張曉強(qiáng)

2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2021〕36號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《2030年碳達(dá)峰行動(dòng)方案》(國(guó)發(fā)〔2021〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》)。12月10日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)做好2022年“雙碳”工作做出了進(jìn)一步部署。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心在2021年重大基金項(xiàng)目中開(kāi)展了相關(guān)研究。

一、關(guān)于“主要目標(biāo)”

《意見(jiàn)》和《行動(dòng)方案》對(duì)于我國(guó)的“雙碳”工作明確了主要目標(biāo)，既有定性的目標(biāo)，也有定量的目標(biāo)。定性目標(biāo)提出，到2025年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系初步形成，重點(diǎn)行業(yè)能源利用效率大幅提升；到2030年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效，重點(diǎn)耗能行業(yè)能源利用效率達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降；到2060年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于定量目標(biāo)，國(guó)家有關(guān)文件也提出了若干重要指標(biāo)。特別是非化石能源消費(fèi)占比，我國(guó)2020年為15.8%，2025年提升到20%左右，2030年提升到25%左右，2060年則要達(dá)到80%以上。因此，對(duì)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的二氧化碳排放提出，2025年需較2020年下降18%，2030年需較2005年下降65%以上；對(duì)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量提出，2030年要提升到12億千瓦以上；對(duì)森林覆蓋率提出，到2025年提高24.1%，到2030年提高25%左右。這可以使我國(guó)的碳匯能力進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、“十四五”時(shí)期能源綠色低碳發(fā)展

(一)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，打造清潔高效現(xiàn)代能源體系

要實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰，“十四五”是關(guān)鍵期和窗口期。“能源綠色低碳轉(zhuǎn)型”位列碳達(dá)峰十大行動(dòng)之首，原則上就是要加快“減煤、穩(wěn)油、增氣、加新”，煤炭消費(fèi)“十四五”達(dá)峰，“十五五”逐步減少。石油消費(fèi)保持穩(wěn)定，“十五五”進(jìn)入峰值平臺(tái)期。一是建立化石能源清潔高效利用機(jī)制(“綠”煤、節(jié)煤、替煤)。在生產(chǎn)端，進(jìn)一步淘汰落后煤炭產(chǎn)能，提高綠色智能開(kāi)發(fā)能力；在消費(fèi)端，嚴(yán)格控制高煤耗行業(yè)，降低煤電發(fā)電比重，推動(dòng)煤電靈活性改造。二是改革煤炭供應(yīng)機(jī)制。2021年曾出現(xiàn)大面積拉閘限電，既有煤炭?jī)r(jià)格大幅度上漲的原因，也有煤炭的先進(jìn)產(chǎn)能受一些因素制約，不能馬上釋放出來(lái)的影響。需完善煤炭增產(chǎn)相關(guān)制度，改革增產(chǎn)控制措施，由企業(yè)依照市場(chǎng)供求關(guān)系，根據(jù)煤礦情況區(qū)別設(shè)定產(chǎn)能限制，推動(dòng)應(yīng)急性增產(chǎn)合法合規(guī)。對(duì)由地方自行設(shè)定，且缺乏法律依據(jù)的煤炭產(chǎn)能控制規(guī)定，予以修改或取消。三是完善煤炭企業(yè)退出機(jī)制。盡量降低煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型和退出過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)損失，防范金融風(fēng)險(xiǎn)；完善煤炭從業(yè)人員就業(yè)安置的保障措施，幫助和支持退出煤炭企業(yè)員工培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗。四是深化油氣體制改革。加快形成“X+1+X”的油氣市場(chǎng)體系。加大老油氣田穩(wěn)產(chǎn)和非常規(guī)油氣資源技術(shù)攻關(guān)力度，加強(qiáng)低成本油氣資源供給能力。五是構(gòu)建新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)。實(shí)施可再生能源替代行動(dòng)，大力發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、海洋能、地?zé)崮艿?，不斷提高非化石能源消費(fèi)比重。

從圖1可以看到，2020年我國(guó)火電的發(fā)電量占比達(dá)到67.8%，其中包括煤電和天然氣發(fā)電，以煤電為主；2021年前10個(gè)月，因?yàn)榉N種因素，我國(guó)用電量需求增速很快，新能源一時(shí)無(wú)法滿(mǎn)足，火電的發(fā)電量不降反升，增到70.8%。圖2是國(guó)經(jīng)中心開(kāi)展相關(guān)研究，聽(tīng)取各方專(zhuān)家意見(jiàn)，對(duì)2030年我國(guó)發(fā)電量結(jié)構(gòu)的預(yù)測(cè)。到2030年，火電占比降到60%，光伏和風(fēng)電增長(zhǎng)到21%，核電稍有上升，水電因?yàn)樵黾尤萘康哪芰τ邢蓿急认陆?。可以看到，?jīng)過(guò)反復(fù)測(cè)算和多家機(jī)構(gòu)測(cè)算，即使2030年實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，我國(guó)火電發(fā)電量占比依然保持在60%。

圖1 2020年和2021年1—10月我國(guó)發(fā)電量結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

圖2 2030年我國(guó)發(fā)電量結(jié)構(gòu)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)源：作者測(cè)算而得。

(二)加快構(gòu)建適應(yīng)新能源大規(guī)模發(fā)展的體制

(三)完善節(jié)能提高能效的長(zhǎng)效機(jī)制

一是建立能耗“雙控”制度動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。堅(jiān)持以控制化石能源消費(fèi)為重心，增強(qiáng)能源消費(fèi)“雙控”制度的靈活性和精準(zhǔn)性。調(diào)整當(dāng)前對(duì)地方能耗雙控目標(biāo)較為頻繁發(fā)布預(yù)警的方式?！笆奈濉币婚_(kāi)局，對(duì)“雙控”有一個(gè)初分解指標(biāo)，一些地方認(rèn)為這個(gè)指標(biāo)較難實(shí)現(xiàn)。比如，西部一些省份的“十三五”在建重大項(xiàng)目，投產(chǎn)就把分配的“十四五”時(shí)期的全部用能增量指標(biāo)占用了，甚至存在只能滿(mǎn)足1/3用能需求的。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，新增可再生能源和原料不納入能源消費(fèi)總量控制。創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能源“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。二是建立和完善節(jié)能增效市場(chǎng)機(jī)制。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是最重要的市場(chǎng)化手段，可盡快擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，鼓勵(lì)地方先行先試，并探索與碳排放權(quán)市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展的路徑。三是完善系統(tǒng)性節(jié)能增效體制機(jī)制。推動(dòng)工業(yè)綠色制造，利用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高企業(yè)綜合運(yùn)行效率。推動(dòng)新建建筑全面實(shí)施綠色設(shè)計(jì)，推廣裝配化建造方式，完善綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)體系。

(四)推動(dòng)能源領(lǐng)域技術(shù)突破和創(chuàng)新

對(duì)于能源本身而言，創(chuàng)新是第一動(dòng)力，除了各種政策機(jī)制，科技不斷地進(jìn)步，才能夠使得綠色低碳的能源體系更好建立。一是強(qiáng)化國(guó)家在綠色低碳能源技術(shù)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。二是研究制定加快應(yīng)用推廣綠色低碳能源技術(shù)的支持政策。三是構(gòu)建以企業(yè)為主體的創(chuàng)新機(jī)制。四是建立支撐雙碳科技創(chuàng)新的投融資機(jī)制。五是構(gòu)建綠色低碳能源技術(shù)攻關(guān)的政產(chǎn)學(xué)研用新型舉國(guó)體制?？萍脊リP(guān)有大量的難題，比如碳捕集、利用與封存(CCUS)。目前我國(guó)燃煤電廠(chǎng)有相關(guān)試點(diǎn)，每捕集一噸二氧化碳的成本為350～450元，折成發(fā)電成本，一度電要增加0.2～0.3元。現(xiàn)在煤電的成本就是0.2～0.3元，單加碳捕集成本就要翻番。如果技術(shù)攻關(guān)不能大幅度降低成本，愿景就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

三、深度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)

《意見(jiàn)》涉及范圍很廣，第四部分和第六部分從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度對(duì)交通運(yùn)輸提出了要求，包括推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、堅(jiān)決遏制高耗能高排放項(xiàng)目盲目發(fā)展、大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)以及優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、推廣節(jié)能低碳型交通工具、積極引導(dǎo)低碳出行。涉及方面包括加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，加快推進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域低碳工藝革新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升服務(wù)業(yè)低碳發(fā)展水平，加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、新能源汽車(chē)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快淘汰高耗能高排放老舊車(chē)船，加快大容量公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)重點(diǎn)在工業(yè)

(二)大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

(三)低碳交通運(yùn)輸體系建設(shè)意義重大

我國(guó)與許多國(guó)家相似，交通運(yùn)輸業(yè)的能源消費(fèi)及碳排放是僅次于工業(yè)、建筑業(yè)的第三大類(lèi)。《行動(dòng)方案》提出的相關(guān)措施具有很強(qiáng)的針對(duì)性。比如我國(guó)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)過(guò)度依賴(lài)公路運(yùn)輸，以柴油車(chē)為主的公路運(yùn)輸占貨物運(yùn)輸?shù)?6%，與鐵路運(yùn)輸相比，二氧化碳、PM2.5、氮氧化合物及其他顆粒物排放量大，而且土地等資源的節(jié)約集約利用水平較低。我國(guó)目前柴油重卡車(chē)的保有量大概在800萬(wàn)輛，一輛柴油重卡車(chē)的排放量相當(dāng)于200輛轎車(chē)。根據(jù)環(huán)保部門(mén)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查， 這些重卡車(chē)的排放量占汽車(chē)排放總量的80%。所以，如果能夠把“公轉(zhuǎn)鐵”和重卡車(chē)自身升級(jí)做好，意義重大。近幾年，我國(guó)不斷推進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，在節(jié)能減排方面取得了較好成效，但仍需加快推進(jìn)。

四、穩(wěn)妥有序，安全降碳

《意見(jiàn)》和《行動(dòng)方案》在“總體要求”部分都強(qiáng)調(diào)：防范風(fēng)險(xiǎn)，處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、群眾正常生活的關(guān)系，有效應(yīng)對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型可能伴隨的經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。要立足我國(guó)富煤貧油少氣的能源資源稟賦，堅(jiān)持先立后破，穩(wěn)住存量、拓展增量，以保障國(guó)家能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為底線(xiàn)，爭(zhēng)取時(shí)間實(shí)現(xiàn)新能源的逐漸替代，推動(dòng)能源低碳轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過(guò)渡。這是我們?cè)谧龊谩半p碳”工作，特別是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”進(jìn)程中，必須切實(shí)遵循的。

2021年以來(lái)，隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、需求恢復(fù)以及其他多種因素的疊加影響，全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了煤炭、原油、天然氣價(jià)格因供不應(yīng)求而大幅度增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。10月8日，澳大利亞紐卡斯?fàn)柛蹌?dòng)力煤、歐洲ARA港動(dòng)力煤離岸現(xiàn)貨價(jià)格分別達(dá)到244美元/噸和254美元/噸，同比漲幅達(dá)3.2倍和3.4倍。10月9日，東北亞現(xiàn)貨液化天然氣(LNG)價(jià)格達(dá)38.4美元/百萬(wàn)英熱單位，同比上漲5.9倍，折合我國(guó)到岸完稅價(jià)格達(dá)9.6元/立方米。

2021年9月以來(lái)，我國(guó)也出現(xiàn)了大規(guī)模拉閘限電情況，對(duì)生產(chǎn)、生活造成負(fù)面影響。黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，有關(guān)部門(mén)、地方及時(shí)采取有效措施，穩(wěn)定了形勢(shì)，并對(duì)冬季的能源保供做出了相關(guān)安排。國(guó)家發(fā)展改革委數(shù)據(jù)顯示，11月24日電廠(chǎng)存煤達(dá)1.49億噸，可用24天。鄭商所動(dòng)力煤期貨主力合約11月15日收于809.6元/噸，比10月19日高點(diǎn)下降59%。秦皇島港5500大卡動(dòng)力煤現(xiàn)貨平倉(cāng)價(jià)降至1095元/噸左右，降幅超過(guò)1000元/噸。這種情況的出現(xiàn)，既有我國(guó)經(jīng)濟(jì)率先強(qiáng)勁復(fù)蘇，因疫情影響大批其他發(fā)展中國(guó)家的出口商品訂單轉(zhuǎn)到我國(guó)等原因，使我國(guó)能源需求增長(zhǎng)較快，也有煤電體制改革尚未完全到位的影響。同時(shí)，也確實(shí)有因?yàn)閷?duì)國(guó)家“雙碳”工作總體要求把握不深入，而搞“運(yùn)動(dòng)式”減碳或搶占“碳排放”有利高地等不當(dāng)作為的負(fù)面影響。

在今后的工作中，根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的要求，一定要強(qiáng)化底線(xiàn)思維，堅(jiān)持實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)，尊重規(guī)律，把握節(jié)奏。以構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)為例，一方面，要大力發(fā)展新能源，全面推進(jìn)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電大規(guī)模開(kāi)發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展。但由于我國(guó)風(fēng)、光資源在西北地區(qū)最豐富，而電力消費(fèi)約45%在東部沿海地區(qū)，風(fēng)、光電力的利用小時(shí)數(shù)低、發(fā)電量不穩(wěn)定，必須協(xié)調(diào)建設(shè)特高壓電力輸送通道，建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)，積極發(fā)展“新能源+儲(chǔ)能”，源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和多能互補(bǔ)，還要加快靈活調(diào)節(jié)電源的建設(shè)。這樣才能使我國(guó)的電力系統(tǒng)綜合調(diào)節(jié)能力和電網(wǎng)安全保障水平不斷提升。另一方面，對(duì)煤炭消費(fèi)替代和轉(zhuǎn)型升級(jí)要有序推進(jìn)。《行動(dòng)方案》提出，“十四五”時(shí)期嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)，“十五五”時(shí)期逐步減少。2021年11月17日李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，我國(guó)能源資源稟賦以煤為主，要從實(shí)際國(guó)情出發(fā)，著力提升煤炭清潔高效利用水平，加快推廣成熟技術(shù)商業(yè)化運(yùn)用。會(huì)議決定，在前期設(shè)立碳減排金融支持工具的基礎(chǔ)上，再設(shè)立2000億元支持煤炭清潔高效利用專(zhuān)項(xiàng)再貸款，形成政策規(guī)模，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。