林春燕 福州新投創(chuàng)業(yè)投資有限公司

引言

一直以來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平對(duì)其各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展有著重要影響，而預(yù)算管理又是財(cái)務(wù)管理工作的重中之重，亦是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，因此，積極探索預(yù)算管理優(yōu)化之路能在很大程度上促進(jìn)其財(cái)務(wù)管理水平的顯著提升。

一、全面預(yù)算管理的應(yīng)用價(jià)值

全面預(yù)算管理是管理會(huì)計(jì)中一種常用的應(yīng)用工具，在行政事業(yè)單位整體建設(shè)中發(fā)揮重要價(jià)值。特別是近年來(lái)，財(cái)政部大力推進(jìn)行政事業(yè)單位改革，并切實(shí)推動(dòng)新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的深度應(yīng)用，極大推動(dòng)了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平的質(zhì)效提升。

現(xiàn)階段，很多行政事業(yè)單位正全面遵循并深入貫徹財(cái)政部相關(guān)文件指引，積極進(jìn)行全面預(yù)算管理實(shí)質(zhì)內(nèi)容與施行方法的新嘗試，重視財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定并實(shí)施相應(yīng)對(duì)策提高風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，同時(shí)通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位管理活動(dòng)的前置性制約，實(shí)現(xiàn)對(duì)其管理機(jī)制、流程環(huán)節(jié)、管理效率、業(yè)財(cái)質(zhì)量的全面提升。另外，全面預(yù)算管理能從源頭上發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，避免財(cái)務(wù)浪費(fèi)和亂開(kāi)支等問(wèn)題的滋生。

同時(shí)，全面預(yù)算管理作為一項(xiàng)重要的財(cái)務(wù)管理手段，從預(yù)算的開(kāi)端環(huán)節(jié)之始——預(yù)算編制著手，到執(zhí)行、調(diào)劑，再到分析、評(píng)價(jià)，可以全方位地掌控財(cái)政資金整體的流向與運(yùn)作規(guī)模，這不僅更能讓行政事業(yè)單位的全體員工積極參與其中，更能從崗位職責(zé)和工作內(nèi)容上層層有序落實(shí)，進(jìn)而做到對(duì)資金使用的定期自檢自查，發(fā)現(xiàn)使用環(huán)節(jié)中的漏洞，并對(duì)其中的模糊支出和實(shí)際與預(yù)算中的執(zhí)行差異細(xì)化管理，借此提出針對(duì)性的預(yù)算調(diào)整與優(yōu)化策略，才能更利于對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政資金的全過(guò)程監(jiān)督管控，真正做到單位層面的全面、公開(kāi)、透明化原則落位。

另外，行政事業(yè)單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，無(wú)形中會(huì)形成指標(biāo)考核與績(jī)效目標(biāo)的數(shù)值設(shè)定，進(jìn)而更能保證全面預(yù)算管控績(jī)效考評(píng)的客觀(guān)準(zhǔn)確。并以此為基，在深入分析考評(píng)結(jié)果后，針對(duì)全面預(yù)算管理執(zhí)行中的固有問(wèn)題給出具體的可行性調(diào)整舉措，既帶動(dòng)了績(jī)效管控的精準(zhǔn)落位，又持續(xù)提升了行政事業(yè)單位的行政性能與財(cái)務(wù)管理水平，并通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部各部門(mén)資金的使用效益把控，讓下一財(cái)年的資源配置更為有力，進(jìn)而在確保預(yù)算編制環(huán)節(jié)規(guī)范性與專(zhuān)業(yè)性的同時(shí)使財(cái)政資金使用得到合理有效分配，最大限度規(guī)避財(cái)政資金預(yù)算超額增加或預(yù)算不足等直接影響行政事業(yè)單位正常工作開(kāi)展的情況發(fā)生，最終做到從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督到結(jié)果反饋等全流程管控，實(shí)現(xiàn)從源頭上把控財(cái)政資金使用的規(guī)范。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中現(xiàn)存問(wèn)題

（一）認(rèn)知較為淺薄

目前，不乏部分行政事業(yè)單位將全面預(yù)算工作的開(kāi)展與貫徹落實(shí)視作一項(xiàng)單純的財(cái)管行為，將責(zé)任歸屬于財(cái)務(wù)部門(mén)，以致各業(yè)務(wù)部門(mén)和工作人員缺乏主動(dòng)性與協(xié)同意識(shí)。同時(shí)，全面預(yù)算管理的實(shí)施沒(méi)有得到全面認(rèn)可，且多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)將更多精力置于崗位的完善與政績(jī)的達(dá)標(biāo)之中，故全面預(yù)算工作中的財(cái)力、人力投入明顯不足，這將極有可能?chē)?yán)重影響行政事業(yè)單位預(yù)算管理的權(quán)威性。加之現(xiàn)階段的全面預(yù)算管理認(rèn)知淺薄，所以，預(yù)算工作開(kāi)展難以深入到具體的業(yè)務(wù)之中，同時(shí)，如內(nèi)審制度、績(jī)效評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)罰機(jī)制、內(nèi)控制度等執(zhí)行理念尚有缺失，所以，管理思維不能及時(shí)跟進(jìn)，文化培育不能逐步加強(qiáng)，這是無(wú)法通過(guò)全面預(yù)算管理直接帶動(dòng)管控質(zhì)量與效率提升的關(guān)鍵原因。

（二）編制不夠科學(xué)

行政事業(yè)單位的全面預(yù)算編制工作應(yīng)側(cè)重于收支平衡與科學(xué)合理原則，新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則頒行后，還應(yīng)囊括績(jī)效考核等相關(guān)方面。但從目前來(lái)看，很多時(shí)候由于部分行政事業(yè)單位缺乏正確認(rèn)知，不僅預(yù)算編制前沒(méi)有做好充分調(diào)研，還對(duì)預(yù)算編制項(xiàng)目的內(nèi)容、方法缺乏明確定位，導(dǎo)致編制工作存在較大盲區(qū)。同時(shí)，在編制方法選擇上，較多沿用增量或固定預(yù)算等傳統(tǒng)形式，加之全面預(yù)算編制工作過(guò)程短、內(nèi)容廣、時(shí)間緊、準(zhǔn)備不充分，可直接導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高，故為了使預(yù)算編制工作綜合價(jià)值得到充分體現(xiàn)，專(zhuān)門(mén)預(yù)算編制小組的組建問(wèn)題不容忽視。以此為基，在預(yù)算編制前，積極收集并整理各部門(mén)上報(bào)數(shù)據(jù)，為細(xì)項(xiàng)的填列做好資料留存，為編制的高效提供保障，從而有力支撐全面預(yù)算管理工作的構(gòu)建初衷。

（三）監(jiān)督評(píng)價(jià)缺失

《預(yù)算法》對(duì)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作做出明確規(guī)定：嚴(yán)格執(zhí)行理念是第一要義。但是在預(yù)算管理工作實(shí)際開(kāi)展中卻還存在各類(lèi)問(wèn)題：未重視財(cái)政資金的高效利用，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度受阻，預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行脫離等問(wèn)題偶有發(fā)生，這些都是對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算工作嚴(yán)肅性與約束力的挑戰(zhàn)。所以，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，將成為維系行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理開(kāi)展的有效通路。目前，尤其是在年度決算分析中，僅對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和結(jié)果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，往往忽視過(guò)程性與動(dòng)態(tài)性的監(jiān)督考評(píng)。同時(shí)，預(yù)算監(jiān)督考評(píng)指標(biāo)的設(shè)定缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，也并未將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任歸屬關(guān)系做緊密聯(lián)系。同時(shí)，缺乏激勵(lì)機(jī)制，缺乏深入挖掘預(yù)算監(jiān)督考評(píng)報(bào)告價(jià)值的工具，使預(yù)算考評(píng)流于表面，無(wú)人執(zhí)行、無(wú)人管理，最終無(wú)法為行政事業(yè)單位的后續(xù)財(cái)年預(yù)算執(zhí)行提供借鑒。

三、行政事業(yè)單位改善全面預(yù)算管理的應(yīng)對(duì)措施

（一）強(qiáng)化管理認(rèn)知

行政事業(yè)單位想要順利開(kāi)展全面預(yù)算管理工作，首要的突破點(diǎn)就是要建立科學(xué)正確的理論認(rèn)知。特別是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，要增強(qiáng)預(yù)算法制觀(guān)念，依法履行職責(zé)，并做到在第一時(shí)間部署與研究，對(duì)工作開(kāi)展中的難點(diǎn)、重點(diǎn)給予高度重視，通過(guò)具體措施加強(qiáng)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)部門(mén)的及時(shí)溝通與緊密合作。而增強(qiáng)預(yù)算意識(shí)的全面宣貫，還要向單位全體工作人員積極傳遞全面預(yù)算管理工作開(kāi)展的實(shí)際價(jià)值，同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理與每個(gè)人之間的緊密關(guān)系，使預(yù)算管理在管理層和基層人員的思想觀(guān)念中扎根發(fā)芽，建立全體工作人員認(rèn)同的價(jià)值觀(guān)，進(jìn)而發(fā)揮人的主觀(guān)能動(dòng)性，使各部門(mén)、各崗位在全面預(yù)算管理中積極作為，以推動(dòng)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的提質(zhì)增效。

（二）完善編制過(guò)程

預(yù)算的編制工作是確保各項(xiàng)預(yù)算能夠順利執(zhí)行的重要依據(jù)。良好的財(cái)政預(yù)算編制既能有效地為行政事業(yè)單位的管理發(fā)展提供財(cái)力物力保障，還能減少資源浪費(fèi)，促進(jìn)效率全面提升。在具體編制過(guò)程中，首先，組織相應(yīng)部門(mén)召開(kāi)預(yù)算工作會(huì)議，按照《預(yù)算法》的規(guī)定深入開(kāi)展學(xué)習(xí)；會(huì)議之后，迅速成立由各職能部門(mén)組成的專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，全方位真正了解單位實(shí)際情況，提升預(yù)算編制的完整性和匹配度。其次，編制過(guò)程中的方法選擇與人才支撐也尤為重要。只有恰當(dāng)選定與單位實(shí)際情況相匹配的預(yù)算編制方法，并選拔職業(yè)素養(yǎng)與專(zhuān)業(yè)水平雙高的負(fù)責(zé)人員，才更有利于預(yù)算編制的真實(shí)準(zhǔn)確。再次，在預(yù)算編制過(guò)程中，雖然各科室、各基層單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本科室、本單位工作十分了解，但是受制于自身的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，還需預(yù)算管理委員會(huì)做好事前調(diào)查與單位綜合利益的全盤(pán)考量，才更能保證財(cái)務(wù)預(yù)算對(duì)行政事業(yè)單位真實(shí)發(fā)展情況的準(zhǔn)確呈現(xiàn)，并確保后續(xù)執(zhí)行的正確有效。同時(shí)，預(yù)算編制科學(xué)性的提高仍離不開(kāi)編制方法的靈活運(yùn)用，由于行政事業(yè)單位更多地承載社會(huì)服務(wù)使命，所以項(xiàng)目指標(biāo)的對(duì)標(biāo)不是主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，特別是年度工作均有不同，故零基預(yù)算編制方法更為有效。最后，預(yù)算編制工作也不是財(cái)務(wù)部門(mén)的閉門(mén)造車(chē)，還要基于單位的整體發(fā)展戰(zhàn)略布局，摒棄傳統(tǒng)思維，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，使預(yù)算工作更能從全面應(yīng)用與多維視角支撐行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平提升。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)價(jià)

單位應(yīng)特別注重加強(qiáng)全面預(yù)算管理的過(guò)程管理和監(jiān)督評(píng)價(jià)，形成“編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、事后有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)有反饋、反饋有改進(jìn)”的全過(guò)程預(yù)算管理和執(zhí)行反饋機(jī)制。一般而言，下一年度的預(yù)算編制工作開(kāi)展前，會(huì)對(duì)上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行截至性的對(duì)比分析，以此作為下一財(cái)年預(yù)算工作的參考和借鑒。但是，從預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督評(píng)價(jià)管理效力來(lái)看，其評(píng)價(jià)分析明顯缺位。相對(duì)于行政事業(yè)單位的整個(gè)預(yù)算執(zhí)行來(lái)說(shuō)，過(guò)程的審查遠(yuǎn)比結(jié)果的分析來(lái)得重要。在過(guò)程中及時(shí)動(dòng)態(tài)糾偏，極有可能帶來(lái)良好執(zhí)行成果。因此，良性評(píng)價(jià)不僅能規(guī)范單位工作的開(kāi)展，還會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算管控有所助益。同時(shí)，構(gòu)建完善的監(jiān)督考評(píng)管理機(jī)制，還要將該項(xiàng)考評(píng)成果與崗位責(zé)任制、激勵(lì)約束制與年終綜合考核指標(biāo)相掛鉤，從而切實(shí)將責(zé)任落實(shí)到每個(gè)人，將指標(biāo)細(xì)化到每個(gè)環(huán)節(jié)崗位，真正做到預(yù)算執(zhí)行有依據(jù)、預(yù)算增項(xiàng)有理由、預(yù)算調(diào)整有審批，進(jìn)而強(qiáng)化行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作的動(dòng)態(tài)考評(píng)與成果應(yīng)用。此外，單位應(yīng)在預(yù)算管理制度中明確預(yù)算追加調(diào)整的適應(yīng)情況和審批程序，無(wú)合理理由的追加調(diào)整應(yīng)予以拒絕。特別是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，考評(píng)機(jī)制必不可少，綜合方案仍需執(zhí)行，進(jìn)而在預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督評(píng)價(jià)中，做好統(tǒng)籌分析與重點(diǎn)關(guān)注，并認(rèn)真解讀事項(xiàng)背后所存在的原因，才能為行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

四、行政事業(yè)單位開(kāi)展全面預(yù)算管理的相關(guān)問(wèn)題梳理

（一）明確目標(biāo)

在行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理目標(biāo)設(shè)定前，首先，單位主體應(yīng)厘清形勢(shì)，對(duì)單位內(nèi)部各部門(mén)近幾年的經(jīng)營(yíng)管理信息做出客觀(guān)的全面評(píng)價(jià)，特別是在自身內(nèi)部管控的優(yōu)劣勢(shì)分析上，及時(shí)收集宏觀(guān)環(huán)境信息、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)數(shù)據(jù)等，并以此為參照，在各部門(mén)協(xié)同參與下，經(jīng)多輪會(huì)議研討分析，確定與行政事業(yè)單位相適配的預(yù)算目標(biāo)，并切實(shí)做到始終圍繞單位經(jīng)營(yíng)發(fā)展目標(biāo)和長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的階段性實(shí)現(xiàn)，將目標(biāo)落實(shí)到具體，以此拉開(kāi)預(yù)算編制工作的大幕，有效提升行政事業(yè)單位的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。其次，在關(guān)鍵信息采集與有限資源整合過(guò)程中，為了使全面預(yù)算管理充分發(fā)揮根本性的指引作用，可以單位總體發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)，由預(yù)算管理委員會(huì)負(fù)責(zé)組織分析包括市場(chǎng)環(huán)境、現(xiàn)階段數(shù)據(jù)與以往財(cái)年數(shù)值、單位盈利情況等，繼而經(jīng)過(guò)全面分析，給出領(lǐng)導(dǎo)層優(yōu)化建議，為行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層指引做出有力支撐。另外，在全面預(yù)算管理目標(biāo)確定環(huán)節(jié)，各職能部門(mén)為實(shí)現(xiàn)總體戰(zhàn)略目標(biāo)和行動(dòng)策略，應(yīng)首先明確各類(lèi)預(yù)算部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，并對(duì)預(yù)算目標(biāo)體系的精確性量化加以描述，為下一財(cái)年的經(jīng)管規(guī)劃提出給予有力支撐，繼而真正實(shí)現(xiàn)可以實(shí)施的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃與年度預(yù)算目標(biāo)的循環(huán)轉(zhuǎn)化，全面落位預(yù)算管理的指導(dǎo)意義。

（二）完善體系

行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理體系構(gòu)建是預(yù)算職能落地中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，首先，行政事業(yè)單位應(yīng)明確確定決策層及其成員與職能落實(shí)層間的人力部署與崗位權(quán)責(zé)設(shè)定，真正在行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃中秉承合理性、實(shí)操性與科學(xué)性底層思維，尤其應(yīng)以單位整體之力，重視重大項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整等關(guān)鍵事項(xiàng)，并定期組織負(fù)責(zé)部門(mén)召開(kāi)會(huì)議，明確落實(shí)全面預(yù)算管理的實(shí)際執(zhí)行，才能從各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)銜接，有力把控全面預(yù)算管理的長(zhǎng)足發(fā)展。其次，全面預(yù)算管理體系建設(shè)中，一定要明確制定層及其各位成員的職能權(quán)限，在中層管理領(lǐng)導(dǎo)小組中擔(dān)當(dāng)制定預(yù)算之責(zé)，并將其制定出的單位年度預(yù)算上報(bào)至上級(jí)決策層，以有利于監(jiān)督執(zhí)行與預(yù)算調(diào)整的建議性意見(jiàn)綜合呈現(xiàn)。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵層面，既要強(qiáng)化組織成員的個(gè)人能力，又要宣貫相互協(xié)調(diào)管理的重要意義。最后，執(zhí)行層還需肩負(fù)起向預(yù)算管理委員會(huì)反饋執(zhí)行情況的關(guān)鍵職責(zé)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在執(zhí)行層為預(yù)算調(diào)整和為下一財(cái)年提供準(zhǔn)確支撐的參考數(shù)據(jù)。

（三）細(xì)化內(nèi)容

對(duì)于財(cái)務(wù)部門(mén)而言，其預(yù)算術(shù)語(yǔ)駕輕就熟，但是除此之外，其他部門(mén)對(duì)于預(yù)算指標(biāo)的填列和表述并不十分清晰，所以，合理“翻譯”專(zhuān)業(yè)化術(shù)語(yǔ)，使其成為行政事業(yè)單位各級(jí)員工都能清晰理解的語(yǔ)言，更有利于各部門(mén)嚴(yán)格依照預(yù)算編制內(nèi)容有序展開(kāi)工作，進(jìn)而保證預(yù)算數(shù)據(jù)的科學(xué)有效。同時(shí)，在全面預(yù)算管理的執(zhí)行環(huán)節(jié)，一定要強(qiáng)化預(yù)算管理工作的層層分解，這里的細(xì)化分解不僅包括預(yù)算內(nèi)容的層層把控，還應(yīng)包括責(zé)任的細(xì)化等關(guān)鍵要素，才能減少部門(mén)或個(gè)人間的相互推諉情形的發(fā)生，最終實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位費(fèi)用細(xì)化和資金把控的綜合分析，從而集中管控、分類(lèi)歸屬、全程監(jiān)督，提升全面預(yù)算管理的工作職能和執(zhí)行效率。同時(shí)，在全面預(yù)算管理實(shí)施進(jìn)程中，要并行推進(jìn)績(jī)效考核機(jī)制，建立規(guī)范的考評(píng)指標(biāo)與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，注重使用定量化的指標(biāo)數(shù)據(jù)，最終通過(guò)考核工作的開(kāi)展，提高人員參與度與工作積極性，讓職工層能夠真正貫徹執(zhí)行、嚴(yán)格管理、合規(guī)使用、不流于形式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)行政事業(yè)單位資金浪費(fèi)現(xiàn)象的有效遏制，最終提升整體的公平性與效益性底層原則，實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的管控目的。

結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作，一直都是社會(huì)和國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共財(cái)政改革日益深入的背景下，尋求提質(zhì)升級(jí)發(fā)展路徑，才能充分發(fā)揮作用價(jià)值，助力行政事業(yè)單位持續(xù)發(fā)展。