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引言

一直以來，我國行政事業(yè)單位的財務(wù)管理水平對其各項工作的順利開展有著重要影響，而預(yù)算管理又是財務(wù)管理工作的重中之重，亦是防范風(fēng)險的重要措施，因此，積極探索預(yù)算管理優(yōu)化之路能在很大程度上促進其財務(wù)管理水平的顯著提升。

一、全面預(yù)算管理的應(yīng)用價值

全面預(yù)算管理是管理會計中一種常用的應(yīng)用工具，在行政事業(yè)單位整體建設(shè)中發(fā)揮重要價值。特別是近年來，財政部大力推進行政事業(yè)單位改革，并切實推動新政府會計準(zhǔn)則的深度應(yīng)用，極大推動了行政事業(yè)單位財務(wù)管理水平的質(zhì)效提升。

現(xiàn)階段，很多行政事業(yè)單位正全面遵循并深入貫徹財政部相關(guān)文件指引，積極進行全面預(yù)算管理實質(zhì)內(nèi)容與施行方法的新嘗試，重視財務(wù)風(fēng)險，制定并實施相應(yīng)對策提高風(fēng)險抵御能力，同時通過對行政事業(yè)單位管理活動的前置性制約，實現(xiàn)對其管理機制、流程環(huán)節(jié)、管理效率、業(yè)財質(zhì)量的全面提升。另外，全面預(yù)算管理能從源頭上發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險隱患，避免財務(wù)浪費和亂開支等問題的滋生。

同時，全面預(yù)算管理作為一項重要的財務(wù)管理手段，從預(yù)算的開端環(huán)節(jié)之始——預(yù)算編制著手，到執(zhí)行、調(diào)劑，再到分析、評價，可以全方位地掌控財政資金整體的流向與運作規(guī)模，這不僅更能讓行政事業(yè)單位的全體員工積極參與其中，更能從崗位職責(zé)和工作內(nèi)容上層層有序落實，進而做到對資金使用的定期自檢自查，發(fā)現(xiàn)使用環(huán)節(jié)中的漏洞，并對其中的模糊支出和實際與預(yù)算中的執(zhí)行差異細(xì)化管理，借此提出針對性的預(yù)算調(diào)整與優(yōu)化策略，才能更利于對行政事業(yè)單位財政資金的全過程監(jiān)督管控，真正做到單位層面的全面、公開、透明化原則落位。

另外，行政事業(yè)單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，無形中會形成指標(biāo)考核與績效目標(biāo)的數(shù)值設(shè)定，進而更能保證全面預(yù)算管控績效考評的客觀準(zhǔn)確。并以此為基，在深入分析考評結(jié)果后，針對全面預(yù)算管理執(zhí)行中的固有問題給出具體的可行性調(diào)整舉措，既帶動了績效管控的精準(zhǔn)落位，又持續(xù)提升了行政事業(yè)單位的行政性能與財務(wù)管理水平，并通過對單位內(nèi)部各部門資金的使用效益把控，讓下一財年的資源配置更為有力，進而在確保預(yù)算編制環(huán)節(jié)規(guī)范性與專業(yè)性的同時使財政資金使用得到合理有效分配，最大限度規(guī)避財政資金預(yù)算超額增加或預(yù)算不足等直接影響行政事業(yè)單位正常工作開展的情況發(fā)生，最終做到從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督到結(jié)果反饋等全流程管控，實現(xiàn)從源頭上把控財政資金使用的規(guī)范。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中現(xiàn)存問題

（一）認(rèn)知較為淺薄

目前，不乏部分行政事業(yè)單位將全面預(yù)算工作的開展與貫徹落實視作一項單純的財管行為，將責(zé)任歸屬于財務(wù)部門，以致各業(yè)務(wù)部門和工作人員缺乏主動性與協(xié)同意識。同時，全面預(yù)算管理的實施沒有得到全面認(rèn)可，且多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)將更多精力置于崗位的完善與政績的達標(biāo)之中，故全面預(yù)算工作中的財力、人力投入明顯不足，這將極有可能嚴(yán)重影響行政事業(yè)單位預(yù)算管理的權(quán)威性。加之現(xiàn)階段的全面預(yù)算管理認(rèn)知淺薄，所以，預(yù)算工作開展難以深入到具體的業(yè)務(wù)之中，同時，如內(nèi)審制度、績效評價、獎罰機制、內(nèi)控制度等執(zhí)行理念尚有缺失，所以，管理思維不能及時跟進，文化培育不能逐步加強，這是無法通過全面預(yù)算管理直接帶動管控質(zhì)量與效率提升的關(guān)鍵原因。

（二）編制不夠科學(xué)

行政事業(yè)單位的全面預(yù)算編制工作應(yīng)側(cè)重于收支平衡與科學(xué)合理原則，新政府會計準(zhǔn)則頒行后，還應(yīng)囊括績效考核等相關(guān)方面。但從目前來看，很多時候由于部分行政事業(yè)單位缺乏正確認(rèn)知，不僅預(yù)算編制前沒有做好充分調(diào)研，還對預(yù)算編制項目的內(nèi)容、方法缺乏明確定位，導(dǎo)致編制工作存在較大盲區(qū)。同時，在編制方法選擇上，較多沿用增量或固定預(yù)算等傳統(tǒng)形式，加之全面預(yù)算編制工作過程短、內(nèi)容廣、時間緊、準(zhǔn)備不充分，可直接導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高，故為了使預(yù)算編制工作綜合價值得到充分體現(xiàn)，專門預(yù)算編制小組的組建問題不容忽視。以此為基，在預(yù)算編制前，積極收集并整理各部門上報數(shù)據(jù)，為細(xì)項的填列做好資料留存，為編制的高效提供保障，從而有力支撐全面預(yù)算管理工作的構(gòu)建初衷。

（三）監(jiān)督評價缺失

《預(yù)算法》對行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作做出明確規(guī)定：嚴(yán)格執(zhí)行理念是第一要義。但是在預(yù)算管理工作實際開展中卻還存在各類問題：未重視財政資金的高效利用，預(yù)算執(zhí)行進度受阻，預(yù)算編制與實際執(zhí)行脫離等問題偶有發(fā)生，這些都是對行政事業(yè)單位預(yù)算工作嚴(yán)肅性與約束力的挑戰(zhàn)。所以，加強預(yù)算監(jiān)督評價機制，將成為維系行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理開展的有效通路。目前，尤其是在年度決算分析中，僅對預(yù)算執(zhí)行進度和結(jié)果進行分析評價，往往忽視過程性與動態(tài)性的監(jiān)督考評。同時，預(yù)算監(jiān)督考評指標(biāo)的設(shè)定缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，也并未將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任歸屬關(guān)系做緊密聯(lián)系。同時，缺乏激勵機制，缺乏深入挖掘預(yù)算監(jiān)督考評報告價值的工具，使預(yù)算考評流于表面，無人執(zhí)行、無人管理，最終無法為行政事業(yè)單位的后續(xù)財年預(yù)算執(zhí)行提供借鑒。

三、行政事業(yè)單位改善全面預(yù)算管理的應(yīng)對措施

（一）強化管理認(rèn)知

行政事業(yè)單位想要順利開展全面預(yù)算管理工作，首要的突破點就是要建立科學(xué)正確的理論認(rèn)知。特別是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，要增強預(yù)算法制觀念，依法履行職責(zé)，并做到在第一時間部署與研究，對工作開展中的難點、重點給予高度重視，通過具體措施加強業(yè)務(wù)與財務(wù)部門的及時溝通與緊密合作。而增強預(yù)算意識的全面宣貫，還要向單位全體工作人員積極傳遞全面預(yù)算管理工作開展的實際價值，同時加強預(yù)算管理與每個人之間的緊密關(guān)系，使預(yù)算管理在管理層和基層人員的思想觀念中扎根發(fā)芽，建立全體工作人員認(rèn)同的價值觀，進而發(fā)揮人的主觀能動性，使各部門、各崗位在全面預(yù)算管理中積極作為，以推動行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的提質(zhì)增效。

（二）完善編制過程

預(yù)算的編制工作是確保各項預(yù)算能夠順利執(zhí)行的重要依據(jù)。良好的財政預(yù)算編制既能有效地為行政事業(yè)單位的管理發(fā)展提供財力物力保障，還能減少資源浪費，促進效率全面提升。在具體編制過程中，首先，組織相應(yīng)部門召開預(yù)算工作會議，按照《預(yù)算法》的規(guī)定深入開展學(xué)習(xí)；會議之后，迅速成立由各職能部門組成的專項領(lǐng)導(dǎo)小組，全方位真正了解單位實際情況，提升預(yù)算編制的完整性和匹配度。其次，編制過程中的方法選擇與人才支撐也尤為重要。只有恰當(dāng)選定與單位實際情況相匹配的預(yù)算編制方法，并選拔職業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)水平雙高的負(fù)責(zé)人員，才更有利于預(yù)算編制的真實準(zhǔn)確。再次，在預(yù)算編制過程中，雖然各科室、各基層單位領(lǐng)導(dǎo)對本科室、本單位工作十分了解，但是受制于自身的經(jīng)濟利益驅(qū)動，還需預(yù)算管理委員會做好事前調(diào)查與單位綜合利益的全盤考量，才更能保證財務(wù)預(yù)算對行政事業(yè)單位真實發(fā)展情況的準(zhǔn)確呈現(xiàn)，并確保后續(xù)執(zhí)行的正確有效。同時，預(yù)算編制科學(xué)性的提高仍離不開編制方法的靈活運用，由于行政事業(yè)單位更多地承載社會服務(wù)使命，所以項目指標(biāo)的對標(biāo)不是主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，特別是年度工作均有不同，故零基預(yù)算編制方法更為有效。最后，預(yù)算編制工作也不是財務(wù)部門的閉門造車，還要基于單位的整體發(fā)展戰(zhàn)略布局，摒棄傳統(tǒng)思維，強化服務(wù)意識，使預(yù)算工作更能從全面應(yīng)用與多維視角支撐行政事業(yè)單位財務(wù)管理水平提升。

（三）強化監(jiān)督評價

單位應(yīng)特別注重加強全面預(yù)算管理的過程管理和監(jiān)督評價，形成“編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、事后有評價、評價有反饋、反饋有改進”的全過程預(yù)算管理和執(zhí)行反饋機制。一般而言，下一年度的預(yù)算編制工作開展前，會對上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況進行截至性的對比分析，以此作為下一財年預(yù)算工作的參考和借鑒。但是，從預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督評價管理效力來看，其評價分析明顯缺位。相對于行政事業(yè)單位的整個預(yù)算執(zhí)行來說，過程的審查遠(yuǎn)比結(jié)果的分析來得重要。在過程中及時動態(tài)糾偏，極有可能帶來良好執(zhí)行成果。因此，良性評價不僅能規(guī)范單位工作的開展，還會對行政事業(yè)單位的預(yù)算管控有所助益。同時，構(gòu)建完善的監(jiān)督考評管理機制，還要將該項考評成果與崗位責(zé)任制、激勵約束制與年終綜合考核指標(biāo)相掛鉤，從而切實將責(zé)任落實到每個人，將指標(biāo)細(xì)化到每個環(huán)節(jié)崗位，真正做到預(yù)算執(zhí)行有依據(jù)、預(yù)算增項有理由、預(yù)算調(diào)整有審批，進而強化行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作的動態(tài)考評與成果應(yīng)用。此外，單位應(yīng)在預(yù)算管理制度中明確預(yù)算追加調(diào)整的適應(yīng)情況和審批程序，無合理理由的追加調(diào)整應(yīng)予以拒絕。特別是對專項資金的監(jiān)督管理，考評機制必不可少，綜合方案仍需執(zhí)行，進而在預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督評價中，做好統(tǒng)籌分析與重點關(guān)注，并認(rèn)真解讀事項背后所存在的原因，才能為行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理目標(biāo)順利實現(xiàn)保駕護航。

四、行政事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理的相關(guān)問題梳理

（一）明確目標(biāo)

在行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理目標(biāo)設(shè)定前，首先，單位主體應(yīng)厘清形勢，對單位內(nèi)部各部門近幾年的經(jīng)營管理信息做出客觀的全面評價，特別是在自身內(nèi)部管控的優(yōu)劣勢分析上，及時收集宏觀環(huán)境信息、行業(yè)競爭數(shù)據(jù)等，并以此為參照，在各部門協(xié)同參與下，經(jīng)多輪會議研討分析，確定與行政事業(yè)單位相適配的預(yù)算目標(biāo)，并切實做到始終圍繞單位經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)和長期戰(zhàn)略目標(biāo)的階段性實現(xiàn)，將目標(biāo)落實到具體，以此拉開預(yù)算編制工作的大幕，有效提升行政事業(yè)單位的市場競爭力。其次，在關(guān)鍵信息采集與有限資源整合過程中，為了使全面預(yù)算管理充分發(fā)揮根本性的指引作用，可以單位總體發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)，由預(yù)算管理委員會負(fù)責(zé)組織分析包括市場環(huán)境、現(xiàn)階段數(shù)據(jù)與以往財年數(shù)值、單位盈利情況等，繼而經(jīng)過全面分析，給出領(lǐng)導(dǎo)層優(yōu)化建議，為行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層指引做出有力支撐。另外，在全面預(yù)算管理目標(biāo)確定環(huán)節(jié)，各職能部門為實現(xiàn)總體戰(zhàn)略目標(biāo)和行動策略，應(yīng)首先明確各類預(yù)算部門的職責(zé)權(quán)限，并對預(yù)算目標(biāo)體系的精確性量化加以描述，為下一財年的經(jīng)管規(guī)劃提出給予有力支撐，繼而真正實現(xiàn)可以實施的經(jīng)營計劃與年度預(yù)算目標(biāo)的循環(huán)轉(zhuǎn)化，全面落位預(yù)算管理的指導(dǎo)意義。

（二）完善體系

行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理體系構(gòu)建是預(yù)算職能落地中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，首先，行政事業(yè)單位應(yīng)明確確定決策層及其成員與職能落實層間的人力部署與崗位權(quán)責(zé)設(shè)定，真正在行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)與長遠(yuǎn)規(guī)劃中秉承合理性、實操性與科學(xué)性底層思維，尤其應(yīng)以單位整體之力，重視重大項目的預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整等關(guān)鍵事項，并定期組織負(fù)責(zé)部門召開會議，明確落實全面預(yù)算管理的實際執(zhí)行，才能從各環(huán)節(jié)實現(xiàn)精準(zhǔn)銜接，有力把控全面預(yù)算管理的長足發(fā)展。其次，全面預(yù)算管理體系建設(shè)中，一定要明確制定層及其各位成員的職能權(quán)限，在中層管理領(lǐng)導(dǎo)小組中擔(dān)當(dāng)制定預(yù)算之責(zé)，并將其制定出的單位年度預(yù)算上報至上級決策層，以有利于監(jiān)督執(zhí)行與預(yù)算調(diào)整的建議性意見綜合呈現(xiàn)。同時，在預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵層面，既要強化組織成員的個人能力，又要宣貫相互協(xié)調(diào)管理的重要意義。最后，執(zhí)行層還需肩負(fù)起向預(yù)算管理委員會反饋執(zhí)行情況的關(guān)鍵職責(zé)，進而實現(xiàn)在執(zhí)行層為預(yù)算調(diào)整和為下一財年提供準(zhǔn)確支撐的參考數(shù)據(jù)。

（三）細(xì)化內(nèi)容

對于財務(wù)部門而言，其預(yù)算術(shù)語駕輕就熟，但是除此之外，其他部門對于預(yù)算指標(biāo)的填列和表述并不十分清晰，所以，合理“翻譯”專業(yè)化術(shù)語，使其成為行政事業(yè)單位各級員工都能清晰理解的語言，更有利于各部門嚴(yán)格依照預(yù)算編制內(nèi)容有序展開工作，進而保證預(yù)算數(shù)據(jù)的科學(xué)有效。同時，在全面預(yù)算管理的執(zhí)行環(huán)節(jié)，一定要強化預(yù)算管理工作的層層分解，這里的細(xì)化分解不僅包括預(yù)算內(nèi)容的層層把控，還應(yīng)包括責(zé)任的細(xì)化等關(guān)鍵要素，才能減少部門或個人間的相互推諉情形的發(fā)生，最終實現(xiàn)行政事業(yè)單位費用細(xì)化和資金把控的綜合分析，從而集中管控、分類歸屬、全程監(jiān)督，提升全面預(yù)算管理的工作職能和執(zhí)行效率。同時，在全面預(yù)算管理實施進程中，要并行推進績效考核機制，建立規(guī)范的考評指標(biāo)與評分標(biāo)準(zhǔn)，注重使用定量化的指標(biāo)數(shù)據(jù)，最終通過考核工作的開展，提高人員參與度與工作積極性，讓職工層能夠真正貫徹執(zhí)行、嚴(yán)格管理、合規(guī)使用、不流于形式，以實現(xiàn)對各級行政事業(yè)單位資金浪費現(xiàn)象的有效遏制，最終提升整體的公平性與效益性底層原則，實現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的管控目的。

結(jié)語

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作，一直都是社會和國家關(guān)注的焦點。在經(jīng)濟社會發(fā)展和公共財政改革日益深入的背景下，尋求提質(zhì)升級發(fā)展路徑，才能充分發(fā)揮作用價值，助力行政事業(yè)單位持續(xù)發(fā)展。