徐 明，陳斯?jié)?/p>

(1.中國社會科學院大學 商學院，北京 102488；2.北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心，北京 100011)

一、引言

青年是整個社會力量中最積極、最有生氣的力量，國家的希望在青年，民族的未來在青年。就業(yè)是民生之本，青年就業(yè)更是就業(yè)工作的重中之重，青年就業(yè)問題是民生問題，更是政治問題、穩(wěn)定問題，是社會穩(wěn)定、和諧、健康發(fā)展的基礎和保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，中共中央、國務院制定印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》，把青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)作為青年發(fā)展中的十大問題之一，并明確提出要推動完善促進青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策體系，進一步完善積極就業(yè)政策。青年的高質量就業(yè)關乎社會和諧穩(wěn)定的大局，對整個經濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

新冠肺炎疫情對我國經濟社會造成了嚴重的沖擊，作為1949年以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，此次疫情給各行各業(yè)均帶來了嚴峻的危機與挑戰(zhàn)，勞動力市場嚴重受挫。在新冠肺炎疫情的影響下，“就業(yè)”成為2020年和2021年《國務院政府工作報告》中出現(xiàn)的高頻詞，均達到39次之多，為歷年之最。政府工作報告明確提出要千方百計穩(wěn)定和擴大就業(yè)，實施“六穩(wěn)”和“六?！钡墓ぷ骺蚣埽蜆I(yè)是“六穩(wěn)”和“六?！敝形ㄒ恢丿B且排名居首的核心工作。在疫情期間，人力資源和社會保障部、財政部、教育部、共青團等職能部門協(xié)同發(fā)布了大量青年就業(yè)相關的政策文件，這些政策文件動員廣大青年投身新冠肺炎疫情防控工作，盡可能為疫情期間青年群體就業(yè)提供幫扶、整合資源、搭建平臺，在疫情期間為穩(wěn)定青年就業(yè)發(fā)揮了重要作用。

當下，我國在疫情防控方面取得了重大戰(zhàn)略成果，積累了大量有益經驗。然而，由于全球疫情形勢依然嚴峻，新冠肺炎病毒變異毒株層出不窮，我國疫情防控工作仍然任重道遠，面臨著疫情輸入和反彈的雙重風險，這也對我國經濟社會的穩(wěn)定運行以及青年群體穩(wěn)定就業(yè)造成了嚴重影響。目前，國內對于青年群體就業(yè)問題的研究多從微觀層面開展，而從制度宏觀層面對青年就業(yè)相關政策及其應用的研究較少。疫情當下，研究青年就業(yè)的政策及其組合應用對于提升青年群體就業(yè)效能，避免政策盲目性和片面性，完善國家積極就業(yè)政策具有重要的理論和現(xiàn)實意義?；诖?，本文主要分析各省在疫情期間青年就業(yè)的政策工具及其組合應用，探析其政策工具的特點和不足，為提高疫情期間各省青年就業(yè)的政策效能，進一步促進青年就業(yè)提供策略參考和政策建議。

二、文獻研究和政策文本分析框架

1.文獻研究

在SARS疫情銷聲匿跡了17年后，于全球范圍暴發(fā)的新冠肺炎疫情再一次對我國經濟社會造成嚴重影響。新冠肺炎疫情的全球蔓延給世界經濟帶來深遠的影響，尤其是在就業(yè)和經濟增長方面。公共衛(wèi)生危機可能對經濟周期造成重要破壞，2020年全球大流行的新冠肺炎疫情，不僅沖擊總需求，而且沖擊總供給。國際勞工組織在2020年3月18日發(fā)布報告指出根據新冠肺炎疫情對全球經濟增長影響的不同假設，在低沖擊影響下失業(yè)人數(shù)可能增加530萬，而在高沖擊影響下失業(yè)人數(shù)可能增加2470萬。雖然我國的新冠肺炎疫情已基本得到控制，但疫情的發(fā)生令中小微企業(yè)生產銷售受阻、成本上升、陷入經營困境、減少用工需求，進而對勞動力市場產生不利影響，大量勞動者失業(yè)，同時求職難度加劇。沈國兵指出新冠肺炎疫情嚴重影響了全球產業(yè)鏈和供應鏈，對我國外貿和就業(yè)造成巨大沖擊，加劇了我國高校畢業(yè)生和農村轉移勞動力的就業(yè)壓力。侯藝探討了關注青年就業(yè)的重要意義，從中美貿易摩擦和新冠肺炎疫情的角度分析了當前影響我國青年就業(yè)的特殊因素，提出了保障重點青年群體就業(yè)的政策建議。鮑威等深入分析了2008年全球金融危機后美國、英國、德國、法國等七個發(fā)達國家的青年就業(yè)扶持政策，為后疫情時代我國高校畢業(yè)生就業(yè)提出了政策建議。

疫情暴發(fā)以來，全國的就業(yè)環(huán)境形勢嚴峻。據調查，2020年2月中旬前企業(yè)的復工率不足60%，截止到2020年11月底全國復工率恢復到89.7%，隨著疫情防控的有序開展，勞動力市場活力才平穩(wěn)恢復。疫情期間為穩(wěn)定就業(yè)，各省相關部門出臺了大量的舉措，學界對政府的各類舉措開展了大量研究。鄭聯(lián)盛等通過勞動力矩陣和投入產出表構建多部門就業(yè)數(shù)據庫，基于可計算的一般均衡(CGE)模型分析了新冠肺炎疫情對中國就業(yè)市場的沖擊以及政府干預的政策效果。馬續(xù)補等從政策工具的視角出發(fā)，探究現(xiàn)階段政府在制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對政策中的特點與不足，為今后相關政策制定及政策體系優(yōu)化提供了重要參考。代佳欣分析了我國省級政府針對疫情治理不同階段的就業(yè)政策目標、不同類型就業(yè)對象及地域社會經濟特征，指出地方政府既要綜合發(fā)揮權威調控、經濟孵化和綜合型政策工具的監(jiān)管、杠桿和融合調節(jié)功能，又要增強社會服務型政策工具對拉動就業(yè)的作用。

目前對新冠肺炎疫情影響下青年就業(yè)相關政策工具組合的探討較少。政策工具是政府推動并落實政策措施，實現(xiàn)政策目標的重要手段，它能夠反映政策體系的內部構成，幫助政府更好地制定公共政策。米歇爾(Michael)和拉米什(Ramesh)根據政府介入公共物品和提供公共服務的程度，將政策工具分為強制型政策工具、混合型政策工具與自愿型政策工具。施耐德(Schneidera)和英格拉姆(Ingram)將政策工具分為權威性政策工具、誘因性政策工具、能力建設性政策工具、象征性政策工具以及學習性政策工具。麥克唐奈爾(McDonnell)和艾莫爾(Elmore)提出政策工具分為命令型工具、激勵型政策工具、能力建設型工具和系統(tǒng)變革型工具。羅斯維爾(Rothwell)根據政策工具產生影響的著力面不同，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型政策工具。因此，本文從政策工具的視角出發(fā)，運用政策目標—工具組合的整合性政策分析框架，對新冠肺炎疫情影響下各省青年就業(yè)的政策文本進行量化分析，研究各省青年就業(yè)的政策工具結構，為青年就業(yè)的政策體系完善提供可供參考的建議，從而提高疫情影響下各省保障青年就業(yè)的能力和水平。

2.政策文本分析框架

為了更加科學合理地分析新冠肺炎疫情期間各省青年就業(yè)的政策結構及特征，本文結合不同時期疫情防控的要求，構建政策目標—工具組合的整合性政策文本分析框架(見圖1)，對各省統(tǒng)籌疫情防控和青年就業(yè)的相關政策文本內容進行分析，為新冠肺炎疫情影響下青年就業(yè)的相關政策體系調整與完善提供學術借鑒。

圖1 “政策目標—政策工具”的整合性政策分析框架

(1)政策目標維度。政策目標是決策者通過實施政策所希望達到的結果與目標，它不僅指導決策者科學選擇恰當?shù)恼吖ぞ?，而且為政策評價提供了評判標準，并且同一政策中的政策目標具有多樣性，各個政策目標之間或相互促進或相互約束。在新冠肺炎疫情期間，中央高度重視企業(yè)的復工復產，做好就業(yè)穩(wěn)定工作，強調要做好疫情防控期間有關就業(yè)的工作，并根據疫情不同階段的發(fā)展形勢及時進行政策調整。在各省出臺的相關政策中，一是成立新冠肺炎疫情防控工作協(xié)調小組，動員廣大青年立即行動起來投身疫情防控工作；二是做好疫情沖擊下各省服務青年就業(yè)的工作，結合疫情防控要求，創(chuàng)新招聘會、各項賽事、創(chuàng)業(yè)項目評選等開展形式，整合各項資源為青年提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)相關服務。落實疫情防控和保障青年就業(yè)二者成為各省在疫情期間高度關注的兩個重點，二者之間緊密聯(lián)系，落實疫情防控舉措為保障青年就業(yè)提供了穩(wěn)定、安全的就業(yè)環(huán)境，保障青年就業(yè)的過程中必須嚴格遵守疫情防控要求，將疫情防控常態(tài)化貫徹到青年就業(yè)的全過程以及各個方面。

(2)政策工具維度。政策工具是決策者用于實現(xiàn)政策目標的技術與手段，根據其定義、特點及分類標準，政策工具也可分為不同類型。通過大量研讀各省的相關政策文本，從政策實施期望實現(xiàn)的效果對青年就業(yè)政策進行類目梳理，根據不同政策目標將青年就業(yè)政策分為四個類目：引領動員型、能力提升型、保障支持型、監(jiān)督評價型，并對各類政策工具中的具體政策工具進行進一步細化和統(tǒng)計。其中，引領動員型政策工具旨在組織動員相關部門、社會力量及青年為青年就業(yè)貢獻力量，包括引導推動、組織領導、宣傳推廣3種；能力提升型政策工具旨在積極搭建服務青年就業(yè)的相關平臺，為青年提供相關就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，包括搭建平臺、挖掘需求、優(yōu)化服務、能力培訓4種；保障支持型政策工具旨在保障青年就業(yè)者有序返崗，為青年提供就業(yè)幫扶補貼、社會保障等，包括疫情防控、補貼保障、隊伍建設、優(yōu)惠扶持、資源整合5種；監(jiān)督評價型政策工具旨在將任務逐級分解、責任落實到人，對相關工作開展情況進行科學合理的評價考核，主要包括落實責任、績效評價2種。

三、省級層面青年就業(yè)政策文本編碼與分類統(tǒng)計

本文選取新冠肺炎疫情影響下各省青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策作為文本分析對象。省級層面政策的權威性和完整性較高,將這類文本資料作為研究證據具有更好的研究信度。

1.青年就業(yè)政策文本來源與編碼

(1)青年就業(yè)政策文本來源。本文選取新冠肺炎疫情應對防控過程中各省青年就業(yè)的相關政策作為文本分析對象，政策文本主要來源于各省級政府門戶網站、職能部門官方網站以及北大法寶數(shù)據庫，呈現(xiàn)疫情暴發(fā)前和疫情暴發(fā)后政策發(fā)布的數(shù)量變化情況。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國疫情防控主要經歷了兩大階段，第一階段是突發(fā)疫情應急圍堵階段，湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)期間不惜一切代價控制疫情播散，堅決撲滅各地疫情“火星火苗”，用3個月左右時間取得湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)決定性成果；第二階段是常態(tài)化防控階段，2020年4月疫情防控轉入常態(tài)化階段，這期間的30多起聚集性疫情，基本都實現(xiàn)了預期控制目標。因此，為進行疫情前、疫情后青年就業(yè)政策文件數(shù)量對比，本文檢索時間從2019年1月1日新冠肺炎疫情暴發(fā)前至2021年7月5日，使用大數(shù)據爬蟲Octopus V8收集到各省公開發(fā)布的落實疫情防控、保障青年就業(yè)的相關政策，由于部分省份公布的政策為轉發(fā)人力資源和社會保障部、教育部等中央部門相關文件，因此本文共收集到22個省級層面相關政策175篇，并對收集到的政策文本進行篩選和整理，篩除內容效度差的文本，最終22個省獲得有效政策文本共計149篇,見圖2。

圖2 疫情前與疫情中各省青年就業(yè)政策統(tǒng)計

2019年1月1日至新冠肺炎疫情暴發(fā)，全國經濟社會仍處于有序發(fā)展的狀態(tài)，青年就業(yè)環(huán)境相對較為穩(wěn)定。截止到2019年12月7日新冠肺炎疫情暴發(fā)，各省共出臺青年就業(yè)政策27篇。2019年12月8日，湖北武漢出現(xiàn)首例不明原因肺炎病例，并迅速擴散至全國。用3個月左右的時間取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)的決定性成果。2020年4月24日，湖北重癥和危重癥患者清零，2020年4月26日武漢在院新冠肺炎患者清零，這標志著以湖北、武漢為主戰(zhàn)場的疫情防控阻擊戰(zhàn)取得階段性重要效果。這一階段各省共出臺疫情防控、青年就業(yè)政策49篇。2020年4月，我國轉入常態(tài)化疫情防控階段，一直到德爾塔變異株傳播，全國嚴防輸入，以核酸檢測為中心擴大預防，確保在2至3個潛伏期控制住疫情傳播，這一階段各省共出臺政策73篇。

(2)青年就業(yè)政策文本編碼。政策文本的編碼是逐層編碼形成條目和類目的過程。本文運用NVivo11 Plus實現(xiàn)政策文本的編碼和內容分析。政策文本編碼的類目主要是各省在新冠肺炎疫情暴發(fā)以來落實疫情防控工作和保障青年就業(yè)的4類政策工具，即引領動員型、能力提升型、保障支持型、監(jiān)督評價型。政策文本編碼的條目是4類政策工具下具體使用的政策工具。為保證政策文本編碼的信度，本研究采取倒序編碼、交叉編碼和樣本試點評估的方法，并在正式編碼前進行了多次試編，對試編結果進行充分討論，確定統(tǒng)一的編碼規(guī)則。對4類政策工具類目、14個政策工具條目進行開放式編碼完成后，得到政策工具共計1314條，部分編碼過程見表1。

2.青年就業(yè)政策文本分類統(tǒng)計

在新冠肺炎疫情影響下，各省不同類別政策工具的使用情況差異較大。從圖3來看，能力提升型政策工具使用頻數(shù)最高，共計497次。其次是保障支持型政策工具，使用頻數(shù)為376次；引領動員型政策工具，使用頻數(shù)為314次;監(jiān)督評價型政策工具使用頻數(shù)最少，使用頻數(shù)僅有127次。這反映出各省對于能力提升型和保障支持型政策工具使用較為頻繁，各省通過出臺大量政策舉措，發(fā)揮各個職能部門的作用，協(xié)調整合社會各界資源，為青年的就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供服務、機會和扶持，提升疫情防控階段青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力，在青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)過程中提供一系列保障措施，保證青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的順利進行。

四、青年就業(yè)政策文本分析

1.青年就業(yè)政策發(fā)布部門分析

通過對149份政策文本的發(fā)布部門進行編碼整理和統(tǒng)計，得到了青年就業(yè)政策出臺部門在政策發(fā)布中的頻次統(tǒng)計(見圖4)，受篇幅限制，本文僅展示排名前十的部門?？梢园l(fā)現(xiàn)，省級人力資源和社會保障廳作為與就業(yè)工作聯(lián)系最為密切的部門，發(fā)文頻次達79次。高校畢業(yè)生是青年就業(yè)的重要群體，省級教育廳作為高校的主管部門，發(fā)文頻次達75次；共青團作為聯(lián)系青年的重要紐帶，發(fā)文頻次達59次。

運用NVivo11 Plus的“網絡社會關系”工具對政策發(fā)布部門編碼進行可視化呈現(xiàn)，得到政策發(fā)布部門的網絡社會關系圖(見圖5)?？梢园l(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情期間，各省相關職能部門積極發(fā)力，保障疫情期間青年穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)。省級人力資源和社會保障廳和共青團省級團委是重要節(jié)點，在青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)中，省級人力資源和社會保障廳聯(lián)合了省級衛(wèi)生健康委員會、省級稅務局、省級交通運輸廳、省級民政廳、省級財政廳、省級發(fā)展和改革委員會、省級農業(yè)農村廳、省級教育廳、省級退役軍人事務廳等部門，關注疫情期間行業(yè)企業(yè)復工復產，為青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)營造良好穩(wěn)定的環(huán)境；共青團省級團委聯(lián)合了省級直屬機關工作委員會、省級科學技術廳、省級學生聯(lián)合會、省級工商業(yè)聯(lián)合會、省級人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會、省級商務廳、省級民政廳、省級財政廳、省級發(fā)展和改革委員會、省級農業(yè)農村廳、省級教育廳、省級退役軍人事務廳等部門，關注高校畢業(yè)生、青年創(chuàng)業(yè)者、平臺經濟就業(yè)青年、青年農民工等群體的就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作。

表1 政策工具編碼示例

圖3 不同類型政策工具使用頻數(shù)

圖4 各部門在青年就業(yè)政策中的發(fā)布頻次

圖5 政策發(fā)布部門網絡社會關系

2.青年就業(yè)政策工具分析

(1)引領動員型政策工具的使用。引領動員型政策工具是指通過主題團日活動、“青年大學習”行動等形式加強青年的思想政治引領，引導青年樹立正確的人生觀、價值觀、就業(yè)觀，組織動員相關部門、社會力量及青年為青年就業(yè)貢獻力量，及時宣傳中央及地方關于疫情期間青年就業(yè)的相關政策舉措。在新冠肺炎疫情期間，各省充分發(fā)揮自身的引領動員、協(xié)調各方的作用,動員青年積極支援疫情防控、參與社會治理，引導廣大青年堅定理想信念、站穩(wěn)人民立場、練就過硬本領、投身強國偉業(yè)，引導青年轉變成才觀念、就業(yè)觀念，積極培養(yǎng)知識型、技能型、創(chuàng)新型青年技能人才。其中，宣傳推廣占引領動員型政策工具的38%，組織領導占引領動員型政策工具的37%，引導推動占引領動員型政策工具的25%。在疫情影響下，企業(yè)復工復產不足，青年就業(yè)因此受到沖擊，各省相關部門對青年加以組織動員，凝聚青年力量，積極宣傳推廣青年就業(yè)的相關政策、信息等，增強青年對于疫情期間防控要求、就業(yè)形勢、就業(yè)信息的了解程度，避免了由于信息不對稱加大青年的就業(yè)壓力和阻礙(見圖6)。

圖6 引領動員型政策工具使用占比

圖7 能力提升型政策工具使用占比

(2)能力提升型政策工具的使用。能力提升型政策工具是指積極搭建服務青年就業(yè)的相關平臺，挖掘青年就業(yè)的需求并進行精準對接，為青年提供相關就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務、提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，鼓勵青年參與實習見習、社會實踐。能力提升型政策工具為疫情期間青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了大量就業(yè)幫扶，減輕了青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)面臨的壓力。從各省能力提升型政策工具的統(tǒng)計來看，疫情期間，各省優(yōu)化服務占能力提升型政策工具的39%；各省通過提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓、實習見習等方式，提高青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，在能力提升型政策工具中，能力培訓占27%；同時，各省充分挖掘青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、企業(yè)復工復產的需求，并搭建平臺促進青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)青年就業(yè)和企業(yè)用工需求精準對接，搭建平臺和挖掘需求分別占能力提升型政策工具的25%和9%(見圖7)。

(3)保障支持型政策工具的使用。保障支持型政策工具是指各省為保障疫情期間青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作順利開展而嚴格落實相關政策和舉措，為青年提供就業(yè)幫扶補貼、社會保障等，整合相關資源為青年創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠政策及資金支持，健全相關人員隊伍。通過對各省保障支持型政策工具的統(tǒng)計(見圖8)，可以發(fā)現(xiàn)，疫情期間補貼保障占保障支持型政策工具的32%，各省針對企業(yè)提供社保減免等政策，鼓勵企業(yè)吸納青年群體就業(yè)，同時鼓勵青年參與培訓、見習，并為青年提供相應的就業(yè)補貼。優(yōu)惠扶持占保障支持型政策工具的28%，各省通過對青年創(chuàng)業(yè)者提供優(yōu)惠政策和資金支持，扶持青年創(chuàng)業(yè)者，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)。隊伍建設占保障支持型政策工具的18%，各省非常注重健全青年人才庫，夯實青年人才隊伍，一方面培養(yǎng)青年“帶頭人”，通過“帶頭人”和優(yōu)秀人才帶動廣大青年共同發(fā)展成長，另一方面全面梳理導師庫信息，為青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供咨詢服務。此外，資源整合占保障支持型政策工具的11%，疫情防控占保障支持型政策工具的9%。

(4)監(jiān)督評價型政策工具的使用。監(jiān)督評價型政策工具是指嚴格按照政策規(guī)定落實疫情防控和保障青年就業(yè)的相關責任，科學部署各項工作，將任務逐級分解、責任落實到人，對相關工作開展情況進行科學合理的評價考核。監(jiān)督評價型政策工具有助于落實疫情期間保障青年就業(yè)的各方責任，提高工作的效率和質量。新冠肺炎疫情期間，通過對兩種保障支持型政策工具的統(tǒng)計(見圖9)，可以發(fā)現(xiàn)，落實責任占監(jiān)督評價型政策工具的57%，各省多次強調各地各單位要高度重視疫情期間的青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，完善相關工作的組織領導，明確工作任務和分工，加強工作部署，將責任落實到個人；績效評價占監(jiān)督評價型政策工具的43%，在明確相關工作責任后，要對工作開展情況進行科學合理的評價監(jiān)督，建立年度評估、中期調整機制，總結進展情況，梳理經驗做法、困難障礙，并適時調整優(yōu)化任務目標、工作路徑。

圖8 保障支持型政策工具使用占比

圖9 監(jiān)督評價型政策工具使用占比

五、青年就業(yè)政策工具組合應用

1.疫情前后不同階段的青年就業(yè)政策工具組合

針對疫情前后不同階段的政策目標，青年就業(yè)的政策工具呈現(xiàn)出不同的組合形態(tài)。從疫情之前以及疫情應對不同階段各省政策工具組合的頻數(shù)分布折線圖可見，四類政策工具組合頻數(shù)折線均呈上升趨勢，其中能力提升型政策工具增長幅度最大(見圖10)。引領動員型和保障支持型政策工具頻數(shù)折線趨勢大致相同，監(jiān)督評價型政策工具頻數(shù)折線相對平緩。

圖10 疫情前后不同階段的政策工具組合

在疫情暴發(fā)前，青年就業(yè)各項工作有序推進，2019年1月至疫情暴發(fā)，各省使用保障支持型政策工具共62次，能力提升型政策工具共50次，引領動員型政策工具共39次，監(jiān)督評價型政策工具共20次。各省綜合運用保障支持型政策工具、能力提升型政策工具，通過開展專場就業(yè)招聘會、就業(yè)技能培訓會、搭建就業(yè)信息平臺等方式，提高青年就業(yè)競爭力；運用引領動員型政策工具大力宣傳青年就業(yè)相關政策，避免青年就業(yè)過程中的信息不對稱現(xiàn)象。例如疫情暴發(fā)前，廣東省印發(fā)了《廣東省實施“南粵家政”工程促進就業(yè)工作方案》，運用保障支持型政策工具和能力提升型政策工具，加強組織領導和資金支持，廣泛宣傳、實施“南粵家政”技能提升行動計劃、“南粵家政”就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動計劃、“南粵家政”品牌創(chuàng)建行動計劃等，使從業(yè)人員素質有提升、就業(yè)有渠道、權益有保障、社會有認同，實現(xiàn)“南粵家政”培訓就業(yè)“十百千萬”目標。

在突發(fā)疫情應急圍堵階段，由疫情大范圍擴散，企業(yè)停工停產甚至面臨破產倒閉的風險，對青年造成了巨大的就業(yè)壓力和心理恐慌，全國各地采取嚴格的疫情防控舉措，使疫情得到了初步控制，在落實疫情防控措施的同時，各省相關職能部門采取了大量政策工具緩解此次疫情對青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)帶來的沖擊。在這一階段，各省集中制定了以“能力提升”為主，輔以保障、引導的政策工具組合，其中，能力提升型政策工具166次，保障支持型政策工具118次，引領動員型政策工具104次，監(jiān)督評價型政策工具32次。一方面，各省要整合各方資源幫助企業(yè)盡快復工復產，穩(wěn)定青年就業(yè)；另一方面，各省要穩(wěn)定好青年的情緒，引導青年積極面對突如其來的新冠肺炎疫情。例如疫情暴發(fā)初期，共青團云南省委發(fā)布了《關于做好疫情期間青年就業(yè)幫扶工作的提示》，運用能力提升型政策工具、保障支持型政策工具，持續(xù)推進“千校萬崗”大中專學生就業(yè)精準幫扶行動，以“夢在遠方，路在腳下——共青團與你同行”系列活動和“千校萬崗”大中專學生就業(yè)精準幫扶行動為平臺，征集就業(yè)崗位，幫助大學生實現(xiàn)就業(yè)。廣東省人力資源和社會保障廳、廣東省教育廳、廣東省財政廳、廣東省交通運輸廳、廣東省衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合發(fā)布了《關于做好疫情防控期間有關就業(yè)工作的通知》，運用保障支持型政策工具和引領動員型政策工具全力確保重點企業(yè)復產用工，關愛受疫情影響勞動者，支持各類企業(yè)穩(wěn)定崗位，完善高校畢業(yè)生就業(yè)舉措，全天候全覆蓋開展線上就業(yè)服務。

在常態(tài)化防控階段，全國新冠肺炎疫情基本得到控制，疫苗研發(fā)成功并廣泛接種，但當前全球疫情形勢依然嚴峻，疫情境外輸入風險較高，疫情防控稍有不慎便會發(fā)生局部反彈，疫情防控常態(tài)化融入我國經濟社會發(fā)展的方方面面。為盡可能緩解此次疫情對于青年就業(yè)的沖擊，各省在此前發(fā)布的政策基礎上，進一步完善青年就業(yè)的相關政策。這一階段，各省的政策工具使用延續(xù)上一階段以“幫”為核心，“引”和“?！睘閮梢淼恼吖ぞ呓M合。其中，能力提升型政策工具使用達到281次，保障支持型政策工具196次，引領動員型政策工具171次，監(jiān)督評價型政策工具75次。例如北京市發(fā)布了《關于深入推進職業(yè)技能提升行動“互聯(lián)網+職業(yè)技能培訓”工作的通知》，運用能力提升型政策工具、引領動員型政策工具和保障支持型政策工具，發(fā)揮職業(yè)技能提升行動在援企穩(wěn)崗工作中的關鍵作用，整合課程資源，切實增強培訓針對性實效性，深入推進“互聯(lián)網+職業(yè)技能培訓計劃”，加大對以訓興業(yè)培訓補貼政策的宣傳力度。

2.疫情期間不同施策對象的青年就業(yè)政策工具組合

通過對各省政策文本進行編碼整理，發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情下各省政策工具的對象主要包括高校畢業(yè)生、青年創(chuàng)業(yè)者、青年農民工、貧困青年、高校、企業(yè)、銀行及風險投資機構。新冠肺炎疫情對不同群體的影響具有差異性，各省針對不同對象，進行分類施策(見表2)。

表2 不同施策對象的政策工具組合

對于高校畢業(yè)生、青年創(chuàng)業(yè)者、青年農民工以及貧困青年等青年就業(yè)主體，各省綜合運用“引領動員型+能力提升型+保障支持型”的政策工具組合。針對高校畢業(yè)生群體，各省開展畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)需求調研，積極募集就業(yè)崗位并進行精準對接，及時開展高校畢業(yè)生的就業(yè)指導培訓和咨詢工作，結合疫情防控要求為高校畢業(yè)生提供在線培訓服務，鼓勵高校畢業(yè)生參加實習見習，傳遞就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策及信息，引導高校畢業(yè)生形成正確的擇業(yè)觀、就業(yè)觀。針對青年創(chuàng)業(yè)者，各省為其提供相關的創(chuàng)業(yè)政策指導，組建創(chuàng)業(yè)導師團隊為青年創(chuàng)業(yè)者提供培訓、問診、咨詢等幫扶活動，加強對于青年創(chuàng)業(yè)的資金扶持工作，通過舉辦創(chuàng)業(yè)大賽激發(fā)青年的創(chuàng)新精神，對于大賽的獲勝者提供優(yōu)惠政策服務和融資支持，并納入當?shù)厍嗄陝?chuàng)業(yè)孵化基地。針對青年農民工，各省舉辦青年農民工專場招聘會，開展跨區(qū)域人崗對接，開展相關職業(yè)技能培訓，鼓勵返鄉(xiāng)農民工就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，并為其提供一對一、點對點的關愛幫扶。針對貧困青年，各省全面排查摸清建檔立卡、存在返貧風險的青年底數(shù)，開展貧困青年需求調查和結對幫扶，提供技能培訓、崗位推薦等幫助，并持續(xù)動態(tài)跟蹤服務貧困青年。

高校、企業(yè)、銀行及風險投資機構是青年就業(yè)的重要橋梁，各省綜合運用“引領動員型+保障支持型+監(jiān)督評價型”的政策工具組合。對于高校，各省要求高校積極開展疫情期間就業(yè)的校內宣傳活動，并指導學生遴選崗位、投遞簡歷，及時收集學生的就業(yè)創(chuàng)業(yè)需求，對于成功簽訂勞動合同的學生做好誠信等方面的崗前培訓，做好學生上崗實習的跟蹤服務工作。對于企業(yè)，各省積極與社會相關企業(yè)合作，鼓勵引導企業(yè)開發(fā)高質量的實習見習崗位，聯(lián)合企業(yè)舉辦針對青年的面對面交流活動，從而實現(xiàn)資源、供需的精準匹配和對接，舉辦校企崗位對接會。對于銀行及風險投資機構，各省對接相關機構為青年創(chuàng)業(yè)者提供融資服務，以總額滾動、分期實施、需求為主、適當調控、嚴格把關、快捷辦理的原則為創(chuàng)業(yè)青年及小微企業(yè)提供金融扶持項目支持，從而加快疫后重振，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

六、結論與建議

本文通過政策文本分析法，運用NVivo11 Plus軟件，對新冠肺炎疫情影響下各省為保障青年就業(yè)所采取的政策文本和政策工具進行量化統(tǒng)計分析，經過研究發(fā)現(xiàn)，各省在保障青年就業(yè)的政策制定中有其自身的特點：第一，各省相關職能部門在政策制定和落實過程中的樞紐協(xié)調作用較為明顯。疫情期間，各省相關職能部門充分發(fā)揮自身聯(lián)系青年的作用，多個部門聯(lián)合發(fā)布政策，開展青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的相關行動。第二，在疫情期間，各省直接發(fā)布疫情防控的相關政策文件較少，更多通過將疫情防控舉措融入青年就業(yè)的相關政策等方式落實中央的疫情防控要求，例如將線下活動轉為線上等。第三，各省相關職能部門在保障青年就業(yè)的過程中積極發(fā)揮作用，引導青年樹立正確的就業(yè)觀，疏解疫情期間青年對就業(yè)產生的恐慌感，提升青年就業(yè)者的專業(yè)技能，保障青年就業(yè)環(huán)境穩(wěn)定，各省共采取了引領動員型政策工具314次、能力提升型政策工具497次、保障支持型政策工具376次，引導青年有序就業(yè)，動員并整合各方力量為青年就業(yè)提供幫扶。

當前疫情防控趨勢仍然嚴峻，未來各省應進一步完善保障青年就業(yè)的政策體系，提高各省相關職能部門服務青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力。本文根據以上分析提出以下幾點建議。

一是挖掘需求，使政策更加精準服務青年就業(yè)。首先，各省青年就業(yè)相關部門應針對不同青年群體，精準深入挖掘新冠肺炎疫情影響下青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的挑戰(zhàn)和需求，充分挖掘、整合各類政府、社會資源，挖掘各個渠道的崗位資源，廣泛動員社會力量，搭建完善服務青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的線上及線下平臺，運用新媒體等平臺及時發(fā)布相關政策服務信息、崗位需求、就業(yè)信息等，實現(xiàn)青年就業(yè)需求對接精準、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務項目安排精準、政策幫扶成效精準，提高服務青年就業(yè)的能力。其次，由于新冠肺炎疫情在國內和國際的爆發(fā)擴散存在時間差，受到疫情影響，衛(wèi)生應急相關產業(yè)、人工智能、互聯(lián)網等行業(yè)迎來發(fā)展機遇，政府相關部門在疫情防控常態(tài)化的背景下，以國內外市場為導向搭建疫情防控相關產業(yè)全球供應鏈，發(fā)展疫后經濟，建立“平戰(zhàn)轉換”生產機制，帶動相關產業(yè)發(fā)展，同時探索推廣“互聯(lián)網+”、人工智能等新技術運用，促進各行業(yè)、各領域數(shù)字化轉型，從而培育青年就業(yè)新的增長點。

二是加強各類政策工具的統(tǒng)籌組合，多功能向度、多時點保障青年就業(yè)。各省在政策工具的使用類型上存在一定差異。在保障青年就業(yè)的過程中，保障支持型和能力提升型的政策工具在為青年就業(yè)提供各類補貼，提高青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力方面發(fā)揮著不可替代的作用。引領動員型政策工具在加強青年的思想政治引領，樹立正確的就業(yè)觀，組織動員相關部門、社會力量為青年就業(yè)貢獻力量方面發(fā)揮重要作用。與前三類政策工具相比，監(jiān)督評價型政策工具使用較少，說明對疫情期間保障青年就業(yè)工作的相關監(jiān)督評價較少。未來,應在使用引領動員型、能力提升型和保障支持型政策工具的同時，加強對監(jiān)督評價型政策工具的使用，根據青年就業(yè)的需求和青年就業(yè)群體的特點，從政策的功能目標、實施階段入手，加強對各類政策工具的統(tǒng)籌使用，有效落實各省相關政策。

三是根據疫情防控的階段變化不斷完善并發(fā)揮政策的協(xié)同聯(lián)動作用。新冠肺炎疫情對我國經濟社會的方方面面產生了巨大的影響，未來，在保障青年就業(yè)，為青年就業(yè)營造穩(wěn)定良好環(huán)境的過程中，需要政府、市場、社會的多方參與協(xié)調。堅持疫情防控和青年就業(yè)兩手抓，一方面，在疫情發(fā)展不同防控階段，把牢“外防輸入、內防擴散”的總策略不動搖，在疫情防控的不同階段發(fā)揮政策協(xié)同聯(lián)動作用，使相關政策更好地促進青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)。另一方面，各省相關職能部門在參與制定保障青年就業(yè)相關政策的過程中，應結合當?shù)亟洕鐣l(fā)展，廣泛調動協(xié)調各方資源，針對青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的需求，對政策資源有重復的方面加以協(xié)調統(tǒng)籌，避免資源的浪費，對政策資源未有效滿足的方面加補充完善，保證政策全面、有效地服務疫情期間青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)。