摘要：人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，是具有中國特色的制度安排。研究人民政協(xié)的協(xié)商民主問題，在理論和實踐層面對于我國協(xié)商民主發(fā)展的意義均十分重大。文章選取具有一定代表性的北京市政協(xié)作為研究對象，通過梳理其在協(xié)商民主方面的有益經(jīng)驗及面臨困境，思考進一步推動人民政協(xié)對于協(xié)商民主發(fā)展的有效路徑，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：北京市政協(xié)；協(xié)商民主；國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

基金項目：北京中醫(yī)藥大學(xué)新教師啟動基金項目“人民政協(xié)協(xié)商民主研究——以北京市政協(xié)為例”。

作者簡介：蔡祎，北京中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師（北京100029）。

中圖分類號：D627文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0112-05

一、人民政協(xié)對推動協(xié)商民主發(fā)展的作用

政協(xié)協(xié)商是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，其地位不可小覷。研究人民政協(xié)的協(xié)商民主問題，需要掌握其性質(zhì)定位。在新時代新的歷史方位下，人民政協(xié)的性質(zhì)定位在原有表述后增加了“是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”的描述。

西方的協(xié)商民主理論興起于20世紀(jì)80年代，雖然與我國的協(xié)商民主有相通之處，但兩者并不能直接等同。西方的協(xié)商民主理論是為了彌補代議制民主的不足，以協(xié)商民主的方式，有效促進公民的政治參與，體現(xiàn)為分權(quán)制衡。我國的協(xié)商民主作為一種制度形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命、建設(shè)和改革的長期實踐中不斷創(chuàng)造和發(fā)展而來的。從1949—1954年人民政協(xié)代行人大職權(quán)，到1954—1966年人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu)、統(tǒng)一戰(zhàn)線組織進一步發(fā)展，再到1978年中共十一屆三中全會以來人民政協(xié)逐漸成為發(fā)揚社會主義民主的重要形式。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度被確立為我國的一項基本政治制度。2006年，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》的出臺是一個重要的里程碑，第一次在文件中提出我國的兩種民主形式——選舉民主和協(xié)商民主。

從中共十八大到中共十九大，對于“人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)”的認(rèn)識不斷深入，對于政協(xié)協(xié)商的地位和意義更為重視，并在此過程中產(chǎn)生了諸多理論和實踐經(jīng)驗。除了不斷健全制度形態(tài)，我國人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展還有如下鮮明特點：一是協(xié)商形式豐富。涵蓋了會議協(xié)商、專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等，尤其是近年來隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程議政大放光彩。二是參與主體多元?！皡R聚了包括執(zhí)政黨在內(nèi)的9個政黨、56個民族、5大宗教、34個界別、60多萬政協(xié)委員”[1]，豐富的人員構(gòu)成能在協(xié)商民主中最大程度發(fā)揮組織優(yōu)勢，增進政治參與。三是協(xié)商內(nèi)容寬泛。聚焦黨和國家中心任務(wù)，緊扣貫徹國家重要決策部署需要解決的問題、經(jīng)濟社會發(fā)展實際以及人民群眾生產(chǎn)生活。目前，我國已初步形成了“黨委動議-政協(xié)協(xié)商-人大決策-政府執(zhí)行”[2]的決策機制。決策層面的政治協(xié)商、執(zhí)行層面的參政議政以及監(jiān)督層面的民主監(jiān)督，都體現(xiàn)著協(xié)商民主。2019年9月20日，習(xí)近平在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上提出：重點解決市縣政協(xié)基礎(chǔ)工作薄弱、人員力量薄弱的問題。新時代人民政協(xié)工作的重要特點是更加重視基層，有效發(fā)揮基層協(xié)商民主的作用。筆者以北京市政協(xié)的協(xié)商民主實踐為例，進一步探索人民政協(xié)協(xié)商民主有效發(fā)揮作用的機制和方法。

二、北京市政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政協(xié)協(xié)商經(jīng)驗分析

2020年6月，北京市政協(xié)召開了一場以北京市政協(xié)機關(guān)年輕干部為主要參會對象的模擬協(xié)商會議，這是近年來北京市政協(xié)重視協(xié)商民主發(fā)展的一個縮影。在推進協(xié)商民主制度化方面，北京市政協(xié)形成了獨具特色的經(jīng)驗，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.制定計劃，完善協(xié)商提出決策機制。2015年以前，北京市政協(xié)每年的協(xié)商題目是由北京市政協(xié)圍繞市委、市政府的工作重點自行提出的，從2015年年初開始，中共北京市委就開始下發(fā)年度協(xié)商計劃，來自市委的年度“協(xié)商大單”里會涉及全市最為中心的工作內(nèi)容。這實際上是對中共十八屆三中全會提出的“各級黨委和政府、政協(xié)制定并組織實施協(xié)商年度計劃”的積極響應(yīng)。這就在很大程度上解決了以往“議”落后于“決”的問題，市委年初下發(fā)協(xié)商任務(wù)，能夠使政協(xié)準(zhǔn)確把握住首都發(fā)展的脈搏和中心問題，也給委員、負(fù)責(zé)人、專家等以充分的調(diào)研、分析時間。

2.搭建平臺，創(chuàng)新協(xié)商議政新格局。中共十八大以來，北京市政協(xié)逐步形成了以全體會議為龍頭，以議政性常委會議、議政性主席會議、議政會為重點，以協(xié)商懇談會為常態(tài)的協(xié)商議政新格局。新格局中，“協(xié)商懇談會作為北京市政協(xié)為拓展協(xié)商形式、增加協(xié)商密度、提高協(xié)商成效搭建的新的協(xié)商平臺”[3]75，是在借鑒北京市政協(xié)委員懇談會和全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會經(jīng)驗基礎(chǔ)上的創(chuàng)新形式。2013年10月，全國政協(xié)召開第一次雙周協(xié)商座談會，給各地政協(xié)帶來啟發(fā)，北京市政協(xié)于2014年2月圍繞“北京市開征房地產(chǎn)稅問題”召開了第一次協(xié)商懇談會。2014年3月，《政協(xié)北京市委員會協(xié)商懇談會工作辦法（試行）》出臺，對協(xié)商懇談會的目標(biāo)、內(nèi)涵、議題、原則、形式、時間、人員及成果等予以規(guī)范制度上的確立。2016年，又進一步通過了《政協(xié)北京市委員會貫徹落實〈關(guān)于進一步加強政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見〉的實施辦法》，進一步落實協(xié)商懇談會制度，形成了由協(xié)商主體僅為政協(xié)委員到黨政負(fù)責(zé)人及專家學(xué)者均加入進來，從不定期召開變?yōu)槌B(tài)化的每月召開一到兩次、每年舉辦10次左右的局面。北京市政協(xié)協(xié)商懇談會的工作流程從確定協(xié)商議題開始，然后制定具體的協(xié)商實施方案，其重點是確定與會人員，根據(jù)議題情況，邀請相關(guān)的負(fù)責(zé)同志及學(xué)者專家。比如第一次協(xié)商懇談會就邀請了北京市地稅局負(fù)責(zé)人，然后通過考察、座談等方式掌握第一手資料并進行深入研究，再召開會議，報送協(xié)商成果，聽取反饋意見。需要關(guān)注的是，北京市政協(xié)協(xié)商懇談會的議題內(nèi)容緊緊圍繞首都經(jīng)濟社會發(fā)展、人民關(guān)切和政協(xié)自身發(fā)展的重點熱點問題展開，內(nèi)容涵蓋三個方面：一是首都改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的問題，如調(diào)整疏解非首都核心功能；二是人民關(guān)切的問題，如首都功能核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治；三是政協(xié)自身發(fā)展的問題，如協(xié)商民主及政協(xié)工作創(chuàng)新發(fā)展等。懇談會具有議題豐富、參與人員廣泛、形式多樣、效果扎實等鮮明特色，且靈活機動、小型密集，有助于進一步提升決策的科學(xué)性和民主性，調(diào)動了多個主體尤其是社會力量的積極性，協(xié)商過程不追求見解一致，而是集思廣益。正如時任北京市政協(xié)主席吉林所說：“協(xié)商是政協(xié)組織的基本職能，是決策前的重要環(huán)節(jié)。目前，協(xié)商民主仍處在積極探索階段，需要黨委重視、政府支持、政協(xié)積極努力，穩(wěn)扎穩(wěn)打。”[4]171-172

協(xié)商懇談會的成功離不開中國共產(chǎn)黨的有力領(lǐng)導(dǎo)和各方的協(xié)同配合，協(xié)商民主的公正、平等等社會主義民主政治的價值追求深深蘊蓄其中。

3.拓展形式，全面提高協(xié)商議政水平。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入開展立法協(xié)商”，這是北京市政協(xié)開展立法協(xié)商實踐最根本的動因。“北京由市委常委會將人大提交的法規(guī)草案轉(zhuǎn)市政協(xié)協(xié)商，并將政協(xié)形成的有關(guān)報告轉(zhuǎn)市人大常委會立法參考?！盵5]18北京市政協(xié)先后圍繞《北京市大氣污染防治條例》《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《北京市控制吸煙條例》《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例》等條例草案開展多次立法協(xié)商活動。其中，首次立法協(xié)商針對2013年《北京市大氣污染防治條例（草案）》展開?！氨本┦腥舜蟪Ｎ瘯鶕?jù)政協(xié)委員的意見，對草案中的61條進行了修改，涉及83處?！盵6]同時還圍繞一些法規(guī)進行了小范圍協(xié)商，成效顯著。2014年，中共北京市委辦公廳印發(fā)《關(guān)于在市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的通知》。2015年開始，立法協(xié)商作為重點議題，正式列入每年政協(xié)協(xié)商年度工作計劃中，為北京持續(xù)推進民主科學(xué)立法提供制度保障。

北京市“每年開展市級領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜辦理提案和‘市民對話一把手·提案辦理面對面’全媒體公開辦理提案10余次”[7]。此外，北京市政協(xié)還通過設(shè)立“最具影響力提案”評比表彰項目，每五年評選出10項最具影響力提案進行表彰。2020年1月，北京市政協(xié)全會首創(chuàng)多元協(xié)商形式，舉辦了第一次提案交辦協(xié)商會，寫提案的委員和相關(guān)負(fù)責(zé)人進行面對面溝通，大大提高了協(xié)商成效。2021年召開的北京市政協(xié)第十三屆委員會第四次會議提出，未來市政協(xié)將繼續(xù)加大協(xié)商力度，增加協(xié)商密度，用制度機制完善和保障全過程提案辦理協(xié)商。

北京市政協(xié)還通過創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商形式，開展全方位、多領(lǐng)域、深層次的協(xié)商。2015年6月，北京市政協(xié)第一次舉行網(wǎng)絡(luò)議政活動，征求北京市政協(xié)委員對制定北京市“十三五”規(guī)劃的意見，大大提高了提案辦理協(xié)商的效率及親和力。2021年7月，北京市政協(xié)常委會審議通過《政協(xié)北京市委員會協(xié)商工作規(guī)則》，旨在有序推進協(xié)商議政成果向社會公開，有利于進一步保障人民群眾的知情權(quán)。

4.寓監(jiān)督于協(xié)商之中，提高協(xié)商實效。人民政協(xié)民主監(jiān)督是協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式。北京市政協(xié)先后成立了三個民主監(jiān)督組，內(nèi)容涵蓋財政預(yù)算、新聞輿論、城市管理?！氨O(jiān)督組每年都要開展專項調(diào)研和視察，以問題為導(dǎo)向，與相關(guān)黨政部門進行座談交流，反復(fù)協(xié)商，在此基礎(chǔ)上提出專項報告?！盵8]83這種監(jiān)督不具有法律效力，但和協(xié)商民主緊密結(jié)合在一起，實為“軟法”的體現(xiàn)。

（二）政協(xié)協(xié)商面臨困境

進入新時代，北京市政協(xié)在推進協(xié)商民主的實踐中取得了許多積極成就，但也面臨著一些問題和困境亟待解決。

1.協(xié)商制度化建設(shè)尚不完善。當(dāng)前，包括北京市政協(xié)在內(nèi)的人民政協(xié)協(xié)商普遍存在各項協(xié)商制度化建設(shè)不完善的問題，反映在具體實踐中，就是協(xié)商結(jié)果的效力未明確規(guī)定、協(xié)商結(jié)果缺乏必要的反饋機制等，因此出現(xiàn)政協(xié)協(xié)商的隨意性、難以常態(tài)化等問題。例如提案辦理協(xié)商方面，全體會議休會期間提案較少，未形成常態(tài)化機制。“從北京市政協(xié)2012—2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，政協(xié)提案平均每年為1210件，全體會議期間提案為1122件，閉會期間提案為88件，閉會期間的提案僅占當(dāng)年提案總數(shù)的7.27%。”[9]

2.政協(xié)協(xié)商同其他協(xié)商渠道之間欠缺銜接與配合。主要是缺乏總體制度安排，各個協(xié)商主體之間難以形成整體合力，就會造成重復(fù)協(xié)商和協(xié)商資源浪費的情況，也不利于協(xié)商成果轉(zhuǎn)化和協(xié)商經(jīng)驗總結(jié)。

3.相關(guān)人員的協(xié)商能力有待提升。讓政協(xié)協(xié)商機制真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵在人。目前政協(xié)協(xié)商還存在政協(xié)委員主體意識及協(xié)商意愿不強、界別代表性不足、協(xié)商能力參差不齊等問題，導(dǎo)致協(xié)商主題重合度高，未能緊密結(jié)合委員專業(yè)，其根源是民主黨派界別趨同化。

解決這些問題，既要從整體性的頂層設(shè)計出發(fā)，統(tǒng)籌考慮，也要從政協(xié)協(xié)商的具體實際著手、滿足現(xiàn)實需求。在積極推動增量改革的基礎(chǔ)上，也要運用好存量資源，重視已有制度的執(zhí)行落地和創(chuàng)新發(fā)展。

三、人民政協(xié)協(xié)商民主的完善思考

政協(xié)協(xié)商的關(guān)鍵性問題是協(xié)商什么、與誰協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商成果如何運用。結(jié)合當(dāng)前政協(xié)協(xié)商面臨的困境，應(yīng)從加強和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強技術(shù)支持、提升協(xié)商文化、完善制度建設(shè)、提高政協(xié)委員履職能力這些角度出發(fā)，促進政協(xié)協(xié)商的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）加強和改善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的根本保證，必須積極推動習(xí)近平關(guān)于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想落地生根。具體來講，就是要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定政協(xié)協(xié)商年度工作計劃、開展協(xié)商活動、提請黨委研究制定有關(guān)規(guī)章制度等。落實好政協(xié)協(xié)商，切實做到人民政協(xié)為人民，在實踐中要利用好“上門協(xié)商”等新機制，有效開展基層協(xié)商，推進政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商、基層社會治理有機銜接和結(jié)合。同時，中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)，也要根據(jù)新的情況適時調(diào)整，不斷改善領(lǐng)導(dǎo)方式，打通黨委、政府等不同主體的協(xié)商渠道和工作銜接，以增進協(xié)商實效。總之，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在政協(xié)協(xié)商民主中應(yīng)起到總攬全局、協(xié)調(diào)各方的積極作用。

（二）加強技術(shù)支持，提升協(xié)商文化

提升政協(xié)協(xié)商實效，還需要從技術(shù)層面和文化氛圍出發(fā)。在技術(shù)層面，需要充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，將其應(yīng)用于政協(xié)協(xié)商，構(gòu)建更為便捷的協(xié)商平臺，提供更為翔實的數(shù)據(jù)支撐，注重成果轉(zhuǎn)化的形式創(chuàng)新，在這個過程中增強政協(xié)協(xié)商民主的親和力。改善政協(xié)協(xié)商，不僅關(guān)乎政協(xié)自身，整個社會應(yīng)積極營造“團結(jié)-批評-團結(jié)”的協(xié)商文化，弘揚協(xié)商精神，厚植協(xié)商民主的根基。積極邀請社會各界優(yōu)秀代表觀摩協(xié)商議政活動，依托大專院校開展模擬政協(xié)活動，提升協(xié)商文化普及宣傳和社會建言獻策水平，使協(xié)商民主成為一種政治生態(tài)，不斷促進政協(xié)協(xié)商向縱深發(fā)展。

（三）完善制度建設(shè)與協(xié)同配合

近年來，不論是全國政協(xié)還是以北京市政協(xié)為代表的地方政協(xié)，都在積極健全各項協(xié)商制度，但完善制度建設(shè)仍任重而道遠(yuǎn)?！敖∪鐣髁x協(xié)商民主制度，要形成‘黨委領(lǐng)導(dǎo)、各方主導(dǎo)、普遍參與、理性協(xié)商、法治保障’的總要求。”[10]323協(xié)商的過程簡單來講就是：提、立、交、辦。在各個環(huán)節(jié)當(dāng)中，相關(guān)的制度建設(shè)都需要進行規(guī)定，來提高制度化、規(guī)范化、程序化水平，及時將成功經(jīng)驗進行總結(jié)，上升為制度規(guī)范。同時還要有強有力的法治保障作為后盾?！霸趹椃ㄖ芯唧w規(guī)定政治協(xié)商制度的地位、作用、職能等，在國家法律層面形成權(quán)威性的制度規(guī)范，為政協(xié)組織提供更加堅實的法律保障”[11]，使政協(xié)協(xié)商民主有法可依、有章可循。不僅如此，實現(xiàn)政協(xié)協(xié)商效果最大化，還需要各環(huán)節(jié)、各部門做好協(xié)同配合，既包括政協(xié)協(xié)商自身，也包括政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商主體之間的互動和反饋，例如推進政協(xié)民主監(jiān)督同其他監(jiān)督形式之間的銜接協(xié)作等，這就要求黨委、人大、政府和政協(xié)都要理順機制和程序，做好協(xié)同配合。

（四）提高政協(xié)委員履職能力

政協(xié)委員是政協(xié)協(xié)商的核心和關(guān)鍵。提升政協(xié)委員履職能力，首先應(yīng)從優(yōu)化界別代表出發(fā)。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，社會方方面面都發(fā)生了深刻變化，民意訴求也愈發(fā)多樣化、分散化，這就給政協(xié)委員提出了更高要求。優(yōu)化界別代表的目的是更好地匯聚和整合民意、凝聚共識，使人民政協(xié)真真正正能夠為更多百姓發(fā)聲。除此之外，政協(xié)委員還應(yīng)充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢及智力優(yōu)勢，將其與政治理論學(xué)習(xí)與深入調(diào)查研究緊密結(jié)合，不僅要努力增強協(xié)商的意識和主動性，更要會協(xié)商、善協(xié)商。

人民民主是人民當(dāng)家作主，是一種全過程民主，是走群眾路線、以人民為中心的民主。履不必同，期于適足；治不必同，期于利民。正如2022年1月政協(xié)北京市第十三屆委員會第五次會議上提到的，為適應(yīng)新時代發(fā)展全過程人民民主的要求，必須大力加強政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，切實把人民政協(xié)制度優(yōu)勢和專門協(xié)商機構(gòu)作用發(fā)揮好，更好服務(wù)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化。多措并舉使人民政協(xié)協(xié)商民主在建言資政和凝聚共識上雙向發(fā)力，勢必會使我國民主政治發(fā)展更上一層樓，也為走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，增強“四個自信”奠定堅實基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：趙春燕