董一凡

2021年8月30日，法國、德國及西班牙三國就“未來空中作戰(zhàn)系統(tǒng)”項(xiàng)目（SCAF）簽署第三份執(zhí)行協(xié)議，明確2021年至2027年開發(fā)新一代戰(zhàn)機(jī)原型的進(jìn)程。但總體上看，歐盟成員國合作的防務(wù)研發(fā)仍有巨大發(fā)展空間，目前僅占?xì)W盟所有防務(wù)研發(fā)的9%。

近年來國際安全環(huán)境加速變化，歐盟日益尋求在安全領(lǐng)域擁有獨(dú)立自主的行動(dòng)能力，還希望成為真正意義上安全領(lǐng)域的全球行為體。2021年11月15日，歐盟對(duì)外行動(dòng)署公布《安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》草案（A Strategic Compass for Security and Defence，以下簡(jiǎn)稱“戰(zhàn)略指南針”），標(biāo)志著“戰(zhàn)略自主”思想下歐盟共同防務(wù)戰(zhàn)略浮出水面。按照現(xiàn)有議程，歐盟將在2022年2月舉行防務(wù)問題首腦峰會(huì)，并在3月批準(zhǔn)“戰(zhàn)略指南針”。

2016年6月，歐盟在發(fā)布《外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》時(shí)首次提出了“戰(zhàn)略自主”概念。隨后德、法等國不斷呼吁歐盟在防務(wù)領(lǐng)域建立一套全面且適應(yīng)當(dāng)今環(huán)境的政策框架。2020年3月，歐盟防長(zhǎng)非正式會(huì)議上多個(gè)成員國提出構(gòu)建“戰(zhàn)略指南針”的新倡議，隨后這一提議迅速在歐盟范圍內(nèi)得到廣泛響應(yīng)。2020年下半年德國在擔(dān)任歐盟輪值主席國期間，成立了歐盟理事會(huì)牽頭的任務(wù)組，大力推動(dòng)有關(guān)“戰(zhàn)略指南針”的討論，并相繼出臺(tái)四份討論性文件，就未來五到十年歐盟面臨的外部安全風(fēng)險(xiǎn)，以及成員國間進(jìn)行的相關(guān)討論進(jìn)行了總結(jié)和梳理，為此后發(fā)布正式政策文件做好鋪墊。2021年11月出臺(tái)的《安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》草案正是歐盟各國和歐盟機(jī)構(gòu)就安全挑戰(zhàn)和軍事能力建設(shè)方向這兩個(gè)重要問題所形成的階段性共識(shí)。

“戰(zhàn)略指南針”首先評(píng)估了外部戰(zhàn)略環(huán)境，認(rèn)為當(dāng)今世界正值“國家間戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇”和“復(fù)雜安全威脅抬頭”的時(shí)代。在全球范圍，全球化減速，大國間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，氣候變化、資源短缺、移民潮等問題不斷帶來新挑戰(zhàn);在地區(qū)層面上，國家內(nèi)部、國家間以及地區(qū)層面沖突頻發(fā);歐盟自身則同時(shí)面臨科技濫用、虛假信息、恐怖主義等多重挑戰(zhàn)。歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利也指出，新安全威脅要求歐盟增強(qiáng)安全領(lǐng)域的行動(dòng)能力和意愿，以此提升歐盟“免遭威脅的力量”。

面對(duì)上述挑戰(zhàn)，歐盟提出將從“作戰(zhàn)能力、防御能力、資源投入、伙伴關(guān)系”這四個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃。在作戰(zhàn)能力方面，歐盟將聚焦提升軍用、民用力量，建設(shè)“共同安全與防務(wù)政策”框架下的作戰(zhàn)能力，特別是要在2025年前建立一支5000人規(guī)模的快速反應(yīng)部隊(duì)，該部隊(duì)的指揮調(diào)度將由依據(jù)“戰(zhàn)略指南針”建立的“歐盟軍事指揮總部”負(fù)責(zé)。歐洲智庫普遍認(rèn)為，歐盟此舉意在增強(qiáng)“危機(jī)管理”能力，即當(dāng)歐盟周邊“一旦有事”時(shí)可以在不依賴美國的情況下迅速反應(yīng)，應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)。

在防御能力方面，歐盟一方面聚焦所謂“信息操縱”、網(wǎng)絡(luò)攻擊等“混合威脅”，提升預(yù)防、應(yīng)對(duì)與遏制能力，另一方面則提出將著力提升在太空和海洋等“新疆域”的防御能力，就特定威脅制定相應(yīng)的反制措施。此外，歐盟各國軍隊(duì)間的協(xié)同配合能力也是此次規(guī)劃的重點(diǎn)建設(shè)方向。

在資源投入方面，歐盟提出加大對(duì)“陸、海、空、天、網(wǎng)”這幾個(gè)關(guān)鍵軍事領(lǐng)域的投入，同時(shí)提升自主研發(fā)能力以減少軍事工業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的依賴，呼吁各國增加防務(wù)費(fèi)用，歐盟則增加用于防務(wù)合作的資金預(yù)算。草案還提出，歐盟應(yīng)將共同的軍事相關(guān)研發(fā)、生產(chǎn)聚焦在以下五個(gè)方面：新型主戰(zhàn)坦克、巡邏艦、太空防御、空軍聯(lián)合作戰(zhàn)裝備以及機(jī)動(dòng)性。

在伙伴關(guān)系方面，歐盟“戰(zhàn)略指南針”依然保持了倡導(dǎo)多邊機(jī)制的對(duì)外政策傳統(tǒng)，提出繼續(xù)強(qiáng)化與北約、聯(lián)合國、歐安組織、非盟和東盟的合作，以及與美國、挪威、加拿大等西方盟國的合作。

歐盟“戰(zhàn)略自主”意識(shí)增強(qiáng)與其當(dāng)前面臨的內(nèi)外形勢(shì)密切相關(guān)。

首先，美國的“背叛”“拋棄”和“脅迫”是最大外部推動(dòng)因素。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國外交與安全重心東移已是不爭(zhēng)事實(shí)。經(jīng)歷了美國反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的肆意魯莽、重返亞太的“主軸抽離”以及“美國優(yōu)先”的霸凌脅迫，歐盟已經(jīng)深刻意識(shí)到美國一方面在歐洲安全利益上當(dāng)“甩手掌柜”，另一方面又靠“安全牌”來分化、控制歐盟，弱化了歐盟的戰(zhàn)略自主權(quán)。近年來，在與歐盟安全利益密切相關(guān)的中東、非洲及歐亞等地區(qū)不斷涌現(xiàn)出傳統(tǒng)和新興安全挑戰(zhàn)，而美國則日益選擇將包袱甩到歐盟身上。同時(shí)，美歐安全同盟的基石——北約，在本質(zhì)上具有強(qiáng)烈的對(duì)抗性，其擴(kuò)張性更是造成歐洲東翼安全形勢(shì)動(dòng)蕩的長(zhǎng)久詛咒。雖然拜登上臺(tái)后，美國重新鼓吹盟友價(jià)值和跨大西洋關(guān)系的重要性，然而阿富汗變局、美英兩國合伙撬走法國與澳大利亞之間的潛艇訂單等，令歐洲深感在安全上完全依賴美國不僅可能使自身利益被犧牲，更意味著歐盟在全球戰(zhàn)略格局中無法將命運(yùn)掌握在自己手中，因此構(gòu)建“戰(zhàn)略自主”的心態(tài)也日趨堅(jiān)定和迫切。

2021年11月15日，歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利在歐盟外長(zhǎng)和防長(zhǎng)會(huì)議后舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，2022年3月有望正式通過“戰(zhàn)略指南針”文件。

其次，后疫情時(shí)代的歐盟建設(shè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須注入更多動(dòng)力。一直以來，外交和安全事務(wù)是歐洲一體化中最具有主權(quán)性質(zhì)和敏感性的領(lǐng)域，因而相關(guān)決策往往需要代表成員國立場(chǎng)的歐洲理事會(huì)來拍板決策，而成員國在歐盟內(nèi)外事務(wù)上的利益差異和意見分歧常常造成歐盟決策“反射弧過長(zhǎng)”。但在疫情與戰(zhàn)略格局加速演變的背景下，歐盟比以往更需要深化政策一體化程度，塑造更有效的行動(dòng)能力，以解決自身發(fā)展所面臨的各種問題，回應(yīng)民眾訴求。以“戰(zhàn)略指南針”為代表的安全防務(wù)政策建設(shè)意味著歐盟在《里斯本條約》的法理基礎(chǔ)上被授予更多安全事務(wù)的行動(dòng)權(quán)，這也是歐洲一體化實(shí)踐的一大進(jìn)展。

當(dāng)前，追求“戰(zhàn)略自主”已是歐盟推進(jìn)歐洲一體化以及維護(hù)全球戰(zhàn)略地位的重要路徑，相關(guān)議程也不斷快速推進(jìn)。2022年上半年，歐盟兩大發(fā)動(dòng)機(jī)之一的法國將接任歐盟輪值主席國。作為歐盟“戰(zhàn)略自主”的大力倡導(dǎo)者，法國毫無疑問將在擔(dān)任輪值主席國期間大力推進(jìn)“戰(zhàn)略指南針”落實(shí)。在“戰(zhàn)略指南針”框架指導(dǎo)下，歐盟有望通過永久結(jié)構(gòu)性合作（PESCO）、國防協(xié)調(diào)年度審查（CARD）、歐洲防務(wù)基金（EDF）等機(jī)制持續(xù)在歐洲共同防務(wù)資源整合和能力建設(shè)方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

然而，歐盟“戰(zhàn)略自主”的走向并不會(huì)完全按照歐委會(huì)政策規(guī)劃以及歐盟大國的戰(zhàn)略設(shè)想前進(jìn)，還有多重因素將在政策的討論、實(shí)施階段發(fā)揮作用。

首先，成員國的態(tài)度差異決定了“戰(zhàn)略指南針”的推進(jìn)和落實(shí)難以一帆風(fēng)順。歐洲智庫普遍認(rèn)為，與歐盟其他政策議程一樣，“戰(zhàn)略指南針”的推進(jìn)依賴于成員國對(duì)這一倡議的政治認(rèn)同。然而，歐盟各國對(duì)“戰(zhàn)略自主”防務(wù)建設(shè)的態(tài)度仍有較大差異。如德國雖認(rèn)同“戰(zhàn)略自主”原則，但實(shí)際態(tài)度卻頗為微妙，在默克爾時(shí)期就對(duì)歐盟加大共同防務(wù)建設(shè)不甚積極。在德國新政府中，掌控外交部的綠黨長(zhǎng)期以來反對(duì)軍事建設(shè)，且近年來在價(jià)值觀、戰(zhàn)略觀念等方面與美國和北約日益靠近。而北歐與中東歐國家則對(duì)歐盟建設(shè)自身防務(wù)能力持嚴(yán)重懷疑態(tài)度，認(rèn)為美國和北約是歐洲安全最重要乃至唯一的依靠，對(duì)于任何動(dòng)搖美國和北約地位的安全建設(shè)倡議均抱有強(qiáng)烈的疑慮。

其次，“大而全”的“戰(zhàn)略指南針”效率堪憂，優(yōu)先事項(xiàng)和實(shí)施范圍有待明確。或許因歐盟政策規(guī)劃需吸收各國意見，“戰(zhàn)略指南針”涉及戰(zhàn)略與安全的元素過多，既包括傳統(tǒng)軍事安全威脅，也包括恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)、太空等非傳統(tǒng)領(lǐng)域，甚至將氣候變化、供應(yīng)鏈等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題也納入考量，不同領(lǐng)域間既有交集也有差異，這會(huì)使計(jì)劃執(zhí)行效率低下，而且過于廣泛的覆蓋面則可能會(huì)導(dǎo)致“冗雜重復(fù)和權(quán)責(zé)爭(zhēng)奪”，目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的差距也可能讓歐盟陷于“眼大肚小”的尷尬境地。因此，包括法國雅克·德洛爾中心在內(nèi)的多家智庫建議歐盟將“戰(zhàn)略指南針”修訂為“簡(jiǎn)明的安全防務(wù)戰(zhàn)略”。而德國外交政策協(xié)會(huì)則刊文指出，“戰(zhàn)略指南針”需要對(duì)共同安全和防務(wù)政策進(jìn)行更精確的定義。

其三，歐盟能力建設(shè)和資源整合說易行難。歐盟防衛(wèi)自主的關(guān)鍵在于構(gòu)建歐盟領(lǐng)導(dǎo)下的共同軍力和防務(wù)產(chǎn)業(yè)。博雷利也提出，歐盟應(yīng)建設(shè)“有競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力的國防工業(yè)”，尋求構(gòu)建獨(dú)立而先進(jìn)的各軍種裝備系統(tǒng)，同時(shí)整合歐盟國防產(chǎn)業(yè)以提升效率、降低成本，可以說是希望在軍工領(lǐng)域建設(shè)空客式的聯(lián)合企業(yè)與產(chǎn)業(yè)集群，然而從目前的情況看歐盟仍有很長(zhǎng)路要走。如目前歐盟80%國防采購由成員國獨(dú)自決定而非歐盟協(xié)調(diào)，成員國合作進(jìn)行的防務(wù)科技研發(fā)僅占?xì)W盟所有防務(wù)研發(fā)的9%，未來歐盟各國是否愿意將武器采購和國防科研的自主權(quán)交給歐盟統(tǒng)一協(xié)調(diào)仍具有不確定性。同時(shí)，不能排除法國等軍工大國在“戰(zhàn)略指南針”推進(jìn)過程中將本國產(chǎn)業(yè)利益置于歐盟防務(wù)利益之上，使得歐盟軍工產(chǎn)業(yè)內(nèi)出現(xiàn)內(nèi)耗。近期法國贏得阿聯(lián)酋180億美元戰(zhàn)機(jī)訂單，正是法國“陣風(fēng)”戰(zhàn)機(jī)在招標(biāo)中擊敗了歐洲聯(lián)合戰(zhàn)斗機(jī)。

《安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》草案的出臺(tái)一定程度上體現(xiàn)了歐盟推進(jìn)“戰(zhàn)略自主”的決心，但這一文件的最終通過和落實(shí)還面臨著成員國立場(chǎng)不一、計(jì)劃重點(diǎn)不清晰以及整合資源困難等巨大挑戰(zhàn)，距離其真正發(fā)揮作用還有很漫長(zhǎng)的路要走。