文_杜丹寧

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國(guó)家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。”黨的十九屆五中全會(huì)則進(jìn)一步提出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，繼續(xù)深化農(nóng)村改革。土地制度是一個(gè)國(guó)家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排，是一切制度中最為基礎(chǔ)的制度。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。2016年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，為開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、深化土地制度改革提供了制度基礎(chǔ)，并逐步形成農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的局面。以“三權(quán)分置”為核心的新一輪土地制度改革，是面對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度作出的適應(yīng)性調(diào)整，順應(yīng)了我國(guó)深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的新需求，必將為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興注入新的動(dòng)能。

一、土地制度對(duì)中國(guó)革命和社會(huì)主義建設(shè)、改革、發(fā)展的極端重要性

從建黨之初到第一次國(guó)共合作時(shí)期，我們黨就認(rèn)識(shí)到廣大農(nóng)民群眾是中國(guó)革命中“最有力的動(dòng)力”，農(nóng)民支持和參加革命的目的，就在于土地。毛澤東講到“如不能使得農(nóng)民擁有土地，農(nóng)民將不能真正擁護(hù)革命直至最后的成功”。第二次國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，以《井岡山土地法》頒布實(shí)施為標(biāo)志，改變了封建的土地關(guān)系，使農(nóng)民得到實(shí)惠，激發(fā)了他們支持革命戰(zhàn)爭(zhēng)的積極性，黨在革命根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展打土豪、分田地運(yùn)動(dòng)，廢除封建地主剝削和債務(wù)，贏得了人心，壯大了革命力量，為革命勝利提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)的困難時(shí)期，黨在抗日根據(jù)地實(shí)行的“雙減雙交”土地政策，在一定程度上減輕了地主階級(jí)對(duì)農(nóng)民的封建剝削，增加了農(nóng)民收入，提高了農(nóng)民抗日的積極性，也團(tuán)結(jié)了地主階級(jí)，使得根據(jù)地各階層在土地占有上的關(guān)系得到緩和。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在解放區(qū)進(jìn)行的土地改革，極大地激發(fā)了農(nóng)民革命和生產(chǎn)的積極性，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)提供了鞏固的后方和力量源泉，為了保衛(wèi)勝利果實(shí)，翻身農(nóng)民積極支援前線，踴躍參軍。農(nóng)民的支持，成為解放戰(zhàn)爭(zhēng)迅速取得勝利的一個(gè)可靠保證。

新中國(guó)成立初期實(shí)行的農(nóng)民土地所有制政策，徹底廢除了數(shù)千年的封建剝削土地制度，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)家工業(yè)化開(kāi)辟了道路。土改時(shí)期明確了農(nóng)村土地不再歸少數(shù)人所有，而是歸農(nóng)民所有，農(nóng)民擁有土地的所有、使用、處分及收益的權(quán)利，國(guó)家負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。過(guò)渡時(shí)期土地從農(nóng)民個(gè)體所有，最終發(fā)展演變?yōu)椤皠趧?dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的“一大二公”“一平二調(diào)”的人民公社農(nóng)村土地制度，這雖然反映了土地集體化、公有制的歷史必然性，但也使廣大農(nóng)民付出了貧窮挨餓的沉重代價(jià)。

黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，揭開(kāi)了農(nóng)村土地制度改革的序幕。我國(guó)將集體壟斷的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓹?quán)分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。集體擁有土地所有權(quán)，以此體現(xiàn)與此前制度的連續(xù)性，但農(nóng)民以家庭為單位擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以此體現(xiàn)對(duì)此前制度的變革性，這種變革的指向是在不改變集體所有權(quán)的前提下，通過(guò)放活農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)激發(fā)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活力，為農(nóng)業(yè)投資增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展提供動(dòng)力源泉。

隨著社會(huì)發(fā)展，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間一體化融合發(fā)展，完成了農(nóng)地從“兩權(quán)分置”向“三權(quán)分置”制度的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從原來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，滿(mǎn)足了農(nóng)戶(hù)保留農(nóng)地承包權(quán)、集體或非集體組織成員使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本要求，解決了農(nóng)地承包者和農(nóng)地使用者不一致帶來(lái)的各種問(wèn)題，是農(nóng)村基本土地經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，有利于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，也帶動(dòng)了農(nóng)村發(fā)展所需要的城鄉(xiāng)要素的互通。

二、全面理解農(nóng)地“三權(quán)分置”形成的實(shí)踐邏輯，為鄉(xiāng)村振興提供有力的土地制度保障

進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)業(yè)已經(jīng)具備了從小農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)，開(kāi)始了建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新階段。伴隨著從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，已有的“兩權(quán)分置”土地制度本身具有的諸多天然制度缺陷開(kāi)始顯現(xiàn)，特別是土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合二為一導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以從承包權(quán)中分離問(wèn)題，已不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)條件下農(nóng)民保留承包權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)地從“兩權(quán)分置”向“三權(quán)分置”制度的演進(jìn)變得更為急迫。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較分散，不能夠體現(xiàn)規(guī)模效益。農(nóng)地“兩權(quán)分離”政策下農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較小，大多以家庭為單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無(wú)法形成規(guī)模效應(yīng)，不能適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。其次，農(nóng)業(yè)社會(huì)組織化程度低，難以避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的盲目性。以家庭為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)單位，難以對(duì)市場(chǎng)需求作出及時(shí)反映，從而增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的盲目性。再次，農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)趨勢(shì)越來(lái)越明顯，農(nóng)民出現(xiàn)嚴(yán)重職業(yè)分化。隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的附加值較低，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)地閑置現(xiàn)象愈加普遍。最后，農(nóng)地“兩權(quán)分離”下，土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)受到限制。農(nóng)民就業(yè)的非農(nóng)化造成了農(nóng)地的荒置，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法放活流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

對(duì)此，2014年中央一號(hào)文件中明確提出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。這是“三權(quán)分置”制度首次在中央層面被正式提出，明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”的基本結(jié)構(gòu)框架。同年10月，中共中央審議通過(guò)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中又更加明確地提出，要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，“抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式”。在此文件中，明確提出了要盡快確定“三權(quán)”的具體內(nèi)涵和權(quán)利邊界，以及“三權(quán)”具體的實(shí)現(xiàn)形式。在此基礎(chǔ)上，2015年中央一號(hào)文件更為具體地提出要“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》指出要逐步建立規(guī)范高效的三權(quán)運(yùn)行機(jī)制，不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要完善承包地“三權(quán)分置”制度。至此，在政策層面，農(nóng)地“三權(quán)分置”成為我國(guó)新一輪深化農(nóng)村土地改革的基本主線，這是我國(guó)實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中的重大制度創(chuàng)新，成為當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村政策的基石，為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了制度保障。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是構(gòu)建鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)效機(jī)制的有效途徑

“十四五”規(guī)劃綱要指出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，把戰(zhàn)略基點(diǎn)放在擴(kuò)大內(nèi)需上，是新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要路徑。內(nèi)需是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力，擴(kuò)大內(nèi)需是滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的必然要求。中國(guó)人口14億，中等收入群體超4億，這既是全球最大的消費(fèi)群體，也是最具潛力的大市場(chǎng)。食為人天，農(nóng)為正本?，F(xiàn)階段發(fā)展不平衡不充分的最大短板在農(nóng)村，擴(kuò)大內(nèi)需動(dòng)力的最大源泉也在農(nóng)村。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，解決好農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這個(gè)矛盾的主要方面，對(duì)持續(xù)提高廣大農(nóng)民收入水平，有效激發(fā)鄉(xiāng)村巨大的消費(fèi)市場(chǎng)具有重大意義。

2021年12月25日至26日中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步使農(nóng)村具備基本現(xiàn)代生活條件。工商資本下鄉(xiāng)，是推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換的潤(rùn)滑劑，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市回報(bào)農(nóng)村、農(nóng)村再反哺城市的重要體現(xiàn)，是縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效舉措。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可以形成鄉(xiāng)村振興多元化投入格局，為工商資本下鄉(xiāng)提供源頭活水，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供內(nèi)生資金動(dòng)力。同時(shí)應(yīng)該看到，鄉(xiāng)村振興也面臨土地、資金、勞動(dòng)力等資源要素流通困難問(wèn)題，阻礙著鄉(xiāng)村振興的有效推進(jìn)。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵因素，土地是農(nóng)民的命根子，處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，就能極大激發(fā)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興大業(yè)進(jìn)程中的主動(dòng)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，進(jìn)而帶動(dòng)資金要素的流動(dòng)。時(shí)代需要?jiǎng)?chuàng)新，加大農(nóng)地“三權(quán)分置”制度推行和改革，是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，激活鄉(xiāng)村振興資源要素流通，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)效機(jī)制的有效途徑，對(duì)構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，起到重要支撐作用。

四、推進(jìn)并深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革為鄉(xiāng)村振興提供新動(dòng)能

產(chǎn)業(yè)振興，是解決農(nóng)村一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，它需要通過(guò)農(nóng)民、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)和平等交換來(lái)激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生活力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。但“人均一畝三分地、戶(hù)均不過(guò)十畝田”是我國(guó)許多地方農(nóng)業(yè)的真實(shí)寫(xiě)照，這樣的資源稟賦又成了產(chǎn)業(yè)興旺的攔路虎。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度破解了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)的體制障礙，通過(guò)明晰農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界，賦予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)要素的地位，盤(pán)活了城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)中起決定性作用的土地要素、人的要素、資金要素，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系更為清晰且有法律保障，從而推動(dòng)多種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路提供了強(qiáng)有力的政策支撐，給鄉(xiāng)村振興賦予了新動(dòng)能。推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興還應(yīng)著重從以下幾方面加以完善。

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)論是引入新的發(fā)展業(yè)態(tài)還是傳統(tǒng)一、二、三產(chǎn)的融合，都需要保護(hù)不同產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的經(jīng)營(yíng)利益，不同的產(chǎn)業(yè)從業(yè)者可能是本村村民，也有可能是集體外成員，這就需要從土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰上界定各自權(quán)利的范圍，如“三權(quán)分置”中，明確承包權(quán)的集體成員資格，放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)手段配置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)使用者的相對(duì)利益，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同樣，也可以借助農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

農(nóng)地“三權(quán)分置”的核心在于從原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出具有相對(duì)獨(dú)立權(quán)能的經(jīng)營(yíng)權(quán)，即通過(guò)適度放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能，以進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地、勞動(dòng)力和資本的有機(jī)結(jié)合，從而通過(guò)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有效化解傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展效率。此外，由于農(nóng)地“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被界定為去除身份屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其流轉(zhuǎn)則可以突破集體成員身份限制，即只要是符合條件的“傳統(tǒng)農(nóng)民”均可獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，此舉可以吸引城市人才、資本、技術(shù)下鄉(xiāng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。與此同時(shí)，還可以考慮設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資機(jī)制，發(fā)揮金融資源提升農(nóng)民收入的正向作用，以化解鄉(xiāng)村振興中資本短缺的難題。