吳禹蓉 黃六招

摘要：隨著社會分工的發(fā)展，社區(qū)治理主體的多元化使得其訴求也不斷豐富與擴(kuò)展，包容性治理逐漸成為基層治理的新取向。為了更好地探尋社區(qū)實(shí)現(xiàn)包容性治理的生成邏輯，文章依托“雙向增能”的分析框架，通過對一個國家級易地扶貧搬遷安置示范社區(qū)進(jìn)行案例研究，探討“雙向增能”對基層治理效能的形塑機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)：首先，從政府層面出發(fā)，國家借政策之力“吸納-激活”社會力量，在安置社區(qū)實(shí)現(xiàn)了“社會力量有序進(jìn)場，政府避免直接介入”；其次，從個體層面出發(fā)，社會憑政策之機(jī)獲得參與權(quán)能，實(shí)現(xiàn)了“重塑社區(qū)社會資本，構(gòu)筑居民自治體系”；最后，政府與社會互建共構(gòu)“雙向增能”的治理邏輯，在基層治理場域?qū)崿F(xiàn)了以“主體多元、過程平等、成果共享”為內(nèi)核的包容性治理。這表明，“雙向增能”不僅助推了包容性治理的生成，而且提升了基層治理效能，進(jìn)而為基層治理實(shí)現(xiàn)共建共治共享的新格局提供了可行性實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞：基層治理；搬遷安置社區(qū)；“雙向增能”；包容性治理

基金項目：廣西哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究課題“廣西易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理能力提升路徑研究”（21CSH005）；教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“基本公共服務(wù)均等化實(shí)施效度和實(shí)現(xiàn)程度研究”（18JZD047）；廣西教育科學(xué)規(guī)劃資助經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)課題“廣西教育一體化評價指標(biāo)體系研究”（2021A026）。

作者簡介：吳禹蓉，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院；黃六招，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授，碩士生導(dǎo)師，博士。（廣西南寧530004）

中圖分類號：D632.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0024-10

一、問題提出

社區(qū)治理作為基層治理的一個縮影，其治理效果直接影響國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，“村改居社區(qū)”“復(fù)雜社區(qū)”“邊緣社區(qū)”等不斷涌現(xiàn)，其呈現(xiàn)出一種“亦城亦鄉(xiāng)、非城非鄉(xiāng)”的狀態(tài)。這種狀態(tài)容易引發(fā)諸如居民身份認(rèn)同轉(zhuǎn)變難、居委會與村委會“相互掣肘”[1]引致“主體關(guān)系失衡”，居民自治體制尚不成熟、各主體協(xié)商溝通機(jī)制缺失[2]引致“治理過程封閉”，以及城鄉(xiāng)社區(qū)資源弱稟賦性、社區(qū)利益分配不均[3]引致“治理成效脆弱”等難題。針對城鄉(xiāng)社區(qū)的治理難題，黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局。隨后，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，同時注重發(fā)揮社會力量在基層社會治理中的作用。相比于一般意義上的城鄉(xiāng)社區(qū)，易地扶貧搬遷后安置區(qū)的治理問題與治理需求則顯得更為迫切，正如習(xí)近平總書記在2020年12月中央農(nóng)村工作會議上所指出的，脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，強(qiáng)化易地搬遷后續(xù)扶持，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富。同時，一系列支持易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理的政策性文件開始落地生根。如2019年6月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合10個部門印發(fā)實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作力度的指導(dǎo)意見》；2020年2月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合12個部門印發(fā)實(shí)施《2020年易地扶貧搬遷后續(xù)扶持若干政策措施》；2021年4月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合19個部門印發(fā)實(shí)施《關(guān)于切實(shí)做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作鞏固拓展脫貧攻堅成果的指導(dǎo)意見》。這一系列政策為推動解決搬遷群眾后續(xù)發(fā)展問題提供了指導(dǎo)性意見。

縱觀世界各國現(xiàn)代化過程，“移民聚集社區(qū)”是社會治理面臨的普遍難題，國外社會問題叢生、社會矛盾激化的“貧民窟”，也多是社區(qū)治理乏力所致。國內(nèi)搬遷安置社區(qū)治理實(shí)踐目前也存在一些問題：一是社區(qū)兩委困境，安置社區(qū)與其他類型的社區(qū)在治理任務(wù)上的顯著差異使不少基層政府“有心無力”，既無法接應(yīng)國家治理目標(biāo)在社區(qū)的達(dá)成，也無法有效回應(yīng)搬遷社區(qū)居民的內(nèi)生需求[4]；二是治理主體協(xié)助困境，不同主體雖逐步在場，但聯(lián)動協(xié)作較為薄弱，普遍存在“各自為政、各管一頭”的治理亂象[5]；三是居民共同體困境，社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)參與嚴(yán)重不足，融入程度有限[6][7]。就此而言，這些區(qū)別于城市社區(qū)又區(qū)別于農(nóng)村社區(qū)的“過渡型”社區(qū)的治理將何去何從，如何對安置社區(qū)進(jìn)行有效治理，完成從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型，是目前社會治理的重要課題。

延伸上述的分析邏輯，需聚焦易地搬遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境，著實(shí)厘清基層治理場域中政府與社會的行動邏輯，進(jìn)而引出本文聚焦的研究話題：一是在基層治理場域中，如何打破傳統(tǒng)的政府“統(tǒng)攬一切”的治理范式，在“政府主導(dǎo)”模式下對社會治理主體實(shí)現(xiàn)正向增能；二是社會治理主體如何有效利用政策優(yōu)勢，激發(fā)自身內(nèi)生動力，并反向增能政府；三是在基層治理場域中，政府與社會如何共構(gòu)共建“雙向增能”邏輯，進(jìn)而推進(jìn)包容性治理的達(dá)成。為此，本文擬在回顧現(xiàn)有社區(qū)治理研究的基礎(chǔ)上提出“雙向增能”的研究框架，將增能理論與包容性治理的高度契合性帶回到基層治理場域中“主體多元、過程平等、成果共享”的學(xué)理認(rèn)知，通過國家易地扶貧搬遷安置示范社區(qū)的歷時性田野觀察所呈現(xiàn)的政社雙向增能運(yùn)行樣態(tài)，剖析搬遷安置社區(qū)實(shí)現(xiàn)包容性治理的生成邏輯。

二、文獻(xiàn)綜述

縱觀已有研究，我國社區(qū)治理中隱含著對“國家-社會”關(guān)系的討論，這在本質(zhì)上有別于西方“國家-社會”的關(guān)系范式，前者強(qiáng)調(diào)兩者間的彼此融合、合作共治，而后者突出兩者分離、此消彼長。對此，探究包容性治理在基層治理場域中何以實(shí)現(xiàn)，首先要厘清國家與社會之間的關(guān)系。基層治理語境下何謂國家、何謂社會？學(xué)界對此并無統(tǒng)一論述。但總體而言，廣義上，國家主要指國家機(jī)構(gòu)，而社會則是獨(dú)立于國家機(jī)構(gòu)之外且不受其直接控制的自治領(lǐng)域[8]；狹義上，基層（縣）政府作為國家的化身，在基層治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，而由社區(qū)黨組織以及社區(qū)居委會所構(gòu)成的社區(qū)兩委與社會組織、居民等多元主體共同構(gòu)成社會治理共同體。

依托中國語境下的“國家-社會”框架，以政府與社會間的博弈力量為標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們逐步總結(jié)出“政府包攬”“社區(qū)自治”“協(xié)同共治”三種范式[9]。在“政府包攬”范式下，政府統(tǒng)攬一切，表現(xiàn)出“全能型治理”形象。然而，行政權(quán)力在自治領(lǐng)域中的不斷延伸，擠壓了社會自治空間，從而形成“強(qiáng)政府-弱社會”格局[10]。“社區(qū)自治”范式則突出社會在治理中的中心地位，社區(qū)成員借助社區(qū)內(nèi)組織間及鄰里間的網(wǎng)絡(luò)自發(fā)協(xié)商，合作共治社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“自我維系”[11][12]。然而，中國社區(qū)由政府所建構(gòu)，試圖讓政府“退場”并自下而上建設(shè)社區(qū)共同體的方式，極有可能使社區(qū)成為“權(quán)力真空地帶”[13]。上述兩種范式過于強(qiáng)調(diào)政社之間的“控制”和“分離”，而事實(shí)上，社區(qū)為政府與社會的“整合點(diǎn)”[14]，對此，政社“協(xié)同共治”范式應(yīng)運(yùn)而生。這種范式強(qiáng)調(diào)政府借改革機(jī)構(gòu)和完善職能實(shí)現(xiàn)自我增能，同時以公共財政“吸納-激活”社會力量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政社協(xié)同共治[11]。在實(shí)踐層面上，“協(xié)同共治”范式可以歸納為三種表現(xiàn)模式：一是社區(qū)、社會組織以及社區(qū)居民共構(gòu)的“三社聯(lián)動”模式[15][16]；二是黨組織引領(lǐng)構(gòu)建，形成多元共治網(wǎng)絡(luò)的“黨建引領(lǐng)”模式[17]；三是政府以購買服務(wù)方式對社會組織“輸血”進(jìn)而獲得其“反哺”的“公益創(chuàng)投”模式[18]。

然而，上述三種治理范式的實(shí)際表現(xiàn)與包容性治理的內(nèi)核仍存在較大張力。具體而言，一方面，我國社會組織與生俱來的弱資源稟賦，在“嵌入”國家組建的社區(qū)中，容易引致社會組織更多表現(xiàn)為缺乏自主的“依附性”發(fā)展。另一方面，“熟人社會”的瓦解導(dǎo)致居民心理認(rèn)同缺失，同時社會組織的動員機(jī)制失序[19]，容易使得居民自治空間因政府的過度干預(yù)而消解，表現(xiàn)為居民治理的“弱參與”[20]。從一定程度上來說，當(dāng)前的基層治理實(shí)踐本質(zhì)上仍未改變政府包攬的威權(quán)治理，社會治理主體依舊單向度依賴政府且有限度地參與基層治理[21]，治理成果難以惠及所有成員，諸多治理困境與包容性治理的核心要義存在沖突。究其根源在于社會力量行動能力不足，這就引致不少研究者提出政府需要對社會進(jìn)行增能。譬如以制度擴(kuò)充發(fā)展空間、以合作增進(jìn)聯(lián)結(jié)能力、以評估挖掘內(nèi)在潛能等策略激發(fā)社會組織的內(nèi)生動力[22]，又或以建立資源保障制度、明晰居民需求導(dǎo)向、科技增能等外部途徑激活居民自治能力[23]。

雖然現(xiàn)有研究為政府賦權(quán)增能社會提供了借鑒之處。然而略顯遺憾的是，一方面，當(dāng)前研究傾向于將社會組織與居民分開討論，忽視兩者所構(gòu)成的社會力量與政府之間的互動邏輯。這一視角下延伸出來的分析邏輯容易陷入一個誤區(qū)，即“政社關(guān)系”僅代表“政府與社會組織”之間的互動關(guān)系，而無法理解在基層治理場域下的政社關(guān)系實(shí)質(zhì)上是政府與社會組織、居民之間的互動互構(gòu)。另一方面，當(dāng)前研究僅關(guān)注政府對社會的單向增能，忽視了社會亦可反向增能政府，即單向增能實(shí)質(zhì)為政府對社會的單向授權(quán)，而非穩(wěn)定持久的共同增能。這種單向度增能容易使得被增能方過度依賴增能方而無法形成有效的治理能力，最終成為無效增能。對此，本文從增能理論出發(fā)，在當(dāng)前“國家-社會”關(guān)系所構(gòu)成的政府與社會合作共治的結(jié)構(gòu)環(huán)境下，依托一個易地扶貧搬遷社區(qū)的典型案例，探究基層治理場域中政府與社會間相互增能的行動策略，就此衍生出實(shí)現(xiàn)包容性治理背后的運(yùn)作邏輯。

三、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：增能理論與包容性治理的高度契合性

“增能”源于“Empowerment”一詞，亦可譯為賦權(quán)增能，該理論在社會工作的應(yīng)用肇始于Solomon（1978），其在《黑人的增強(qiáng)權(quán)能：受壓迫社區(qū)中的社會工作》一書中提出，“增能”旨在減少弱勢群體的“無能感”（Powerlessness）。在基層治理語境下，增能的本質(zhì)在于通過賦予弱勢群體應(yīng)有的權(quán)利，激發(fā)個體或集體的自主能動性，從而消除增能對象的“無能感”，達(dá)成追求公平正義、治理成果均等化的目標(biāo)指向[24]?！霸瞿堋蓖晕以瞿芘c外部增能兩種途徑，前者強(qiáng)調(diào)個體或組織對潛能的自我挖掘，后者強(qiáng)調(diào)借助外部力量實(shí)現(xiàn)增能[25]。包容性治理源于治理理論與包容性發(fā)展的“融合”，強(qiáng)調(diào)多元主體合作共治、治理成果平等共享[26]，突出政府在資源、能力等方面對社會組織、社區(qū)居民等弱勢利益相關(guān)者的賦權(quán)增能，其實(shí)質(zhì)為“政社均衡”的治理模式。由此可見，增能理論與包容性治理具有高度契合性：一是治理主體多元性，即賦權(quán)增能弱勢群體使其有權(quán)參與基層治理從而消除其“無能感”；二是治理過程平等化，即通過向弱勢群體賦權(quán)增能，提升其參與公共事務(wù)的平等性，其本質(zhì)是追求一種公平的價值取向；三是治理成果共享，既要確保所有主體自由發(fā)展，又要確保治理成果均等化。

（二）分析框架

在基層治理場域中，國家與社會作為兩個相互依賴、相互塑造的治理主體，兩者互動與博弈不僅建構(gòu)了不同的治理形態(tài)，同時也形成了不同的治理效能。對此，本文依據(jù)增能理論與包容性治理之間的高度契合性，構(gòu)建“雙向增能”分析框架，探討“雙向增能”對基層治理效能的形塑機(jī)制（如上圖所示）。

1.政府多維增能社會。理論上，社會力量的興起能有效彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)供給上的不足。然而實(shí)踐中，社會組織為了獲得更多的資源日漸呈現(xiàn)“懸浮化”“行政化”“內(nèi)卷化”的行為特征[27]，同時，社區(qū)居民“主體意識缺失”和“行動能力不足”加劇了基層社會的“自治失靈”[22]，這就使得政府缺乏可供選擇的“供給方市場”。就國家層面而言，有必要通過“吸納-激活-監(jiān)督”的路徑激發(fā)社會力量的內(nèi)驅(qū)力，促使社會力量的有效參與，最終實(shí)現(xiàn)社會增能。一是政策吸納。2013年以來，中央出臺了一系列意旨“購買社會服務(wù)”“降低社會準(zhǔn)入門檻”“優(yōu)化審批程序”的政策，以吸納更多社會力量參與社會治理[23][28]，實(shí)現(xiàn)政府部分職能向社會的轉(zhuǎn)移。與此同時，基層政府可以就本地實(shí)際需求出發(fā)對自身所需的社會力量實(shí)行“屬地化購買”，并給予更多地方性支持。二是激活權(quán)能。一方面，政府要逐步把社會能自主解決、行業(yè)組織能自律管理的職能轉(zhuǎn)移給社會力量，進(jìn)而激發(fā)其提高自身治理能力[29]；另一方面，政府與社會之間建立協(xié)商對話機(jī)制，提高社會力量在基層治理中的地位，并借此增強(qiáng)政府對社會的回應(yīng)力。三是監(jiān)督評估。賦權(quán)增能社會并非放任社會隨意治理，相反，健全的監(jiān)督評估制度是社會力量得以有效發(fā)揮和健康有序發(fā)展的保障。此外，國家給予社會力量的認(rèn)可及榮譽(yù)，亦能激發(fā)社會力量參與基層治理的熱情，促進(jìn)社會力量不斷自我增能。

2.社會雙重增能政府。在基層治理場域，政府“自上而下”管制所導(dǎo)致的公共服務(wù)供給“單軌化”、服務(wù)內(nèi)容“脫軌”真正需求、供給過程“形式化”等“政府失靈”現(xiàn)象時有發(fā)生[30]。然而，社會自治能力低下導(dǎo)致社會“補(bǔ)位”作用難以發(fā)揮?；诖?，社會通過“組織-居民”雙重策略發(fā)掘自身潛力，以實(shí)現(xiàn)自我增能并反向增能政府，政社共治的包容性治理方能得以實(shí)現(xiàn)。一是組織增能。社會組織借助其所特有的聯(lián)結(jié)社會的天然屬性，實(shí)現(xiàn)增能居民與自我增能。換言之，一方面，社會組織為社區(qū)居民提供貼合特定需求的公共服務(wù)，以此重塑居民間、居民與組織間的信任關(guān)系，形成有機(jī)凝練，進(jìn)而培育社區(qū)社會資本；另一方面，社會組織融入居民、凝練力量的功能反過來亦提升了社會組織的聲譽(yù)，獲得政府與居民更多的支持與認(rèn)可，同時借助政府所給予的在資源利用與成長空間上較高的自主權(quán)，進(jìn)一步提升自身內(nèi)在優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)自我增能。二是居民增能“。外部激活-自我喚醒”是居民增能的主要策略。就前者而言，賦予居民部分資源，喚醒居民的參與意識，是居民形成主動參與社區(qū)治理的內(nèi)驅(qū)力。同時，借由技術(shù)增能將外部專業(yè)社會工作方法“注入”社區(qū)，引導(dǎo)居民就公共問題展開平等對話，合理表達(dá)訴求。就后者而言，依托社區(qū)的“精英效應(yīng)”，喚醒普通居民的主體性，組建居民自治體系，使居民從個體化參與向組織化參與轉(zhuǎn)變。

3.包容性治理：“雙向增能”的共同指向。社區(qū)治理成效在相當(dāng)程度上取決于政府與社會的協(xié)同效果。換言之，倘若政府所依靠的是失序的原子化社會，那么政府單向度的治理效果就會大打折扣；反之倘若政府所依靠的是運(yùn)作有序的社會，政府有了可依托的社會空間與資源，治理效能便會大幅度提升。然而，理想形態(tài)下政府與社會的良性互動并非自然形成，需要政府與社會的共同努力。在“雙向增能”模式中，政府與社會共同努力所建構(gòu)的“政社均衡”格局是包容性治理的核心之義，由此可見，包容性治理是“雙向增能”的共同指向，主要包含以下三個要素。一是主體多元。在政府與社會“雙向增能”模式中，政府利用政策賦權(quán)社會使其獲得參與治理的合法地位。二是過程平等。在賦權(quán)增能路徑下，政府與社會間消除界限明晰的主客體關(guān)系，促使多元主體以平等地位參與社區(qū)治理。三是成果共享。治理成果的共享性首先體現(xiàn)在政府與社會兩者治理能力的提升上。依托賦權(quán)增能路徑，社會力量的“無能感”及其弱勢地位得以消除，并為政府治理能力的提升奠定良好的社會基礎(chǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政社治理能力的共同提升。其次體現(xiàn)在社會資源和治理成效的收益上，即多元治理主體共享治理成果。

綜上所述，政府與社會之間既不該分離與沖突，也不是簡單地包攬與管控，而是應(yīng)在彼此互動中建構(gòu)“雙向增能”關(guān)系。那么在實(shí)踐中，政府與社會如何在基層治理中實(shí)現(xiàn)“雙向增能”，兩者又如何借助“雙向增能”邏輯實(shí)現(xiàn)包容性治理？這就需要運(yùn)用案例來呈現(xiàn)。

四、案例分析：國家級易地扶貧搬遷安置示范社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)包容性治理

（一）案例選取緣由

本文選取廣西L縣易地扶貧搬遷Z社區(qū)（以下簡稱“Z社區(qū)”）作為研究對象。L縣屬于國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，轄區(qū)內(nèi)共有6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，其中9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被列為石漠化片區(qū)。受限于石頭多、土地少等惡劣的自然條件，L縣建檔立卡貧困戶71602人，占全縣人口16.9%?！笆濉逼陂g，廣西易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口71萬人，其中L縣有24678人。其間，L縣獲得了來自中央專項扶貧資金（每個貧困戶8000元）、粵桂扶貧協(xié)作資金（近2億元）以及區(qū)市扶貧搬遷撥款專項資金等，共計29.38億元（2016年全縣財政收入4.6億元）。在這種治理環(huán)境下，2016年起，L縣在不到3年的時間內(nèi)完成了搬遷規(guī)劃、選址建房、動員搬遷、農(nóng)戶入住等一系列目標(biāo)任務(wù)。

2018年9月，Z社區(qū)安置點(diǎn)提前建成且交付使用；同年12月，在全區(qū)率先完成5847戶、24423人（其他255人為就近插花式安置）的搬遷任務(wù)，搬遷居民均來自L縣轄區(qū)內(nèi)的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)且95%以上為少數(shù)民族。這使得Z社區(qū)產(chǎn)生異于其他社區(qū)的治理難點(diǎn)：一是Z社區(qū)作為廣西搬遷規(guī)模最大、搬遷人口最多的安置社區(qū)，居民間的異質(zhì)性尤為突出，加之搬遷居民身份轉(zhuǎn)變難、大多存在“等靠要”的思想，使得居民“融入難”現(xiàn)象普遍存在；二是居民的生活習(xí)慣和行為方式與城市規(guī)則存在一定的沖突；三是短時間內(nèi)既要完成來自中央和上級政府交代的“穩(wěn)得住”的政治任務(wù)，也要有效地回應(yīng)來自幾萬名搬遷居民的多樣化需求。這些都對L縣提出了更高的治理要求。然而，作為一個西部貧困縣，L縣并不具備治理一個超大規(guī)模社區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，單純依靠政府也難以滿足搬遷居民的治理需求，若是無法迅速讓搬遷貧困戶“穩(wěn)得住”，就極有可能引發(fā)新一輪“返遷潮”。同時，社會組織盡管有專業(yè)的知識與能力，但是資金不足、難以進(jìn)入基層治理體系的現(xiàn)象普遍存在，加之居民對Z社區(qū)的歸屬感弱、參與治理的意識匱乏，單純依靠社會力量同樣難以解決社區(qū)治理難題。

鑒于此，L縣政府提出“先建立社工站，后組建社區(qū)兩委，隨后實(shí)現(xiàn)政府與社會‘雙向增能’”這一創(chuàng)新性實(shí)踐，意旨破解治理難點(diǎn)、推動社區(qū)自治。對此，2018年9月，Z社區(qū)成立社工站，同時以政府購買服務(wù)為牽引、以“三留守”（留守老人、留守兒童、留守婦女）社工服務(wù)項目為介入點(diǎn)，最先引入益行組織①，重點(diǎn)關(guān)注“三留守”人員的需求，同時幫助居民快速融入社區(qū)。在此期間，依托益行組織專業(yè)的知識與能力，Z社區(qū)居民間、居民與益行組織間快速構(gòu)建信任合作關(guān)系，為后期社區(qū)工作的開展奠定了良好的社會基礎(chǔ)。2019年1月和5月，社區(qū)兩委成立，借助益行組織所創(chuàng)造的社會空間及資源，基層政府在Z社區(qū)的工作順利開展，這意味著政府與社會互建互構(gòu)的新型治理格局正式形成，社會力量參與治理日漸常態(tài)化。隨后，Z社區(qū)相繼引進(jìn)齊悅組織以及羅伯特議事協(xié)商組織，意旨進(jìn)一步激發(fā)搬遷居民的內(nèi)生動力，推動社會力量與政府平等共治，提升整體治理效能。

憑借政府與社會“雙向增能”這一創(chuàng)新性舉措，Z社區(qū)獲得較高的治理效能。首先，體現(xiàn)在搬遷居民上，即Z社區(qū)如期完成全部居民的搬遷工作，實(shí)現(xiàn)100%入住；其次，體現(xiàn)在政府與社會力量上，即政府與社會互依互塑，共同提升治理能力，兩者合作共治實(shí)現(xiàn)常態(tài)化（政府從2018至2020年連續(xù)3年向益行組織購買服務(wù)）；再次，體現(xiàn)在整體治理效能上，Z社區(qū)不僅獲得了國家層面、自治區(qū)層面的高度認(rèn)同（國務(wù)院、扶貧辦等主要領(lǐng)導(dǎo)多次赴社區(qū)調(diào)研并予以肯定），并于2020年入選了“全國‘十三五’時期易地扶貧搬遷典型案例”，社區(qū)所取得的治理成效被政府與社會所共享（如下表所示）。

（二）案例呈現(xiàn)

1.政府層面：社會力量有序進(jìn)場，正向增能社會。與其他社區(qū)相比，易地扶貧搬遷集中安置社區(qū)的特殊性突出表現(xiàn)在其社區(qū)居民中，他們并非一般意義上的社區(qū)居民，而是國家主導(dǎo)的行政規(guī)劃下的幫扶對象。對他們而言，易地搬遷不僅是居住空間上的變遷，更是政治、經(jīng)濟(jì)、社會與文化空間上的轉(zhuǎn)變。也就是說，基層政府不僅需要幫助他們解決就業(yè)問題，還需盡快幫助他們實(shí)現(xiàn)社會融入。實(shí)踐表明，單憑政府一方之力難以有效應(yīng)對安置社區(qū)中的多重治理任務(wù)，需要社會力量的加入以彌補(bǔ)政府不足。對此，為有效應(yīng)對Z社區(qū)的多重治理任務(wù)，L縣政府利用社會組織專業(yè)的知識與能力，通過開展“三留守”“送工送學(xué)”等項目，引導(dǎo)搬遷居民更好融入新社區(qū)，并激發(fā)社會力量的內(nèi)生動力。在此過程中，一方面，L縣政府以中央及地方政府政策文件為依據(jù)，結(jié)合Z社區(qū)居民更快實(shí)現(xiàn)社會融入等多元化的現(xiàn)實(shí)需求，利用政府購買服務(wù)的方式，吸納社會力量參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)社會力量的有序進(jìn)場；另一方面，L縣政府通過將資金運(yùn)用、項目落實(shí)等方面的權(quán)限交給社會組織，以避免政府的直接介入。具體而言，L縣政府以購買服務(wù)方式給予益行組織資金支持，資金的具體使用細(xì)則由居民共商共議、共同監(jiān)督等規(guī)范化方式進(jìn)行落實(shí)，確保資金運(yùn)用上的自主自治；益行組織負(fù)責(zé)項目調(diào)研、方案制定、落實(shí)推進(jìn)，L縣政府配合項目的落實(shí)，以保證社會在項目籌劃與落實(shí)上的自主權(quán)，從而激發(fā)社會組織的治理能力。對于這一“政府正向增能社會”的模式，L縣民政局副局長LSM說道：

安置社區(qū)作為新建社區(qū)，必然會遇到許多政府難以解決的問題，而社會力量的參與能有效彌補(bǔ)政府不足。同時，在治理過程中給予社會極大的自主性不僅能激發(fā)社會力量的參與積極性、提升其治理能力，更重要的是有助于實(shí)現(xiàn)“政府逐步退出，社區(qū)走向自治”。（20201130LZL）①

政府賦權(quán)社會并非放任社會而不管，實(shí)際上，L縣政府在社區(qū)建設(shè)初期派駐人員到Z社區(qū)辦公、與社會力量共建社區(qū)期間，發(fā)揮了監(jiān)督指導(dǎo)作用；在“三留守”“七彩四點(diǎn)半”等項目開展的中后期，L縣政府聘請具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對項目開展情況進(jìn)行評估，以衡量所取得的治理成效，更重要的是在基層社區(qū)中形成競爭氛圍，進(jìn)而激發(fā)社會力量強(qiáng)化自身治理能力。簡而言之，Z社區(qū)中政府增能社會呈現(xiàn)“社會力量有序進(jìn)場，政府避免直接介入”的特征，即利用政策牽引“吸納-激活”社會力量，引導(dǎo)社會力量“有序進(jìn)場”參與基層治理，在資金利用、項目執(zhí)行等方面發(fā)揮引導(dǎo)性作用，并賦予社會力量充足的自主空間，同時定期對社會進(jìn)行監(jiān)督評估，從而保障治理成效。

2.個體層面：重塑社區(qū)社會資本，反向增能政府。社會資本是社會組織的表征，其內(nèi)核包含信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)[31]195。學(xué)界普遍認(rèn)為，社會組織與基層治理存在天然契合關(guān)系，借助制度化的渠道有效協(xié)調(diào)社區(qū)的群體活動，也是提高社區(qū)社會資本存量的過程[32]。Z社區(qū)源于過去行政村或自然村的拆遷與合并，社會信任“赤字”、社會秩序失序、合作網(wǎng)絡(luò)缺失是Z社區(qū)最初面臨的治理環(huán)境。對此，社會組織致力于與居民一同重塑社區(qū)社會資本，實(shí)現(xiàn)對政府的反向增能。

首先，信任作為社會資本的核心，是建立治理共同體的心理基礎(chǔ)[33]。對此，在Z社區(qū)成立伊始，益行組織利用政府對自身的賦權(quán)增能，“有序進(jìn)場”參與社區(qū)治理，同時從居民興趣愛好出發(fā)，借助自身專業(yè)知識與手段，意旨重建居民對社會組織的信任與組織間的合作型信任，以破除居民原子化、異質(zhì)化困境。關(guān)于信任關(guān)系的重建，益行組織負(fù)責(zé)人QL說道：

初到Z社區(qū)，我們社工晚上自發(fā)到廣場為居民播放公益電影，借助放電影之余與居民聊天，了解居民所需、解決居民所難，也讓居民了解我們社工的工作。在此過程中，社工與居民之間建立了良好的信任關(guān)系，也為后續(xù)基層政府的進(jìn)入奠定了基礎(chǔ)。（20201129LZQ）

其次，文化建設(shè)不僅為居民間互動互助搭建平臺，更為重要的是培養(yǎng)了居民的參與意識以及“社區(qū)認(rèn)同感”[34]。為了填補(bǔ)社區(qū)居民因搬遷重組而造成的共同價值取向上的空白，L縣政府積極開展“益朗讀”“大手拉小手”“節(jié)日主題活動”等文化活動，意旨以心理性增能為策略，重構(gòu)非正式規(guī)范，幫助社區(qū)居民“再組織化”。與此同時，為激活居民參與社區(qū)治理的內(nèi)生動力，Z社區(qū)建立“積分換物”制度，即居民只要參加社區(qū)活動獲得積分，便可到“感恩超市”換取相對應(yīng)的物品（超市中各類日常生活用品均為政府機(jī)關(guān)單位、企業(yè)家、慈善人士所捐贈），意旨借由這種物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合的方式，喚醒社區(qū)居民參與治理的主體意識。對于這些社區(qū)活動，Z社區(qū)居民說道：

我們在農(nóng)村生活習(xí)慣了，可能不太注意有些不文明的行為，小孩子在學(xué)校接受教育，回來也會告訴我們這方面的知識，我們也會慢慢改正。（20201130LZZ）

平時社區(qū)會組織很多的主題活動，居民都積極參與，我們也會去參與活動，用獲得的積分換一些東西回來，基本上我家紙巾、洗漱用品都不用買。（20201130LZL）

再次，信任是凝聚各主體力量的黏合劑[35]。益行組織在Z社區(qū)所重建的信任關(guān)系不僅幫助搬遷居民快速融入社區(qū)，更重要的是有助于構(gòu)建居民自治體系。例如，Z社區(qū)通過搭建“社區(qū)-網(wǎng)格員-樓棟長”三級聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)管理模式，形成社區(qū)兩委與居民責(zé)任共擔(dān)、資源共享的治理共同體，在加強(qiáng)社會力量間協(xié)同合作的同時，有效化解居民間的糾紛矛盾等治理難題。一是通過充分發(fā)揮黨員的示范引領(lǐng)作用，借助黨組織在基層群眾間的輻射力，吸引群眾廣泛參與社區(qū)治理，形成“黨群共治”格局；二是通過引入羅伯特議事協(xié)商組織，社區(qū)居民間逐步形成共同發(fā)掘問題、共同商討方案、共同解決困難的治理模式，切實(shí)提升居民自治水平；三是通過有效利用數(shù)字技術(shù)所具備的信息共享性，建立網(wǎng)格員、樓棟長與居民的微信群，構(gòu)建多元主體間的信息快速傳遞、問題高效解決的渠道。關(guān)于構(gòu)筑居民自治體系，Z社區(qū)黨委書記HW說道：

居民自治體系的構(gòu)建不但能提升居民參與社區(qū)治理的主動性，更重要的是提升居民參與社區(qū)治理的協(xié)商能力、議事能力和管理能力，政府干預(yù)得以逐步弱化。（20201129LZH）

3.互動層面：政府與社會“雙向增能”推進(jìn)包容性治理達(dá)成。在Z社區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐中，政府與社會之間的互動合作蘊(yùn)含著“雙向增能”邏輯。就政府而言，僅憑一己之力難以解決Z社區(qū)所存在的諸多治理難題，為完成減貧脫貧這一政治任務(wù)，政府借助制度賦權(quán)增能社會，并避免對社會組織的直接介入，為社會力量參與治理、強(qiáng)化治理能力以彌補(bǔ)自身不足而創(chuàng)造條件；就社會而言，社會自身增能構(gòu)建了結(jié)構(gòu)良好的社會空間，同時，其獲得的發(fā)展空間也會主動反向增能政府。于是，政府與社會的“雙向增能”不僅助推L縣在全區(qū)易地扶貧搬遷工作考核中獲得了“一等獎”，更推動Z社區(qū)形成多元主體共建共治共享的治理格局，實(shí)現(xiàn)了包容性治理。

進(jìn)一步而言，實(shí)現(xiàn)包容性治理意味著構(gòu)建主體多元、過程平等、結(jié)果共享的治理格局。從Z社區(qū)的治理實(shí)踐來看，其治理主體的多元得益于L縣政府對社會力量的賦權(quán)增能，即L縣政府利用政策“吸納”社會力量的“有序進(jìn)場”，推動基層社區(qū)治理格局從“單一”的政府包攬向“多元”的政社共治轉(zhuǎn)變。與此同時，“政府避免直接介入”使得社會力量獲得更多的自治空間，減少對政府的過度依賴，從而利于內(nèi)生發(fā)展秩序的形成。社會力量以其專業(yè)化的知識與服務(wù)能力提升搬遷居民的社區(qū)認(rèn)同感與歸屬感，擴(kuò)展居民參與基層治理的廣度與深度，在這種情境下，政府與社會治理主體達(dá)到一定程度上的平等共治。

實(shí)際上，主體多元與治理平等的根本目的在于主體共享治理成果，“雙向增能”則是成果共享性的根本保證。其一，政府與社會共同增能體現(xiàn)共享性。具體而言，政府正向增能社會，既能消除社會力量的“弱勢地位”，也能激活社會自治能力，彌補(bǔ)自身不足，最終實(shí)現(xiàn)政社共同增能。其二，治理成果契合社會之需體現(xiàn)共享性。政府與社會間的“雙向增能”，能有效避免“政府包攬”范式下所表現(xiàn)出的成果分配的排他性。換言之，Z社區(qū)賦權(quán)社會力量，搭建政府與社會間的協(xié)商對話平臺，從而確保政府資金“積極回應(yīng)”居民真實(shí)所需，切實(shí)做到“取之于民而用之于民”。其三，整體治理效能提升體現(xiàn)共享性。“雙向增能”除了激發(fā)政府與社會兩者能力的提升，更重要的是在整體上提升Z社區(qū)的基層治理效能。Z社區(qū)如期完成5847戶共計24423名貧困群眾的搬遷安置工作，滿足搬遷居民的多元治理需求，此外還被評為“十三五”期間國家易地扶貧搬遷典型案例，這就是說，在“雙向增能”模式下，Z社區(qū)所取得的治理效能得到了國家的認(rèn)可。

總體而言，從Z社區(qū)的“雙向增能”路徑來看，在日漸碎片化、復(fù)雜化的基層治理場域中，想要實(shí)現(xiàn)以主體多元、過程平等、成果共享為核心的包容性治理，政府必須主動向社會賦權(quán)增能，減少對自治空間的直接介入；社會也要借此進(jìn)行“自我增能”，并反向激發(fā)政府治理能力的提升，實(shí)現(xiàn)治理效能普惠性的根本目標(biāo)。就此而言，正是政府與社會的“雙向增能”推進(jìn)了包容性治理的達(dá)成。

五、結(jié)論與討論

在易地扶貧搬遷安置社區(qū)中實(shí)現(xiàn)包容性治理，不僅能有效回應(yīng)搬遷居民的多元治理需求，化解“政府包攬”范式下政府單一主體在公共服務(wù)供給上的不足，更重要的是，這正契合于2021年中央一號文件所提出的“著力推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化”的任務(wù)目標(biāo)。本文以一個國家級易地扶貧搬遷示范社區(qū)的治理實(shí)踐為例，對Z社區(qū)中通過“政府正向增能社會”與“社會反向增能政府”形塑的“雙向增能”進(jìn)行了分析，研究表明，政社互動范式不再是過去的管控關(guān)系，實(shí)則為政府借政策之力賦權(quán)增能社會、社會憑政策之機(jī)實(shí)現(xiàn)自我增能的互動關(guān)系。與此同時，政府與社會互構(gòu)互建、共同增能，達(dá)成多元主體共建共治共享的統(tǒng)一，進(jìn)而推進(jìn)包容性治理的達(dá)成。

第一，在政府層面上，中央與地方層面通過“政策吸納”“激活權(quán)能”“監(jiān)督評估”方面的制度安排，為“吸納-激活”社會提供制度保障。這些政策設(shè)計本質(zhì)上是一種促進(jìn)“社會力量有序進(jìn)場，政府避免直接介入”的行動邏輯，即基層政府從全能包攬向柔性引入和彈性退出轉(zhuǎn)變，主動吸納社會力量進(jìn)入自身主導(dǎo)的治理網(wǎng)絡(luò)中，并為社會的自治發(fā)展提供資源支持與監(jiān)督引導(dǎo)，以扭轉(zhuǎn)過去社會組織依附性發(fā)展與居民主體性喪失導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)生秩序難以形成的局面，同時激活社會力量參與基層治理的內(nèi)生動力，推進(jìn)社區(qū)自治共治。

第二，在社會層面上，為了實(shí)現(xiàn)對政府的增能，社會既憑借政策優(yōu)勢獲得參與社區(qū)治理、表達(dá)主體訴求、落實(shí)自身權(quán)利的機(jī)會，也在需求表達(dá)、意愿凝練和參與治理的過程中實(shí)現(xiàn)“組織增能”與“居民增能”，并對政府實(shí)施反向“增能”。這種增能路徑本質(zhì)上是一種“重塑社區(qū)社會資本，構(gòu)筑居民自治體系”的行動策略，即從社區(qū)社會資本視角出發(fā)，形塑政府增能所需的社會空間與資源，以發(fā)揮社會力量在公共服務(wù)供給上的“補(bǔ)位”作用，同時謀求更多的發(fā)展空間。

第三，在互動層面上，政府與社會相互依賴、共同構(gòu)建“雙向增能”的行動邏輯。在此情境下，治理主體從“政府一元”向“多元共治”轉(zhuǎn)變，治理過程從“政府包攬”向“平等共治”轉(zhuǎn)化，治理成果從“效能內(nèi)卷”向“均等共享”演變，最終在基層治理場域中實(shí)現(xiàn)包容性治理。這意味著在政府與社會共同增能的同時，實(shí)現(xiàn)了治理成果的公平與普惠，即通過構(gòu)建政社協(xié)商溝通平臺，用以回應(yīng)社會真實(shí)需求，確保治理策略人本化，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

為了更好地在基層治理中推行包容性治理，需解決基層社區(qū)治理中政府行政力與社會自治力之間的平衡。一方面，政府行政力對基層社區(qū)治理的過度干預(yù)與介入，容易引發(fā)社區(qū)居民對于行政力量的過度依賴，既無法激發(fā)社區(qū)居民參與治理的主體意識，更不利于社區(qū)內(nèi)生秩序的形成，從而難以轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C社區(qū)的建設(shè)；另一方面，當(dāng)前我國社會組織的資金保障、制度體系等基本條件仍相對欠缺，社會居民參與意識與參與能力普遍薄弱，如果基層社區(qū)治理完全依靠社會自治力，則難以應(yīng)對社區(qū)發(fā)展中的治理困境，從而使社區(qū)陷入“無人管理”的混亂狀態(tài)。因此，需要進(jìn)一步平衡政府行政力與社會自治力之間的關(guān)系，確保兩者在相互合作與互動中實(shí)現(xiàn)“共同增能”。

值得說明的是，本文仍存在待完善的空間：一是本文局限于單個案研究，缺乏對其他場景下的政府與社會之間的“雙向增能”邏輯的研究，所得出的研究結(jié)論是否可以在更廣闊的范圍中推廣仍有待考究；二是本文所剖析出的“雙向增能”邏輯，是基于西南地區(qū)L縣Z社區(qū)中的政社互動樣態(tài)而提出，但包容性治理是否存在更多的生成邏輯，未來仍需在更多的案例場景下進(jìn)行探究。

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責(zé)任編輯：鐘雪

①益行組織是廣西壯族自治區(qū)南寧市一家陪伴邊緣弱勢群體和公益伙伴前行的社工機(jī)構(gòu)，核心團(tuán)隊成立于2009年，2013年8月在南寧市民政局登記注冊。

①訪談編碼規(guī)則：訪談時間+訪談地點(diǎn)+訪談對象姓氏首字母。