錢煜哲,王亞超
(天津市河長(zhǎng)制事務(wù)中心,天津 300204)
按照中共中央及國(guó)務(wù)院部署,天津市先后印發(fā)《天津市關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》和《天津市關(guān)于全面落實(shí)湖長(zhǎng)制的實(shí)施意見》,在全市范圍內(nèi)推行河湖長(zhǎng)制,建立了區(qū)域與水系相結(jié)合的市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村四級(jí)河湖長(zhǎng)組織體系,落實(shí)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)河湖管理保護(hù)主體責(zé)任。目前,天津市河湖長(zhǎng)制的體制機(jī)制運(yùn)行趨于穩(wěn)定,為進(jìn)一步促進(jìn)河湖長(zhǎng)制規(guī)范化和常態(tài)化,推進(jìn)河湖長(zhǎng)制立法、促使河湖長(zhǎng)制在法治的軌道上運(yùn)行將成為深化河湖長(zhǎng)制管理的一項(xiàng)重要工作。
天津市將河流、坑塘納入河長(zhǎng)制管理,湖泊、濕地納入湖長(zhǎng)制管理,河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)、濕地長(zhǎng)、坑塘長(zhǎng)“四長(zhǎng)”統(tǒng)管,實(shí)行市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)雙總河湖長(zhǎng)以及市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村四級(jí)河湖長(zhǎng),出臺(tái)河湖長(zhǎng)制會(huì)議制度、信息共享制度、信息報(bào)送制度、工作督察制度、考核問(wèn)責(zé)與激勵(lì)制度、驗(yàn)收制度等15項(xiàng)工作制度。在各級(jí)河湖長(zhǎng)和各有關(guān)部門的共同努力下,截至2021年,全市地表水Ⅳ類及以上水體占比91.7%,全市12條入海河流水質(zhì)總體達(dá)到Ⅳ類以上,水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善,水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到近年來(lái)最佳水平。在取得成績(jī)的同時(shí),河湖長(zhǎng)制工作仍存在一些薄弱環(huán)節(jié):①部分河湖長(zhǎng)履職不力、動(dòng)力不足,仍然存在形式主義走過(guò)場(chǎng)、上下推諉不擔(dān)當(dāng)、考核評(píng)價(jià)不較真等問(wèn)題,沒(méi)有統(tǒng)籌部門力量和社會(huì)力量,還是任由各職能部門多頭管理,造成涉河湖問(wèn)題在本級(jí)部門與下級(jí)地方政府間相互推諉、遲遲得不到解決;②有關(guān)部門責(zé)任缺位、合力不足、部門工作主動(dòng)性不高,部分河湖長(zhǎng)履職較為被動(dòng),往往是河湖長(zhǎng)提出明確工作要求才去行動(dòng),存在著部分基層部門表態(tài)好、調(diào)門高但履職不到位的問(wèn)題,尤其是河湖違法事項(xiàng)涉及多個(gè)行業(yè)時(shí)還存在著重復(fù)執(zhí)法或相互推諉的現(xiàn)象;③部分基層河湖長(zhǎng)辦仍然存在職責(zé)不明、機(jī)制不暢等問(wèn)題,無(wú)法滿足河湖長(zhǎng)制綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等任務(wù)要求,由于對(duì)有關(guān)部門的職責(zé)明確不夠、履職剛性不足、履職績(jī)效難評(píng)、追責(zé)問(wèn)責(zé)要求不清,導(dǎo)致河湖長(zhǎng)辦無(wú)法有效促動(dòng)有關(guān)部門各司其職、各盡其責(zé)、合力攻堅(jiān)。
全面實(shí)行河湖長(zhǎng)制是黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重大改革部署,是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大制度安排。習(xí)近平總書記高度重視河湖長(zhǎng)制工作,在2017年元旦新年獻(xiàn)詞中向全國(guó)人民作出了“每條河流都要有河長(zhǎng)了”的莊嚴(yán)承諾[1]。習(xí)近平總書記的重要講話精神,是對(duì)天津市推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總遵循、總要求,也為天津市全面推行河湖長(zhǎng)制工作指明了目標(biāo)和方向。
天津市委、市政府高度重視河湖長(zhǎng)制工作,以全面提升水環(huán)境質(zhì)量、還河湖健康生命為目標(biāo),切實(shí)把河湖長(zhǎng)制工作作為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)全市高質(zhì)量發(fā)展、助力生態(tài)宜居現(xiàn)代化天津建設(shè)的重要舉措,擺在突出重要位置來(lái)抓。天津市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志堅(jiān)持靠前指揮、以上率下,多次深入一線調(diào)研巡察,主持召開現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì),精準(zhǔn)分析問(wèn)題根源,明確河湖長(zhǎng)制工作目標(biāo)及整改方向。各級(jí)黨委、政府強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng),各級(jí)河湖長(zhǎng)主動(dòng)進(jìn)位、認(rèn)真履職,找準(zhǔn)問(wèn)題、明確目標(biāo),分級(jí)推動(dòng)、逐級(jí)落實(shí),探索建立區(qū)級(jí)全員掛長(zhǎng)、全域包村工作新機(jī)制。在全市上下高度重視、扎實(shí)推進(jìn)河湖長(zhǎng)制各項(xiàng)工作的同時(shí),更需要以法律形式讓河湖長(zhǎng)制工作機(jī)制更加完善穩(wěn)定,確保河湖長(zhǎng)制這項(xiàng)生態(tài)文明體制改革的重要舉措在天津市持續(xù)深入落實(shí)見效,為生態(tài)宜居的現(xiàn)代化天津建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
中央《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》和《天津市關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》明確了河湖長(zhǎng)制的宏觀工作任務(wù),但對(duì)河湖長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)、各級(jí)河湖長(zhǎng)的工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)、河湖長(zhǎng)履職不力的責(zé)任追究等關(guān)鍵內(nèi)容尚未作出規(guī)定。由于這些職責(zé)、規(guī)定與現(xiàn)有的上下級(jí)行政管理體制不是一個(gè)體系,且其中的法律責(zé)任無(wú)法在現(xiàn)有的法條中找到明確的對(duì)應(yīng)。因此,要深入推進(jìn)天津市河湖長(zhǎng)制提檔升級(jí)、攻堅(jiān)克難,十分有必要從市級(jí)層面推進(jìn)河湖長(zhǎng)制立法,將有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法、政策制度加以固化,并根據(jù)新形勢(shì)新任務(wù)新要求,通過(guò)法律的形式對(duì)河湖長(zhǎng)制作進(jìn)一步規(guī)范和完善,為河湖長(zhǎng)制提供法律保障,為生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐。
河湖長(zhǎng)制工作這一制度創(chuàng)新,是對(duì)困擾我國(guó)幾千年“九龍治水”頑疾的一次全面治理,涉及行政管理、社會(huì)治理等方方面面的創(chuàng)新突破,具有普惠性、公益性,存在長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性問(wèn)題。當(dāng)前,影響和制約天津市河湖長(zhǎng)制深入發(fā)展的主要因素,表象上看,是河湖長(zhǎng)不愿意“啃硬骨頭”、職能部門不愿意“接燙手山芋”、監(jiān)督執(zhí)法部門對(duì)水污染違法行為不敢“頂真碰硬”、河湖長(zhǎng)辦沒(méi)能力“穿針引線”,可能有思想認(rèn)識(shí)、履職能力、體制機(jī)制等諸多因素,但在當(dāng)前高度強(qiáng)調(diào)提升履職能力、推進(jìn)改革創(chuàng)新的環(huán)境下,最主要、最本質(zhì)的原因還是對(duì)河湖長(zhǎng)制工作缺乏相應(yīng)法律規(guī)范、剛性約束和社會(huì)引導(dǎo),必須用剛性的法律將河湖長(zhǎng)制工作規(guī)范化、體系化、社會(huì)化,統(tǒng)籌行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、輿論等各種手段,組織和調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量共同治理保護(hù)好津沽河湖[2]。
全面推行河湖長(zhǎng)制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持人與自然和諧共生、加快生態(tài)文明體制改革作出的重大戰(zhàn)略部署,是貫徹落實(shí)黨的十九大精神、統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的重大政策舉措。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳分別于2016年12月11日和2018年1月5日印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行河長(zhǎng)制的意見》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》等,確保在河流湖泊實(shí)施河湖長(zhǎng)制目標(biāo)任務(wù)能如期實(shí)現(xiàn)、取得實(shí)效??梢哉f(shuō),天津市開展河湖長(zhǎng)制立法既有憲法依據(jù)和全國(guó)性立法規(guī)定,又有已出臺(tái)的國(guó)家部委和天津市相關(guān)文件,最終構(gòu)成了范圍廣闊、層次分明的立法依據(jù)。
2018年3月11日,十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》,將“建設(shè)生態(tài)文明”“建設(shè)美麗中國(guó)”寫入憲法。
2017年6月27日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改水污染防治法的決定,在新《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中首次對(duì)河長(zhǎng)制作出原則規(guī)定:“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制,分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作?!彼吭凇吨腥A人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例(修訂草案)》中,對(duì)河長(zhǎng)制設(shè)置專章,對(duì)河長(zhǎng)體系、工作機(jī)構(gòu)、考核制度、激勵(lì)措施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定[3]。
水利部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合或單獨(dú)下發(fā)了一系列部門規(guī)章與規(guī)范性文件,如《關(guān)于建立河長(zhǎng)制工作進(jìn)展情況信息報(bào)送制度的通知》《關(guān)于印發(fā)全面推行河長(zhǎng)制工作督導(dǎo)檢查制度的函》《關(guān)于加強(qiáng)全面推行河長(zhǎng)制工作制度建設(shè)的通知》等。
自天津市全面推行河湖長(zhǎng)制以來(lái),已先后出臺(tái)了會(huì)議制度、信息報(bào)送制度、工作督察制度、考核問(wèn)責(zé)與激勵(lì)制度等15項(xiàng)工作制度,連續(xù)3 a由市級(jí)總河湖長(zhǎng)簽發(fā)總河湖長(zhǎng)令,明確各級(jí)河湖長(zhǎng)職責(zé)和履職要求,部署河湖長(zhǎng)制重點(diǎn)工作。
2018年11月,天津市對(duì)《天津市水污染防治條例》進(jìn)行修正,增加第七條“本市建立市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村四級(jí)河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制,分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)河流、湖泊、濕地、坑塘的水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)和水域岸線管理等工作”,進(jìn)一步強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水污染防治、水環(huán)境治理的責(zé)任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看,天津市雖將河湖長(zhǎng)制的組織體系、職責(zé)定位和主要任務(wù)以設(shè)置單獨(dú)條款的形式入法,為河湖長(zhǎng)制提供了具體的司法解釋,但并未將河湖長(zhǎng)制的主要內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)全面的梳理和規(guī)范。
隨著全國(guó)各地河湖長(zhǎng)制工作的深入推進(jìn),各省市陸續(xù)開展了河湖長(zhǎng)制立法工作,主要有3種模式:①出臺(tái)河湖長(zhǎng)制專項(xiàng)法規(guī),如浙江、海南、江西、吉林、遼寧5個(gè)省份頒布了河湖長(zhǎng)制地方性法規(guī),福建省頒布了河湖長(zhǎng)制政府規(guī)章;②在制定修訂的涉水地方性法規(guī)(規(guī)章)中設(shè)置多個(gè)條款(含設(shè)立專門章節(jié))對(duì)河湖長(zhǎng)制作出規(guī)定,如河北、貴州河道(河湖)管理法規(guī)中設(shè)置河湖長(zhǎng)制專門章節(jié),《江蘇省河道管理?xiàng)l例》運(yùn)用4個(gè)法律條款對(duì)河湖長(zhǎng)制作出規(guī)定;③在制定修訂的涉水地方性法規(guī)(規(guī)章)中設(shè)置單獨(dú)條款對(duì)河湖長(zhǎng)制作出規(guī)定,如北京、上海、山東、湖南、安徽5個(gè)省市在制定修訂的河道管理、湖泊管理、水資源管理等法規(guī)中明確河湖長(zhǎng)制內(nèi)容。我們針對(duì)設(shè)立專章和專項(xiàng)立法兩種立法模式進(jìn)行了調(diào)研分析。
4.2.1 河北省模式(設(shè)立專章)
河北省在《河北省河湖保護(hù)和治理?xiàng)l例》中設(shè)置河湖長(zhǎng)制專章,于2020年1月11日經(jīng)河北省第十三屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò),2020年3月22日起施行?!逗颖笔『雍Wo(hù)和治理?xiàng)l例》全文64條,分為7個(gè)章節(jié),其中河湖長(zhǎng)制專章共7條,分別規(guī)定了組織體系、河湖長(zhǎng)職責(zé)、河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)職責(zé)、河長(zhǎng)名單和河長(zhǎng)公示牌、河湖巡查、河湖環(huán)境保護(hù)協(xié)作、河湖長(zhǎng)制考核[1]。
在其他地方性法規(guī)中將河湖長(zhǎng)制入法的優(yōu)勢(shì)有兩點(diǎn):①能夠有效避免政策因素對(duì)法律的影響,河湖長(zhǎng)制是通過(guò)黨政文件為其執(zhí)行提供依據(jù),法律條目的編寫難免會(huì)出現(xiàn)政策性語(yǔ)言,因此,簡(jiǎn)化河湖長(zhǎng)制的相關(guān)表述,可以有效避免立法中大量出現(xiàn)政策性語(yǔ)言;②能有效規(guī)避對(duì)法律穩(wěn)定性的影響,當(dāng)河湖長(zhǎng)制頂層設(shè)計(jì)發(fā)生部分變化時(shí),可以定期修訂法條使得法律符合實(shí)際,不影響法律的整體框架,而弊端在于無(wú)法將河湖長(zhǎng)制所有內(nèi)容都作出詳細(xì)規(guī)定,容易導(dǎo)致部分內(nèi)容處于法律以外。
4.2.2 浙江省模式(地方性法規(guī))
浙江省2017年7月28日經(jīng)浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十三次會(huì)議通過(guò),出臺(tái)了地方性法規(guī)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》,自2017年10月1日起施行,為全國(guó)首部河長(zhǎng)制地方性法規(guī)?!墩憬『娱L(zhǎng)制規(guī)定》全文18條,對(duì)河長(zhǎng)設(shè)置和職責(zé)、河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)及河長(zhǎng)履職、公眾參與、河長(zhǎng)考核問(wèn)責(zé)等作出規(guī)定[4]。
通過(guò)地方性法規(guī)對(duì)河湖長(zhǎng)制專項(xiàng)立法的優(yōu)勢(shì)有兩點(diǎn):①能夠?qū)⒑雍L(zhǎng)制的相關(guān)制度納入法律之中,提升制度的法制化程度;②能夠?qū)雍L(zhǎng)制工作進(jìn)行全面規(guī)范,規(guī)定更細(xì)致明確,有利于法律的執(zhí)行和操作,而弊端在于河湖長(zhǎng)制雖已全面建立,運(yùn)行方式和制度體系趨于穩(wěn)定,但仍在不斷發(fā)展和創(chuàng)新中,有些流程和制度會(huì)隨著實(shí)踐而修訂甚至廢止,許多新理念、新方法、新手段也會(huì)納入頂層設(shè)計(jì)中,存在較大變更修訂的可能性。
4.2.3 福建省模式(政府規(guī)章)
福建省以政府規(guī)章出臺(tái)了《福建省河長(zhǎng)制規(guī)定》,于2019年9月4日經(jīng)福建省人民政府第三十七次常務(wù)會(huì)議通過(guò),自2019年11月1日起施行?!陡=ㄊ『娱L(zhǎng)制規(guī)定》全文24條,分為5個(gè)章節(jié),對(duì)管理體制、工作機(jī)制、考核與問(wèn)責(zé)等作出明確規(guī)定。
采取政府規(guī)章的立法權(quán)限為人民政府,立法程序相對(duì)較簡(jiǎn)單、速度較快,但無(wú)法完全體現(xiàn)河湖長(zhǎng)制黨政同責(zé)、實(shí)行雙總河湖長(zhǎng)的制度優(yōu)勢(shì),且在執(zhí)行層面的效力與總河湖長(zhǎng)令基本等同。
基于天津市河湖長(zhǎng)制、治水等工作的實(shí)際需要,綜合三省的河湖長(zhǎng)制立法模式調(diào)研和天津市實(shí)際情況,河湖長(zhǎng)制立法十分必要,并且合法、可行。前期,天津市在《天津市水污染防治條例》中對(duì)河湖長(zhǎng)制設(shè)立單獨(dú)條款,已初步實(shí)現(xiàn)立法,但由于河湖長(zhǎng)制工作屬于一項(xiàng)新機(jī)制,國(guó)家層面尚無(wú)全面成熟的法律法規(guī)作為上位法支撐,在天津市對(duì)河湖長(zhǎng)制專項(xiàng)立法的時(shí)機(jī)尚不成熟。
鑒于水利部正在修訂《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等涉水法律法規(guī)時(shí),已考慮將河湖長(zhǎng)制設(shè)立專章,天津市可結(jié)合國(guó)家修法情況,借鑒河北省的模式在涉水的地方性法律法規(guī)中,將河湖長(zhǎng)制作為一個(gè)章節(jié)納入其中,設(shè)置河湖長(zhǎng)制組織體系、河湖長(zhǎng)職責(zé)、河湖長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門職責(zé)、考核問(wèn)責(zé)及公眾參與等條款,從而更加細(xì)化、實(shí)化河湖長(zhǎng)制立法內(nèi)容,以法律形式固化河湖長(zhǎng)制經(jīng)驗(yàn)做法,確保河湖長(zhǎng)制這項(xiàng)生態(tài)文明體制改革的重要舉措持續(xù)發(fā)揮作用,為生態(tài)宜居的現(xiàn)代化天津建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。