“壓力有效”對(duì)于政策有序執(zhí)行意義重大。

在制度層面，構(gòu)成“壓力有效”的兩大要素主要是激勵(lì)機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制，“壓力有效”的程度受激勵(lì)機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制之間張力的影響。就激勵(lì)機(jī)制而言，地方行政官員存在不同的政策執(zhí)行態(tài)度。一種是處于晉升錦標(biāo)賽[14]軌道的行政官員，普遍追求超額完成各項(xiàng)指標(biāo)，加速了同級(jí)別官員的內(nèi)卷化；另一種是面臨晉升天花板的行政官員，逐漸從增長(zhǎng)錦標(biāo)賽的“求勝”心態(tài)過(guò)渡到治理競(jìng)賽的“求穩(wěn)”心態(tài)[15]，只希望在競(jìng)賽中達(dá)標(biāo)免責(zé)。就問(wèn)責(zé)機(jī)制而言，問(wèn)責(zé)源于政策失敗引發(fā)的不可控的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。換言之，只要沒(méi)有發(fā)生重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，科層組織則不會(huì)輕易啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。當(dāng)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)加大時(shí)，地方政府也會(huì)傾向于通過(guò)選擇性問(wèn)責(zé)來(lái)補(bǔ)漏。

（二）“壓力有效”的邏輯

當(dāng)前，地方政府處于應(yīng)對(duì)上級(jí)制度安排、維護(hù)管轄區(qū)域穩(wěn)定的組織情境，進(jìn)而衍生出行為的制度合法性與組織穩(wěn)定性的矛盾。實(shí)踐表明，壓力成為貫穿兩者的重要工具，壓力不僅為制度合法性提供保障，又符合維護(hù)組織穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需求，從而為壓力正反饋機(jī)制提供動(dòng)力來(lái)源。

一方面，壓力是制度合法性的有效保障。制度合法性是指組織行為符合并得到組織內(nèi)部制度規(guī)范肯定（包含正式制度與非正式制度）。正式制度對(duì)政策執(zhí)行起到約束規(guī)范作用，從制度上嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府的職能以及各級(jí)官員的行政事務(wù)范疇，要求屬地政府運(yùn)用官方賦予的正式治理資源，按照程序在管轄區(qū)內(nèi)有效完成中央和上級(jí)政府下達(dá)的政策指令，具有強(qiáng)壓力特性。非正式制度作為正式制度的補(bǔ)充，為打破僵化的科層制提供可能，是在行政官員人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的推動(dòng)下發(fā)展起來(lái)的，具有弱壓力特性。總體上看，這兩種制度的有效運(yùn)行依賴壓力的推動(dòng)，壓力貫穿于制度制定到政策執(zhí)行，維系著壓力型體制的有序運(yùn)行。

另一方面，壓力是組織穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需求。組織穩(wěn)定是指屬地政府需要維護(hù)中央權(quán)威，維護(hù)管轄區(qū)域政治穩(wěn)定。首先，屬地政府要維護(hù)中央政府的核心權(quán)威，遵循中央政府對(duì)屬地政府的領(lǐng)導(dǎo)和要求，以此保障全國(guó)一盤棋這一整體戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。其次，地區(qū)穩(wěn)定是整體穩(wěn)定的首要前提，屬地政府作為在地的政府機(jī)構(gòu)，維護(hù)所管轄地區(qū)的社會(huì)和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展是應(yīng)有之義，也是屬地政府的組織責(zé)任。但是，由于中央與地方存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，中央政府的決策出于具體情境原因有時(shí)會(huì)導(dǎo)致政策對(duì)象的非適用性，行政官員一味追求政績(jī)也會(huì)導(dǎo)致地區(qū)不穩(wěn)定因素產(chǎn)生。這些因素同樣會(huì)給區(qū)域治理帶來(lái)壓力。

因此，基于“壓力有效”邏輯，壓力在三種路徑的基礎(chǔ)上反過(guò)來(lái)成為制約政治系統(tǒng)內(nèi)行動(dòng)者的條件，最終塑造壓力型體制的制度鐵籠，促使行動(dòng)者遵循同一規(guī)則，壓力型體制的正反饋機(jī)制由此得以構(gòu)建，這種正向表現(xiàn)使壓力要素在行政發(fā)包過(guò)程中形成“只增不減”的特征。

綜上所述，從歷史路徑來(lái)看，封建帝國(guó)時(shí)期的管理手段在治理超大型國(guó)家時(shí)仍然有效，壓力的適度調(diào)控被視為保障核心權(quán)威穩(wěn)定的重要手段。從經(jīng)濟(jì)路徑來(lái)看，對(duì)壓力型體制的需求是經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)軌壓力的表現(xiàn)，必須依賴政治系統(tǒng)內(nèi)壓力型體制的運(yùn)轉(zhuǎn)才能有力應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜多變的環(huán)境。從組織路徑來(lái)看，中國(guó)特有的壓力型體制縱向上增強(qiáng)了各層級(jí)政府間的聯(lián)結(jié)，對(duì)促進(jìn)行政組織結(jié)構(gòu)化起到至關(guān)重要的作用。由此，壓力型體制的壓力路徑與其正反饋效應(yīng)共同建構(gòu)起壓力型體制的組織場(chǎng)域。張靜將這種在壓力型體制背景下的政策執(zhí)行反應(yīng)稱之為“反應(yīng)性治理”，這種反應(yīng)性治理的特點(diǎn)是，各級(jí)決策者的決定作用較大，他們根據(jù)面臨的社會(huì)問(wèn)題作出反應(yīng)，在穩(wěn)固政權(quán)的考量下加強(qiáng)掌控，同時(shí)根據(jù)社會(huì)需要不斷調(diào)整有效的辦法[16]254。

未來(lái)的國(guó)家治理需要進(jìn)一步關(guān)注壓力型體制背后的運(yùn)轉(zhuǎn)難題，及時(shí)疏通政策執(zhí)行的梗阻，以此完善和優(yōu)化制度安排，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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責(zé)任編輯：趙春燕