航空運(yùn)輸業(yè)是一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)，能夠同時(shí)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域廣泛產(chǎn)生影響。同其他交通運(yùn)輸方式一樣，它是由客貨位移需求驅(qū)動(dòng)。航空運(yùn)輸業(yè)作為區(qū)域發(fā)展的重要催化劑和驅(qū)動(dòng)力，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略作用。其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響包括三個(gè)方面，即：直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和誘發(fā)效應(yīng)。直接效應(yīng)指航空運(yùn)輸活動(dòng)本身帶來(lái)的就業(yè)、稅收、地面保障和燃油收入等；間接效應(yīng)指機(jī)場(chǎng)和航空公司的活動(dòng)對(duì)酒店、餐飲、零售業(yè)等帶來(lái)的影響；誘發(fā)效應(yīng)則是直接和間接效應(yīng)所帶來(lái)的乘數(shù)效應(yīng)，對(duì)區(qū)域的生產(chǎn)制造和服務(wù)業(yè)發(fā)展帶來(lái)廣泛的影響（Bijan Vasigh等，2013）。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了全球范圍內(nèi)各區(qū)域的高效連接，增加了貿(mào)易和人員的流動(dòng)性，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和生活方式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響（Tae H.Oum等，2012）。

我國(guó)高度重視航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。2012年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確指出，民航業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些省、市把航空運(yùn)輸業(yè)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略層面，并開(kāi)展了豐富的探索和實(shí)踐。但不容忽視的是，地方政府在培育航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，需要面對(duì)其中存在的市場(chǎng)失靈和政府失靈問(wèn)題。因此，在促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展中，如何按照新時(shí)代的要求，既充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又能夠更好地發(fā)揮政府的作用，是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

本文以波特的鉆石體系為基礎(chǔ)，結(jié)合其四個(gè)基本要素（生產(chǎn)要素、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、需求條件、戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)和同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)），運(yùn)用公共政策分析的理論和方法，以解決市場(chǎng)失靈、政府失靈為導(dǎo)向，提出了地方政府促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的一般性政策框架。

航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展中的政策問(wèn)題分析

與航空運(yùn)輸業(yè)相關(guān)的一些市場(chǎng)失靈和政府失靈問(wèn)題，影響各要素之間的連接和價(jià)值創(chuàng)造，這是公共政策體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。

（一）航空運(yùn)輸業(yè)的外部效應(yīng)

外部效應(yīng)，簡(jiǎn)單地理解就是某種商品或者服務(wù)傳達(dá)了某種價(jià)值，但是這種價(jià)值給一些并沒(méi)有參與交易的群體或者個(gè)人也帶來(lái)了影響，這種影響包括正面的和負(fù)面的（韋默和瓦伊寧，2013）。航空運(yùn)輸業(yè)在為航空市場(chǎng)的參與者提供服務(wù)的同時(shí)，創(chuàng)造了區(qū)位價(jià)值，在帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域增長(zhǎng)極形成等方面的作用顯而易見(jiàn)。尤其是以機(jī)場(chǎng)為中心的航線航班網(wǎng)絡(luò)，提升了區(qū)域間互聯(lián)互通水平，不僅使該地區(qū)的企業(yè)都獲得了潛在的、連接外部廣闊市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，而且因大量航班的聚集和競(jìng)爭(zhēng)更進(jìn)一步降低了運(yùn)輸成本，這種外部效應(yīng)被稱為網(wǎng)絡(luò)外部效應(yīng)。在航空網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)中，中轉(zhuǎn)旅客和貨物、航班在機(jī)場(chǎng)聚集、等候、滯留，必然會(huì)因相關(guān)需求而形成特定的市場(chǎng)，如倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)、飛機(jī)維修等，這些都會(huì)對(duì)機(jī)場(chǎng)所在地區(qū)的就業(yè)、投資和消費(fèi)等產(chǎn)生積極的影響。各區(qū)域選擇建設(shè)樞紐機(jī)場(chǎng)、發(fā)展航空運(yùn)輸業(yè)，就是要利用這種積極外部效應(yīng)。但這種外部效應(yīng)無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生，因此需要政府采取一定措施，參與和推動(dòng)積極外部效應(yīng)的產(chǎn)出和有效利用。

（二）機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品屬性

機(jī)場(chǎng)是航空運(yùn)輸服務(wù)系統(tǒng)中的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是民用航空與社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)，也是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施。2009年，國(guó)務(wù)院《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》明確“民用機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施”。從經(jīng)濟(jì)屬性來(lái)看，機(jī)場(chǎng)可以同時(shí)供一定數(shù)量的航空承運(yùn)人和消費(fèi)者使用。在機(jī)場(chǎng)的容量范圍內(nèi)，新增航班的邊際社會(huì)成本很低，具有非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)；同時(shí)也通過(guò)收取費(fèi)用，具有一定程度的排他性。因此，機(jī)場(chǎng)是一種準(zhǔn)公共物品或者俱樂(lè)部產(chǎn)品。具有準(zhǔn)公共物品屬性的機(jī)場(chǎng)，如果完全按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，其設(shè)施容量有可能低于社會(huì)需求，一方面很容易出現(xiàn)擁堵性問(wèn)題，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)服務(wù)品質(zhì)下降；另一方面，在航空服務(wù)定價(jià)上也有可能會(huì)因?yàn)槭召M(fèi)過(guò)高，而阻礙航空承運(yùn)人加入的積極性，影響網(wǎng)絡(luò)連通性的擴(kuò)展。在國(guó)際民航業(yè)，這種現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)在了歐洲的一些私有化機(jī)場(chǎng)。準(zhǔn)公共物品的市場(chǎng)失靈，決定了機(jī)場(chǎng)僅依靠市場(chǎng)不能實(shí)現(xiàn)有效供給，要保持設(shè)施的競(jìng)爭(zhēng)力，就需要政府發(fā)揮更加積極的作用，并加大對(duì)包括與機(jī)場(chǎng)銜接的陸路/水路等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

（三）航空運(yùn)輸中的稀薄市場(chǎng)存在

理想情形是，當(dāng)一個(gè)市場(chǎng)中有許多買主和賣主時(shí)，單個(gè)參與者不能影響價(jià)格，市場(chǎng)在充分競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。而另外一種情形則是稀薄市場(chǎng)（thin market），就是買主稀少或者賣主稀少，導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)的投入和配置低效率。這種現(xiàn)象在航空運(yùn)輸市場(chǎng)中很明顯，航班運(yùn)行中，兩個(gè)點(diǎn)的航線上運(yùn)營(yíng)的航班，燃油、機(jī)組等成本固定且在所有運(yùn)營(yíng)成本占有很高比例，新增航班的邊際成本較高，需求只有達(dá)到一定規(guī)模才能實(shí)現(xiàn)供需平衡，這種情況容易造成政府和市場(chǎng)的矛盾。在買主稀少方面，地方政府從擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)連通性的外部效應(yīng)考慮，希望開(kāi)通某個(gè)航點(diǎn)的航線，但是航空公司的決策往往從其自身的商業(yè)利益考慮，如果該航線的市場(chǎng)需求達(dá)不到相應(yīng)規(guī)模，或者在一些已經(jīng)運(yùn)營(yíng)的航線上，由于需求太少，會(huì)影響到收益和整體網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的效率，航空公司就會(huì)放棄開(kāi)通或者關(guān)閉相關(guān)航線、航班。在民航業(yè)中，這種需求偏低的航線被稱作“貧瘠航線”。在賣主稀少方面，也存在有些航線僅由一家或少數(shù)航空公司運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致航班供給不足或者價(jià)格偏高，抑制市場(chǎng)需求。稀薄市場(chǎng)是航空網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)中一個(gè)突出的問(wèn)題，它影響網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)張和網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性，在航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展中尤其值得關(guān)注。

（四）市場(chǎng)運(yùn)行中的信息不對(duì)稱

信息不完全或局部信息不對(duì)稱，增加了交易成本，影響市場(chǎng)需求的真實(shí)反映，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。航空運(yùn)輸價(jià)值鏈實(shí)際上被分隔成若干個(gè)“信息孤島”。航空運(yùn)輸業(yè)技術(shù)密集、專業(yè)性強(qiáng)、涉及環(huán)節(jié)多，這也在供需之間造成了“信息屏障”。航空貨運(yùn)代理的長(zhǎng)期存在就是一個(gè)典型的例證。航空公司和作為需求方的貨主之間往往是通過(guò)貨運(yùn)代理來(lái)進(jìn)行信息傳遞，很多航空公司通過(guò)貨運(yùn)代理了解市場(chǎng)情況，貨主也因?yàn)閷I(yè)性障礙難以掌握貨運(yùn)環(huán)節(jié)全部信息，這就導(dǎo)致了貨運(yùn)代理企業(yè)的“信息壟斷”。類似情形還有，一家航空公司了解自己的航班計(jì)劃和運(yùn)力，但沒(méi)有便捷的渠道了解可提供連接機(jī)會(huì)的其他航班或地面交通信息，比如全貨運(yùn)航空公司難以掌握客運(yùn)航班的計(jì)劃和腹艙運(yùn)力。機(jī)場(chǎng)總體的航班計(jì)劃、運(yùn)行情況、流量數(shù)據(jù)、貨物流向等，也只有機(jī)場(chǎng)是最全面的，但是機(jī)場(chǎng)數(shù)據(jù)開(kāi)放程度普遍較低，大多數(shù)機(jī)場(chǎng)的官方網(wǎng)站并沒(méi)有將這些信息及時(shí)公布。筆者在對(duì)一些機(jī)場(chǎng)網(wǎng)站的檢索中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)機(jī)場(chǎng)網(wǎng)站都沒(méi)有專門的貨運(yùn)航班分類查詢功能，也沒(méi)有貨運(yùn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開(kāi)信息。在公共信息平臺(tái)方面，雖然目前一些地區(qū)建立了“電子口岸平臺(tái)”，但也只是停留在貨運(yùn)流程的連接和監(jiān)管服務(wù)階段，在供需信息的實(shí)時(shí)傳遞、貨運(yùn)服務(wù)鏈上各環(huán)節(jié)的信息共享方面仍有很大差距，市場(chǎng)信息服務(wù)明顯滯后。

（五）公共部門供給的有關(guān)問(wèn)題

為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，政府通過(guò)公共部門提供市場(chǎng)無(wú)法供給的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，但這些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)椴恍枰袌?chǎng)考驗(yàn)而難以實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)。在航空運(yùn)輸服務(wù)鏈中，海關(guān)等查驗(yàn)服務(wù)是必要環(huán)節(jié)，其效率直接影響客貨運(yùn)送的時(shí)間，因此其服務(wù)品質(zhì)是航空公司、旅客、貨主和相關(guān)服務(wù)商選擇的一個(gè)重要因素。在實(shí)踐中，這些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)和地方政府謀求發(fā)展的目標(biāo)有時(shí)候難以高度契合，同時(shí)也受人員編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等限制，可能會(huì)出現(xiàn)服務(wù)品質(zhì)無(wú)法滿足市場(chǎng)需求的現(xiàn)象。國(guó)外學(xué)者的研究也指出，海關(guān)等的服務(wù)品質(zhì)是航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要制約因素（Kasarda&Jonathan，2005）。還有一個(gè)很重要的因素就是機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)問(wèn)題，我國(guó)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)主要有兩種情況，一種是中央直屬企業(yè)如首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)管理部分機(jī)場(chǎng)，另一種是地方政府所屬的國(guó)有企業(yè)管理本地機(jī)場(chǎng)。一方面，這些企業(yè)作為準(zhǔn)公共部門行使機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施管理職責(zé)，但同時(shí)也有一些機(jī)場(chǎng)管理企業(yè)利用資源壟斷優(yōu)勢(shì)直接或者間接提供地面服務(wù)等，擠壓了其他服務(wù)企業(yè)的發(fā)展空間，不利于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成；另一方面，這些企業(yè)是由“政企合一”的民航管理局改制而來(lái)，性質(zhì)上是公益性國(guó)有企業(yè)，受傳統(tǒng)文化以及競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力不足等影響，導(dǎo)致部分企業(yè)在管理水平提升、服務(wù)創(chuàng)新和質(zhì)量提升方面行動(dòng)遲緩，在與一些國(guó)際化、市場(chǎng)化程度較高的航空公司、航空服務(wù)商的協(xié)作中會(huì)出現(xiàn)“不合拍”現(xiàn)象。

促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的一般性政策框架

航空運(yùn)輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展最終還是要靠市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)。但是，市場(chǎng)和政府失靈影響了價(jià)值的創(chuàng)造，需要政府采取有效的政策措施進(jìn)行干預(yù)，并在政府和市場(chǎng)的合作中，形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的格局。根據(jù)前文的分析，地方政府促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的一般性政策主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）構(gòu)建政府主導(dǎo)的協(xié)同治理機(jī)制

在航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展中，涉及到政府和企業(yè)、中央和地方等多個(gè)方面，尤其是海關(guān)、民航監(jiān)管都涉及到中央事權(quán)；在服務(wù)鏈的各成員中，地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)的影響力也較大。要使這些機(jī)構(gòu)最大限度保持戰(zhàn)略和行動(dòng)上一致，難度相當(dāng)大。協(xié)同治理，作為一種新型的治理模式，是解決跨界戰(zhàn)略性活動(dòng)的有效政策機(jī)制。地方政府（一般是省或直轄市一級(jí)）應(yīng)建立協(xié)同治理機(jī)制，形成共商、共建、共贏的格局。一是組建高層級(jí)的戰(zhàn)略推進(jìn)委員會(huì)（或領(lǐng)導(dǎo)小組），吸納民航、海關(guān)等中央部門駐地方機(jī)構(gòu)和機(jī)場(chǎng)、主要基地航空公司、相關(guān)服務(wù)企業(yè)等參與，作為協(xié)同平臺(tái)。二是建立相應(yīng)的制度，完善信息共享、資源互動(dòng)、共同行動(dòng)、利益協(xié)調(diào)等方面的機(jī)制，保障協(xié)同功效。比如，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定方面，充分吸納各參與主體的意見(jiàn)、達(dá)成協(xié)商一致，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略協(xié)同；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，也可以采取總—分—總的模式，即總的由地方政府主導(dǎo)，但各專項(xiàng)設(shè)施可在政府支持下由相關(guān)使用主體自主建設(shè)，并由地方政府出面解決各專業(yè)設(shè)施的銜接問(wèn)題。

（二）持續(xù)提升基礎(chǔ)設(shè)施的競(jìng)爭(zhēng)力

機(jī)場(chǎng)作為航空運(yùn)輸系統(tǒng)中的核心基礎(chǔ)設(shè)施，其容量、設(shè)施先進(jìn)性、流程科學(xué)性等，是關(guān)系航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的核心影響因素。機(jī)場(chǎng)更是區(qū)域開(kāi)發(fā)、聚集形成航班集群的戰(zhàn)略平臺(tái)，作為區(qū)域政府控制的核心資源，是促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的抓手。一是要始終堅(jiān)持“規(guī)劃先行、適度超前”的原則，保持基礎(chǔ)設(shè)施容量的裕度，以避免航班聚集可能出現(xiàn)的擁堵問(wèn)題。二是保持在公共物品供給方面的主導(dǎo)地位，解決市場(chǎng)力量難以解決的供給問(wèn)題，組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是充分發(fā)揮財(cái)政資金的“撬動(dòng)”作用，通過(guò)資金投入、帶動(dòng)社會(huì)資本參與，解決機(jī)場(chǎng)大量的建設(shè)資金需求問(wèn)題。三是積極借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，走“一體化”交通模式，改善機(jī)場(chǎng)與地面的公路、鐵路（有條件的地區(qū)包括海運(yùn)或內(nèi)河水運(yùn)）與機(jī)場(chǎng)的連接通道，實(shí)現(xiàn)多種交通運(yùn)輸方式的無(wú)縫隙銜接，為“多式聯(lián)運(yùn)”創(chuàng)造條件。基礎(chǔ)設(shè)施條件很容易出現(xiàn)“同質(zhì)化”現(xiàn)象，今天的先進(jìn)很可能被后來(lái)者追上或者超越，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)力削弱。因此，基礎(chǔ)設(shè)施的競(jìng)爭(zhēng)力重在持續(xù)，這實(shí)際上是對(duì)政府的治理能力和政策能力的重大考驗(yàn)。

（三）建立完善市場(chǎng)開(kāi)發(fā)扶持政策

在市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管服務(wù)等方面，涉及航空運(yùn)輸業(yè)有關(guān)的政策具有兩個(gè)特殊性，一個(gè)是市場(chǎng)準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)管等行政權(quán)力屬于中央部門，比如航權(quán)航線航班審批在民航局及其地區(qū)管理局，通關(guān)政策是在海關(guān)等部門；另一個(gè)是有關(guān)這方面的政策實(shí)行的選擇性地區(qū)政策，如國(guó)際航權(quán)中的第五航權(quán)目前只對(duì)部分城市開(kāi)放，特定商品如冰鮮食品、肉類也是指定口岸進(jìn)出。因此，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，建立完善市場(chǎng)扶持政策，要在加強(qiáng)“央—地合作”中爭(zhēng)取中央支持，同時(shí)出臺(tái)本地扶持政策。一是爭(zhēng)取民航管理部門在民航管理政策方面的優(yōu)先支持，減少航空公司、航權(quán)航班準(zhǔn)入限制。二是擴(kuò)大航空口岸開(kāi)放，爭(zhēng)取保稅物流、特種商品指定口岸等政策，以促進(jìn)需求多樣化和擴(kuò)大航空貨運(yùn)需求。三是由于稀薄市場(chǎng)的存在，地方政府有必要出臺(tái)相應(yīng)的刺激政策，對(duì)前期有效市場(chǎng)需求不足，以及具有戰(zhàn)略意義但需求較少的航線航班給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。盡管補(bǔ)貼并不能形成持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力，而且也有可能造成市場(chǎng)不公平，但是在產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)階段還是有重要作用，關(guān)鍵是要提高補(bǔ)貼政策的有效性、針對(duì)性，而且要建立適時(shí)退出機(jī)制。四是“多式聯(lián)運(yùn)”涉及到不同運(yùn)輸方式和運(yùn)輸主體，在市場(chǎng)培育階段，也有必要出臺(tái)一些激勵(lì)措施，以引導(dǎo)市場(chǎng)的發(fā)展。

（四）建設(shè)公共航空信息系統(tǒng)

完善信息服務(wù)、提升信息服務(wù)能力，不僅是解決信息不對(duì)稱的政策措施，也是通過(guò)信息共享促進(jìn)服務(wù)鏈整合的有效手段。由于行業(yè)中存在的“信息孤島”等問(wèn)題，靠單個(gè)企業(yè)難以有效整合各方面信息資源，需要地方政府的引導(dǎo)和扶持。在航空運(yùn)輸信息系統(tǒng)中，至少包括三個(gè)子項(xiàng)：一是公共數(shù)據(jù)信息公開(kāi)，地方政府要加快大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，對(duì)涉及本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面有關(guān)的公共信息適時(shí)公開(kāi)；同時(shí)，機(jī)場(chǎng)要完善數(shù)據(jù)公開(kāi)和服務(wù)制度，及時(shí)、準(zhǔn)確提供航線航班、運(yùn)量等方面的數(shù)據(jù)信息。二是建立以需求為導(dǎo)向、包括航空運(yùn)輸服務(wù)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)的公共信息平臺(tái)，提供航空公司、旅行社、貨主、航空支持服務(wù)商等供需情況、服務(wù)價(jià)格等信息的實(shí)時(shí)查詢，開(kāi)展服務(wù)交易，這樣既可以達(dá)到運(yùn)輸全程可視、可知的目的，而且可以克服供需信息不對(duì)稱問(wèn)題，促進(jìn)市場(chǎng)自我完善和發(fā)展。三是加強(qiáng)通關(guān)監(jiān)管信息平臺(tái)建設(shè)，目前國(guó)內(nèi)不少地區(qū)都已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)“電子口岸”，但仍然需要進(jìn)一步探索完善。通過(guò)地方政府的引導(dǎo)和扶持，可以將這三個(gè)子項(xiàng)有機(jī)整合，為航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展提供高質(zhì)量信息服務(wù)。

（五）提升機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力

在航空運(yùn)輸服務(wù)鏈中，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)是基礎(chǔ)設(shè)施的管理、運(yùn)營(yíng)和相關(guān)服務(wù)提供者，是服務(wù)鏈的核心成員。同時(shí)，作為政府所屬的國(guó)有企業(yè)，實(shí)際上也承擔(dān)了航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展主體的角色，如航線航班開(kāi)發(fā)、網(wǎng)絡(luò)連通性調(diào)節(jié)優(yōu)化等。提升機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，一是在國(guó)有企業(yè)改革中，充分考慮機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)外部效應(yīng)的貢獻(xiàn)，建立完善公益性國(guó)有企業(yè)的考核和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)在航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展中的積極性。二是借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)由“經(jīng)營(yíng)型”向“管理型”的轉(zhuǎn)變，支持機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)提升戰(zhàn)略規(guī)劃、航空性業(yè)務(wù)服務(wù)、安全保障等方面的能力，同時(shí)推行特許經(jīng)營(yíng)釋放非航空性業(yè)務(wù)資源，引入先進(jìn)企業(yè)參與地面服務(wù)等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升整體服務(wù)能力。三是提升機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)航空運(yùn)輸服務(wù)鏈的整合能力，充分發(fā)揮機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)和相對(duì)中立的平臺(tái)角色，鼓勵(lì)和支持機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)優(yōu)化服務(wù)流程、完善信息服務(wù)、建立市場(chǎng)協(xié)作機(jī)制等舉措，整合資源，促進(jìn)以機(jī)場(chǎng)為中心的航空運(yùn)輸服務(wù)鏈集成。

（六）完善區(qū)域配套支持政策

從宏觀層面上，還需要一系列的相關(guān)配套政策，以推動(dòng)航空運(yùn)輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一是實(shí)施人才可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加大力度支持航空院校發(fā)展，建立完善相關(guān)專業(yè)學(xué)科，保障人力資源的可持續(xù)供給，提高專業(yè)化人才隊(duì)伍的素質(zhì)。二是依托機(jī)場(chǎng)搭建產(chǎn)業(yè)集聚平臺(tái)，完善土地供給、稅收等方面的扶持政策，吸引和促進(jìn)航空公司、相關(guān)服務(wù)商集聚發(fā)展，培育形成航空關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)集群。通過(guò)港區(qū)和產(chǎn)業(yè)政策提供增值服務(wù)，為中轉(zhuǎn)旅客提供休閑、購(gòu)物等增值服務(wù)，為貨物提供再加工、包裝等增值服務(wù)。三是積極規(guī)劃和發(fā)展空港經(jīng)濟(jì)區(qū)，充分利用航空運(yùn)輸?shù)耐獠啃?yīng)，吸引對(duì)航空運(yùn)輸依賴性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，如電子消費(fèi)品、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、時(shí)尚產(chǎn)業(yè)等在空港地區(qū)集聚，既帶動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也為航空運(yùn)輸業(yè)提供穩(wěn)定、可持續(xù)的市場(chǎng)需求支持。

政府的政策必須系統(tǒng)、可持續(xù)，而且要考慮政策之間的互動(dòng)性。因?yàn)樵诟?jìng)爭(zhēng)中，各個(gè)關(guān)鍵要素都是可以被復(fù)制和模仿的，但只有通過(guò)政策的關(guān)聯(lián)作用，使各關(guān)鍵要素在市場(chǎng)運(yùn)行中相互依存、彼此強(qiáng)化，形成環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)，才能贏得持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

綜上，本文提出的政策構(gòu)成了一個(gè)系統(tǒng)，直接作用于航空運(yùn)輸業(yè)中現(xiàn)實(shí)或潛在的市場(chǎng)失靈、政府失靈等問(wèn)題，而且它們之間相互關(guān)聯(lián)，對(duì)基于鉆石體系的四個(gè)基本要素產(chǎn)生影響，使各方面的要素貫通和相互促進(jìn)。協(xié)同治理機(jī)制把影響網(wǎng)絡(luò)連通性的航空公司、支持企業(yè)及相關(guān)政府部門連接起來(lái)，凝聚各方共識(shí)，促進(jìn)各方在戰(zhàn)略和行動(dòng)上的協(xié)調(diào)。公共航空信息系統(tǒng)是市場(chǎng)連接的紐帶，把作為供給方的航空網(wǎng)絡(luò)、需求方和相關(guān)支持企業(yè)聯(lián)系起來(lái)，使供給和需求高效匹配、互相促進(jìn)，使地方政府的監(jiān)管服務(wù)更加高效地響應(yīng)市場(chǎng)需求和運(yùn)營(yíng)變化。機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的提升，不僅有利于網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)發(fā)和網(wǎng)絡(luò)連通性的改善，而且可以在促進(jìn)相關(guān)支持企業(yè)的集聚中發(fā)揮龍頭帶動(dòng)作用，推動(dòng)航空運(yùn)輸服務(wù)鏈整合。市場(chǎng)開(kāi)發(fā)扶持政策主要作用于航空公司，影響網(wǎng)絡(luò)連通性的改善，同時(shí)間接地影響需求條件等。區(qū)域配套政策則從宏觀上對(duì)各個(gè)要素產(chǎn)生影響，如空港經(jīng)濟(jì)區(qū)政策既為航空公司、相關(guān)支持企業(yè)創(chuàng)造了發(fā)展平臺(tái)，也為航空運(yùn)輸依賴型產(chǎn)業(yè)在機(jī)場(chǎng)周邊集聚提供了載體，有利于推動(dòng)本地市場(chǎng)需求的穩(wěn)定和擴(kuò)大。