相琳

摘要：公益二類事業(yè)單位，是指承擔高等教育、非營利性醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位。由于公益二類事業(yè)單位既要為機關(guān)行使職能提供支持保障服務又由市場配置資源，既有財政撥款，又自主創(chuàng)收，所以收支形式多樣，預算管理工作也更加復雜。近年來，公益類事業(yè)單位在提供公共服務等方面發(fā)揮了重要作用，相應的資金來源和掌握的資產(chǎn)更加豐富，如何提高財政資金使用效益，成為管理者關(guān)注的重點，因此公益性二類事業(yè)單位越來越重視預算管理，單位預算管理水平也有所提升，但仍舊存在很多問題，比如預算編制科學合理性不高、預算執(zhí)行進度緩慢、預算績效流于形式等。本文首先介紹了公益事業(yè)單位加強預算管理的重要性，通過以Z研究院的預算管理改革為例分析了公益二類事業(yè)單位預算管理普遍性的問題，提出了普及全面預算管理念、加強制度建設、提高財務信息化水平等改革措施，希望對于其他公益二類事業(yè)單位預算管理的規(guī)范化和體制改革的順利進行提供一些借鑒意義。

關(guān)鍵詞：公益二類事業(yè)單位;預算;問題;措施

目前，我國事業(yè)單位預算管理研究較多存在于事業(yè)單位整體層面，對公益二類事業(yè)單位這一細分領(lǐng)域的研究相對較少。由于公益二類事業(yè)單位在管理上具有很多相似性，但同時也有其自身特點，因此通過典型案例研究剖析公益二類事業(yè)單位預算管理普遍性的問題，探索相應的改革措施，對促進公益二類事業(yè)單位提高管理水平具有積極意義。

一、公益二類事業(yè)單位加強預算管理的重要性

（一）公益二類事業(yè)單位預算管理的特點

2011年國務院發(fā)布關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見，明確按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別。并進一步根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業(yè)單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類;承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

與公益一類事業(yè)單位根據(jù)正常業(yè)務需要給予經(jīng)費保障不同，對公益二類事業(yè)單位，財政僅給予部分經(jīng)費補助，主要收入來源于自主創(chuàng)收。公益二類事業(yè)單位改革的方向是鼓勵社會力量依法進入，充分發(fā)揮市場機制作用，逐步形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務。

與公益一類事業(yè)單位相比，公益二類事業(yè)單位具有財政撥款不足、充分參與市場競爭的特點。由于自有資金體量大、業(yè)務復雜，為預算編報的完整性、科學性帶來了更大挑戰(zhàn)，同時也為預算執(zhí)行和績效考核等預算管理工作提出了更高的要求。

（二）公益二類事業(yè)單位加強預算管理的意義

1.有助于統(tǒng)籌資金使用

通過加強預算管理，有助于公益二類事業(yè)單位將依法取得的包括財政撥款和非財政撥款在內(nèi)的各項收入和支出，都按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式納入預算，實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排，優(yōu)化資源配置，提高資金的使用效率。

2.有助于加強單位內(nèi)部的溝通和協(xié)調(diào)

通過加強預算管理，有助于在公益二類事業(yè)單位內(nèi)部貫徹全面預算理念，更好的協(xié)調(diào)各部門之間的行動，促進各個部門目標明確，相互理解，行動一致。

3.有助于促進事業(yè)單位目標的實現(xiàn)

通過加強預算管理，完善績效目標，定期對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，有助于公益二類事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的問題，相應進行調(diào)整，促進戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)和價值成長。

二、Z研究院預算管理現(xiàn)狀和存在的問題

Z研究院是公益二類中央預算單位，員工約1000人，主要承擔科研攻關(guān)、政府工作支撐、公益檢測三方面職責。Z研究院財政撥款收入較少，約占全年總收入的2%，絕大部分收入來源于事業(yè)收入（公益檢測）。

根據(jù)財政部和上級部門統(tǒng)一要求，Z研究院按照“二上二下”的程序組織預算編報。其中，“一上”主要包括基礎信息、項目支出（根據(jù)項目三年規(guī)劃編報項目文本）、新增資產(chǎn)預算，“一下”指財政部門下達財政撥款預算控制數(shù)，“二上”預算主要包括基本支出、項目支出（根據(jù)“一下”控制數(shù)調(diào)整完善項目文本）、政府采購、三公經(jīng)費等，“二下”指財政部門批復預算。Z研究院預算編報流程基本規(guī)范，但是預算管理中仍存在以下幾方面問題：

（一）預算管理意識不足

首先，由于財政撥款不足、充分參與市場競爭，Z研究院領(lǐng)導者更關(guān)注業(yè)務拓展和創(chuàng)收，認為預算只是財務管理部的例行工作，對預算的重視程度不足。其次，財務人員認為預算管理等同于預算編制，“一上”和“二上”預算編報完成后，不再重視預算執(zhí)行、監(jiān)督和績效評價等其他環(huán)節(jié)的預算管理工作，預算管理工作較為粗獷。

（二）預算管理組織機構(gòu)不健全

Z研究院預算管理辦法已經(jīng)多年未進行修訂，隨著機構(gòu)改革的不斷推進，部門職責已經(jīng)發(fā)生較大變化，有些預算管理職責分工不再適用，有些職能部門的預算管理職責未明確規(guī)定，導致預算編報逐漸成為財務管理部自己的工作。其他部門認為預算只是財務管理部的工作，與本部門沒有關(guān)系。由于預算管理組織機構(gòu)不健全、缺乏全面預算的管理理念，預算在管理中的核心作用未能實現(xiàn)。

（三）預算編制不完整

由于市場業(yè)務較多，事業(yè)收入和支出形式多樣，對Z研究院預算編報的完整性提出了更高的要求。但是，Z研究院只把財政撥款和主要公益檢測收入和支出納入預算，而對于房租、利息、投資以及部分非財政撥款項目，未納入預算統(tǒng)籌考慮，預算編報較完整性較差。預算編報不完整，也增加了審計風險。

（四）預算編制科學合理性有待改善

Z研究院財政撥款預算編報根據(jù)上級財政部門下達的“一下”控制數(shù)填報，其他資金支出，由財務管理部在上年預算數(shù)據(jù)的基礎上按上浮10%確定，政府采購、三公經(jīng)費預算由財務管理部門在預算總盤子的基礎上，估算填報。各部門普遍認為預算是以財政撥款為核心的預算，其他資金是財政撥款的補充。Z研究院作為公益二類事業(yè)單位，其他資金收入、支出在預算總盤子中占有絕對比例，但卻由財務人員“拍腦袋”決定，隨意性強，與預算編報的科學性背道而馳。

（五）預算執(zhí)行進度慢

一直以來，Z研究院財政撥款基本支出經(jīng)費按照序時進度進行，由財務管理部按月在人員經(jīng)費和公用經(jīng)費中分攤，項目經(jīng)費由項目負責人自行安排支出。財政撥款項目經(jīng)費預算執(zhí)行進度較差，在同系統(tǒng)內(nèi)預算執(zhí)行排名中落后。

（六）沒有根據(jù)重大變化進行預算調(diào)整

Z研究院沒有制定預算調(diào)整相關(guān)的政策，在預算執(zhí)行過程中，禁止預算調(diào)整。一般來說，預算應保持穩(wěn)定，不得隨意調(diào)整，但是由于市場環(huán)境、工作實際或者不可抗力等客觀因素，確實存在需要進行預算調(diào)整的情況。尤其是Z研究院作為公益二類事業(yè)單位，市場經(jīng)營活動較多，大多數(shù)收入來源于公益檢測等非財政撥款，完全禁止預算調(diào)整，預算管理剛性過強，給正常業(yè)務開展帶來了一些負面效應。

（七）預算績效評價流于形式

財務管理部每年根據(jù)上級部門要求，組織財政撥款項目負責人開展項目績效自評和績效評價工作，評價結(jié)束后提交績效自評和評價報告。但是，評價后結(jié)果并未應用，導致項目負責人認為績效自評和評價只是例行工作，對績效評價工作重視不足，未能通過績效評價審視項目執(zhí)行的效率和效果，績效評價的考核激勵作用并未實現(xiàn)。

（八）信息化建設較為滯后

Z研究院對于財務信息化的重視程度不夠，日常核算處于手工填寫報銷單和記賬階段。由于業(yè)務復雜、核算量大，財務工作者把主要時間和精力投入到日常核算中，形成了“重核算、輕管理”的工作模式，陷入疲于應對的惡性循環(huán)。預算信息化更是尚未起步，遠遠落后于與同行業(yè)和其他管理先進的事業(yè)單位，不僅不能滿足事業(yè)發(fā)展的需要，甚至成為事業(yè)的發(fā)展的桎梏。

三、完善Z研究院預算管理的對策

（一）提升對預算工作的重視程度

首先，Z研究院通過修訂預算管理辦法，明確了院長對預算資金的使用管理負全面責任，分管院領(lǐng)導對分管部門的預算管理負直接領(lǐng)導責任。從而從全院層面提升了對預算工作的重視程度。通過宣傳引導，讓大家認識到預算管理是與每個人息息相關(guān)的，做到全員參與。

（二）健全組織機構(gòu)明確預算管理分工

Z研究院發(fā)布了《預算管理職責表》，確立了“統(tǒng)一管理，分級負責”的預算管理模式。其中財務管理部是院預算全面管理部門，負責制定院預算管理制度，組織預算編報、執(zhí)行、調(diào)整、績效評價和預算公開等工作;辦公室、人力資源部、科技管理部、條件保障部作部為院預算協(xié)助管理部門，負責協(xié)助管理三公經(jīng)費、人員經(jīng)費、科研經(jīng)費、資產(chǎn)、采購等的預算測算和管理工作;各部門負責人和項目負責人負責本部門和項目的預算編報和執(zhí)行工作。明確了各部門在預算管理中的分工和定位，為實現(xiàn)全面預算管理奠定了組織基礎。

（三）提高預算編制的完整性

Z研究院由財務管理部牽頭，梳理了各項收入和支出，明確了責任部門，并要求責任部門在預算編報之前完成測算并提供相應數(shù)據(jù)，逐步實現(xiàn)將所有收支納入部門預算，預算編報的完整性有效提高。

（四）提高預算編制的科學性

1.做好預算編報準備工作

改革之前，Z研究院的預算編報工作在上級部門預算編報通知下達以后開始，“一上”和“二上”預算的編報周期均為半個月，預算編報時間緊張，無暇開展預算編報數(shù)據(jù)的征集和準備工作。改革后，Z研究院出臺了《預算工作時間表》，由財務管理部組織各部門在“一上”和“二上”工作開始前一個月，開展預算編報的準備工作。在“一上”前一個月，組織項目清理和項目儲備、征集新增資產(chǎn)需求、在“二上”工作開始前一個月，進行自有資金的預算數(shù)據(jù)測算、征集政府采購需求。通過提前準備，為預算編報爭取了充足的時間，提高了預算數(shù)據(jù)的準確性、規(guī)范性和預算工作的秩序性。

2.統(tǒng)一測算標準

除財政撥款按照“一下”控制數(shù)編報預算外，自有資金的收入和支出，均要求先測算、后編報。其中人員經(jīng)費由人力資源管理部統(tǒng)一測算，科研經(jīng)費由科技管理部統(tǒng)一測算，各部門的事業(yè)收入和支出，由各部門進行測算。財務管理部根據(jù)預算編報的要求，統(tǒng)一發(fā)布了測算表、測算標準手冊、測算依據(jù)范本，要求預算細化到“部門經(jīng)費分類款”級科目。在保證預算測算效率的同時，提高了編報的準確性和科學性。

（五）加快預算執(zhí)行進度

首先，加快基本支出的預算執(zhí)行進度。調(diào)整人員經(jīng)費用款計劃，由之前的各月平均執(zhí)行，調(diào)整為優(yōu)先列支財政撥款。調(diào)整后，每年6月30日前，人員經(jīng)費基本執(zhí)行完畢，整體提升了基本支出和總經(jīng)費的執(zhí)行進度。

其次，加快項目支出的預算執(zhí)行進度。一是明確重點項目。設備購置類項目每年的預算執(zhí)行進度都比較慢，因此Z研究院把該項目作為改善預算執(zhí)行進度的重點項目。要求項目負責人提前啟動，預算批復之前完成技術(shù)指標的論證工作，在預算批復的當月開展采購工作;修訂采購管理辦法，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，提高研究院公開招標的限額標準，鼓勵采購人員靈活運用競爭性談判、競爭性磋商、詢價等多種方式進行設備采購，有效提高了設備采購項目的經(jīng)費執(zhí)行效率。二是嚴格預算執(zhí)行考核。對于上年結(jié)轉(zhuǎn)的項目經(jīng)費，截至本年6月30日之前未全部執(zhí)行完畢的、當年預算撥款項目經(jīng)費，截至7月31日之前執(zhí)行未達到序時進度或截至12月31日未執(zhí)行完畢的，均按照財務管理考核細則規(guī)定扣除部門考核分數(shù)，直接影響項目負責人和所在部門的績效，激勵項目負責人加快執(zhí)行進度。三是加強監(jiān)督，實時督導。定期召開預算執(zhí)行進度會，了解項目執(zhí)行進度情況，解決執(zhí)行中的困難和問題;對未達到預算執(zhí)行進度的項目負責人單獨溝通，及時提醒，切實加快預算執(zhí)行進度。

（六）制定重大變化預算調(diào)整制度

預算調(diào)整區(qū)分財政撥款和自有資金進行管理。對于財政撥款，嚴格控制預算資金調(diào)劑，確需調(diào)整的，按規(guī)定報上級部門和財政部備案審批;對于自有資金，如發(fā)生重大事項或變化，經(jīng)部門分管院領(lǐng)導或院長審批后，允許在政府預算經(jīng)濟分類款級科目內(nèi)部調(diào)整。在合法合規(guī)的前提下，改變了“一刀切”禁止預算調(diào)整的管理方法，適當增加了預算執(zhí)行的柔性，有助于事業(yè)發(fā)展和公益檢測業(yè)務的開展。

（七）發(fā)揮預算績效評價激勵作用

落實績效管理主體責任制。各部門負責人對本部門的績效承擔主體責任，項目負責人對項目的績效承擔主體責任。財務管理部負責組織對財政撥款的績效管理，預算執(zhí)行過程中，對所有項目經(jīng)費運行狀況和績效目標預期實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控并定期組織開展績效評價。在內(nèi)部公示評價結(jié)果，對于績效評價較差的項目，相應壓減以后年度項目經(jīng)費，逐漸發(fā)揮出預算績效評價激勵的作用。

（八）加快財務信息化進程

Z研究院通過開發(fā)和升級預算財務系統(tǒng)，實現(xiàn)了90%的記賬憑證自動生成，解放了勞動力。通過單獨設立預算管理崗位，財務人員得以把更多的時間投入到管理工作中，有助于提高預算管理的精細化水平。另外，通過將預算額度錄入預算財務系統(tǒng)，實現(xiàn)了“有預算，再報銷”的資金管理模式，加強了對預算執(zhí)行的監(jiān)管和管理。

四、Z研究院加強預算管理取得的成效

通過改革，Z研究院的預算管理模式發(fā)生了徹底改變，由之前以預算編制為主的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A算為起點，編報、執(zhí)行、績效全過程管理的預算管理體系。提升了預算編報的完整性、科學性和透明度，加快了預算執(zhí)行進度，增強了預算執(zhí)行管控和監(jiān)督，績效評價的作用得以發(fā)揮。

五、結(jié)束語

公益二類事業(yè)單位處于機構(gòu)改革的前沿，只有嚴守制度紅線，同時敢于改革創(chuàng)新，才能不斷提高預算管理水平，滿足政府對事業(yè)單位預算管理的要求和自身管理需要，實現(xiàn)由粗放的預算管理模式向規(guī)范的預算管理體系轉(zhuǎn)變，促進事業(yè)的發(fā)展。

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