高藺鈔

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000）

1 引言

“十三五”期間，我國(guó)發(fā)布了多項(xiàng)法律法規(guī)以及綠色產(chǎn)業(yè)政策，以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色健康發(fā)展。在2021 年，我國(guó)把碳達(dá)峰與碳中和納入了生態(tài)文明建設(shè)的整體布局中，此前的規(guī)范性文件，包括2018 年6 月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，2019 年6 月國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2019 年12 月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，2020 年3 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2021 年10 月國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》等，為碳達(dá)峰和碳中和提供了先行基礎(chǔ)。

要在“雙碳”目標(biāo)下促進(jìn)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)，就必須加強(qiáng)管理，使之脫離“公地悲劇”，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)顧全環(huán)境保護(hù)。從經(jīng)濟(jì)法的角度來(lái)看，加強(qiáng)管理實(shí)質(zhì)上就是加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，讓政府成為有為政府，促進(jìn)有效市場(chǎng)的發(fā)展［1］。

2 理論基礎(chǔ)與政策實(shí)施效果

2.1 理論基礎(chǔ)

硬法與軟法不應(yīng)該采取法律的強(qiáng)制性形式來(lái)劃分，而是應(yīng)該結(jié)合規(guī)范性文件的義務(wù)性和精確性等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容來(lái)判斷。作為硬法的成文法律條款和作為軟法的各種文件、政策都有其存在的獨(dú)立價(jià)值，也有其獨(dú)有的缺點(diǎn)和適用范圍，在政府的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)的自治中發(fā)揮功能互補(bǔ)作用。我國(guó)的生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)存在利益多元性以及客體不明確性，導(dǎo)致硬法實(shí)施難以得到完善，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于生態(tài)環(huán)境的促進(jìn)作用顯得尤為有利［2］。

內(nèi)生增長(zhǎng)理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源于內(nèi)部技術(shù)進(jìn)步，即應(yīng)依靠?jī)?nèi)在效應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而在一個(gè)成熟的現(xiàn)代國(guó)家中，生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步、資源要素的積累以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)是支撐國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與自然和諧發(fā)展的三大微觀要素。在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中內(nèi)生技術(shù)提供了原動(dòng)能，是一種市場(chǎng)性的引導(dǎo)，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又存在一種外部性的影響，外部性是一種經(jīng)濟(jì)力量對(duì)另外一種經(jīng)濟(jì)力量的“非市場(chǎng)性”的附帶影響。由于外部性的存在，僅依靠市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，此時(shí)需要政府采取相應(yīng)的措施來(lái)消除外部性的影響，特別是存在負(fù)外部性時(shí)，政府職能的缺失會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)，降低資源的配置效率。環(huán)境污染問(wèn)題就是最典型的生產(chǎn)負(fù)外部應(yīng)，當(dāng)政府環(huán)境監(jiān)管機(jī)制缺失時(shí)，企業(yè)并沒(méi)有為環(huán)境污染付出相應(yīng)的成本，所以環(huán)境污染會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而加重，無(wú)法實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)的目標(biāo)。對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家而言，高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展意味著內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化升級(jí)，在這樣的進(jìn)程中作為宏觀力量的產(chǎn)業(yè)政策扮演著不可或缺的角色。

低碳環(huán)境治理的政策效果是一系列環(huán)境政策的合力作用，環(huán)境政策與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)目標(biāo)形成良性互動(dòng)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、對(duì)外開(kāi)放等路徑傳導(dǎo)至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 具體政策

重慶市地處長(zhǎng)江中上游地區(qū)，作為直轄市也是國(guó)家首批批復(fù)的中心城市之一，更是整個(gè)西南片區(qū)打造商業(yè)化進(jìn)程的制造中心、金融中心以及交通樞紐。重慶在工業(yè)迅速發(fā)展的過(guò)程中產(chǎn)生了許多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展受到資源與環(huán)境較為嚴(yán)重的制約。“十三五”以來(lái)，國(guó)家日益關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境問(wèn)題，提倡高效、綠色的發(fā)展，“生態(tài)文明”早已寫(xiě)入憲法，綠色原則也成為各部門(mén)法的基本原則。在構(gòu)建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，國(guó)家及重慶市發(fā)布第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要等大背景下，系統(tǒng)研究、制定更加精準(zhǔn)、有效并適用于重慶市綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，有助于推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)、交通、信息、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用并更好發(fā)揮政府等公共部門(mén)“看得見(jiàn)的手”的作用；有助于重慶建設(shè)成為國(guó)家級(jí)乃至世界級(jí)重要經(jīng)濟(jì)中心、重要現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、內(nèi)陸開(kāi)放高地、城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)，以及長(zhǎng)江上游生態(tài)安全屏障；有助于提升重慶作為國(guó)家戰(zhàn)略大后方的綜合服務(wù)保障能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，對(duì)于推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有一定的理論和實(shí)踐意義。表1 為2015—2020 年重慶市所實(shí)施的部分產(chǎn)業(yè)政策。

表1 2015—2020 年重慶市所實(shí)施的部分產(chǎn)業(yè)政策

從表1 中可以看出，重慶市自2015 年以來(lái)實(shí)施了貫穿多個(gè)產(chǎn)業(yè)的綠色產(chǎn)業(yè)政策，從政府的角度引導(dǎo)市場(chǎng)綠色發(fā)展。

2.3 實(shí)施效果

截至2020 年12 月31 日，重慶市共實(shí)施815 個(gè)市級(jí)及以上產(chǎn)業(yè)政策，其中，非市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策370個(gè)，市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策445 個(gè)。從產(chǎn)業(yè)類(lèi)型來(lái)看，涉及制造業(yè)、金融業(yè)、建筑業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)、采礦業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)等19 項(xiàng)內(nèi)容。截至2019 年數(shù)據(jù)，單位GDP 二氧化碳排放量較2015 年下降18.3%；化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別較2015 年下降7.1%，6.2%，21.8%和15.0%。在宏觀調(diào)控層面，這一系列產(chǎn)業(yè)政策以宏觀策略帶動(dòng)多產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)。

聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）編制的《國(guó)家溫室氣體排放清單指南》指出，二氧化碳排放主要來(lái)源于人類(lèi)活動(dòng)所消耗的各類(lèi)化石能源［3］。本文選取重慶市平均每萬(wàn)元GDP 的能源消費(fèi)量和工業(yè)廢氣排放量作為衡量碳排放的指標(biāo)，通過(guò)數(shù)據(jù)變化來(lái)對(duì)比重慶市碳排放的狀況以及環(huán)境保護(hù)的狀況。2016—2020 年重慶市平均每萬(wàn)元GDP 能源消費(fèi)量見(jiàn)圖1。

圖1 2016—2020 年重慶市平均每萬(wàn)元GDP 能源消費(fèi)量

由圖1 可以看出，重慶市從2016 年到2020 年平均每萬(wàn)元GDP 的能源消費(fèi)量逐年遞減，重慶作為長(zhǎng)江流域的工業(yè)城市，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)之后深化老工業(yè)地區(qū)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)高端化提高了生產(chǎn)效率。近年來(lái)，重慶市產(chǎn)業(yè)政策始終秉持著綠色發(fā)展理念，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，積極參與推進(jìn)治水、建林、禁漁、防災(zāi)、護(hù)林，深入推進(jìn)廣陽(yáng)島片區(qū)開(kāi)展零碳示范區(qū)、智創(chuàng)生態(tài)城建設(shè)，深化推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)共建環(huán)境共保，加快打造生態(tài)環(huán)保鐵軍，讓“一江碧水、兩岸青山”美景永存。2016—2020 年重慶市工業(yè)二氧化硫排放量見(jiàn)圖2（能源品種均已折合為按等價(jià)值計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)煤）。

圖2 2016—2020 年重慶市工業(yè)二氧化硫排放量

圖3 2016—2020 年重慶市環(huán)境投資額

如圖2，3 所示，自2015 年以來(lái)重慶市工業(yè)二氧化硫排放量不斷減少，環(huán)境保護(hù)投資額總體上不斷增加，表明重慶市產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展理念的實(shí)施已經(jīng)初見(jiàn)成效。

3 存在的問(wèn)題

3.1 缺乏完善的評(píng)估系統(tǒng)

法律因其特殊的滯后性需要在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行修繕，但是產(chǎn)業(yè)政策作為一種導(dǎo)向型的軟法缺乏一種專門(mén)的評(píng)估機(jī)制。一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策被制定出來(lái)只是生命周期的開(kāi)始，然而在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)中是否被良好地實(shí)施需要反復(fù)的論證，只有經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估方式才能準(zhǔn)確把握產(chǎn)業(yè)政策的作用。產(chǎn)業(yè)政策在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)實(shí)質(zhì)上增加了企業(yè)社會(huì)責(zé)任，一些企業(yè)唯經(jīng)濟(jì)效益論，會(huì)在生產(chǎn)過(guò)程中趨利避害，規(guī)避掉自身的社會(huì)責(zé)任。因此，一個(gè)評(píng)估監(jiān)督系統(tǒng)的存在顯得不可或缺［4］。

3.2 負(fù)外部性較強(qiáng)

通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的解讀可以看出，多數(shù)的產(chǎn)業(yè)政策只是起到傾向性的指導(dǎo)作用，缺乏一定的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施來(lái)促進(jìn)政策的實(shí)施。由于外部性因素的存在，政府與市場(chǎng)都可能處于失靈狀態(tài)，制定好的產(chǎn)業(yè)政策無(wú)法發(fā)揮其最大的作用，也就是難以達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)?，F(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策雖然從“良心效應(yīng)”方面對(duì)外部性的產(chǎn)生有一定的遏制作用，但是僅憑道德感來(lái)束縛企業(yè)家在市場(chǎng)中作出最優(yōu)選擇是不夠的，必須要有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰機(jī)制才能使外部性問(wèn)題得以解決。

3.3 差異化明顯

地方政府制定的產(chǎn)業(yè)政策往往是以一個(gè)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)為目標(biāo)的，重慶市自2015 年以來(lái)制定的產(chǎn)業(yè)政策都是輻射重慶的范圍。然而作為長(zhǎng)江中上游經(jīng)濟(jì)中心，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，加強(qiáng)長(zhǎng)江生態(tài)文明建設(shè)就要提升產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化范圍，要將上游、中游、下游經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)發(fā)展納入考量的范圍。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)所帶來(lái)的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律演進(jìn)的必然結(jié)果，而是在政府宏觀調(diào)控中制定的產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下發(fā)展的，產(chǎn)業(yè)政策下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)是市場(chǎng)的理性選擇，產(chǎn)業(yè)政策指引可以帶來(lái)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、經(jīng)濟(jì)綠色化發(fā)展［5］。應(yīng)通過(guò)精細(xì)化政策規(guī)制改革和制定激勵(lì)性政策措施來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向著碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)發(fā)展。根據(jù)對(duì)重慶市綠色產(chǎn)業(yè)政策及其實(shí)施效果的分析，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展，應(yīng)不斷強(qiáng)化環(huán)境治理領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的合作，命令控制型環(huán)境政策與市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境政策之間存在協(xié)同作用，因此同時(shí)實(shí)施兩類(lèi)環(huán)境政策可以更大程度上提高經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展水平，更重要的是實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)治理，使環(huán)境治理呈現(xiàn)出多主體協(xié)作、多政策協(xié)同、多路徑共通的特點(diǎn)。

4.2 建議

4.2.1 建立產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估監(jiān)督體系

產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估和監(jiān)督應(yīng)是政策制定、執(zhí)行、評(píng)估再修訂等周期循環(huán)中不可或缺的組成部分。建立產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估監(jiān)督體系至少在3 個(gè)方面具有重大意義：首先，建立政策評(píng)估監(jiān)督體系有助于逐步評(píng)估產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的進(jìn)展，并以此為依據(jù)對(duì)相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，以監(jiān)督和督促產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行部門(mén)按時(shí)無(wú)偏地落實(shí)中央政府頒布的產(chǎn)業(yè)政策。其次，監(jiān)管和評(píng)估落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策是查找補(bǔ)充包括創(chuàng)新、技能、金融和基礎(chǔ)設(shè)施等各種產(chǎn)業(yè)政策不協(xié)調(diào)的良好時(shí)機(jī)。缺乏監(jiān)控與評(píng)估機(jī)制會(huì)限制政策設(shè)計(jì)與政策實(shí)施之間生成反饋的能力，降低在反復(fù)嘗試中發(fā)展政策的有效性。最后，缺乏評(píng)估機(jī)制還會(huì)限制定期修訂政策，會(huì)增加產(chǎn)業(yè)政策主管部門(mén)被地方政府和現(xiàn)有企業(yè)俘獲的風(fēng)險(xiǎn)，并減少政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)逆向選擇的可能性。因此，建立產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估監(jiān)督體系成為產(chǎn)業(yè)政策能否有效落實(shí)的最為關(guān)鍵一環(huán)。今后對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的研究需要進(jìn)一步探討建立和完善科學(xué)合理、可操作的產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估監(jiān)督體系。

4.2.2 注重環(huán)境規(guī)制的正向構(gòu)建

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)施最重要的是解決環(huán)境問(wèn)題，而從外部性的視角來(lái)分析環(huán)境問(wèn)題，此視角下的環(huán)境問(wèn)題解決方式應(yīng)該從2 個(gè)方面入手，即限制自然資源的過(guò)度利用和激勵(lì)市場(chǎng)的有效供給［6］。外部性分為正外部性和負(fù)外部性，負(fù)外部性的問(wèn)題多數(shù)通過(guò)環(huán)境保護(hù)的基本法律制度來(lái)解決，然而正外部性的問(wèn)題需要發(fā)揮軟法的激勵(lì)作用，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“正向構(gòu)建”?！凹?lì)”功能是法律最基礎(chǔ)的功能之一，因此要實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的幸福就必須要構(gòu)建一個(gè)以激勵(lì)為基礎(chǔ)的正向路徑。要將“正向構(gòu)建”具體實(shí)施在產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的過(guò)程中，有2個(gè)需要遵守的原則，分別是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)原則和環(huán)境激勵(lì)原則。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)原則在產(chǎn)業(yè)政策的改進(jìn)方面主要體現(xiàn)在建立環(huán)境產(chǎn)業(yè)基金和更好利用政府補(bǔ)貼；環(huán)境激勵(lì)原則在產(chǎn)業(yè)政策方面的表現(xiàn)則是補(bǔ)充在環(huán)境法律制度中補(bǔ)償不足的部分［7］。

4.2.3 實(shí)施差異化產(chǎn)業(yè)政策

我國(guó)是一個(gè)區(qū)域差異性較大的經(jīng)濟(jì)體，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在明顯的地區(qū)異質(zhì)性。重慶市作為一個(gè)丘陵山地城市，各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展側(cè)重點(diǎn)并不相同，因此主城與其他城區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)在兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)政策差異化制定。在“綠水青山就是金山銀山”的理念下，針對(duì)不同污染程度的不同產(chǎn)業(yè)也應(yīng)制定不同的產(chǎn)業(yè)政策以實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，針對(duì)高污染產(chǎn)業(yè)需要將環(huán)保條款嚴(yán)格納入產(chǎn)業(yè)政策中，中低污染產(chǎn)業(yè)則可以適當(dāng)放寬環(huán)境規(guī)制目標(biāo)，因地制宜地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。