趙 虎，陳朱葉，郭相平，金家楠，方 芳

(1.張家港市水務(wù)局，江蘇 張家港 215600；2.張家港市楊舍鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，江蘇 張家港 215600；3.河海大學(xué)，江蘇 南京 210000)

城市的命脈與河道息息相關(guān)，河道既是水資源的重要載體，也是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，加強(qiáng)河道(包括湖泊、水庫、人工水道、行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū))管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目(以下簡稱“涉河建設(shè)項(xiàng)目”)的管理，關(guān)系到防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、生態(tài)安全，是全面推行河長制湖長制、加強(qiáng)河湖管理保護(hù)的重要內(nèi)容，是維護(hù)河湖空間完整、功能完好、生態(tài)安全的重要措施[1-4]。近年來，在河湖“清四亂”工作中，一些地方發(fā)現(xiàn)未批先建、違規(guī)審批涉河建設(shè)項(xiàng)目等問題，帶來了惡劣影響，如何加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理已成為一個(gè)亟待解決的問題。

目前，涉河建設(shè)項(xiàng)目管理研究主要集中在技術(shù)要求、工作流程和行政審批制度方面。黃培志等[5]探討了河道覆蓋類防洪評(píng)價(jià)項(xiàng)目和穿越河道類防洪評(píng)價(jià)項(xiàng)目這兩類涉河建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)情況；馮凌旋等[6]解析了《上海市河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)定》；張?jiān)频萚7]提出了跨河橋梁涉河論證要點(diǎn)；劉志峰[8]、鄧沐平[9]等從涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、河湖管理范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)等方面開展研究；沈燕紅等[10-11]分析了涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目行政許可辦理實(shí)踐中存在的問題，并提出制定涉河建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)、完善行政許可審批流程等優(yōu)化途徑；周宇等研究了衛(wèi)星及無人機(jī)遙感技術(shù)在涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)中的應(yīng)用效果[12]。而涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中具體的管理方式方法等方面的研究較少。

本文在探討目前涉河建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問題及難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以張家港市涉河項(xiàng)目管理的實(shí)踐為例，采用歸納分析法，提煉總結(jié)了具體實(shí)踐中的創(chuàng)新做法及有益探索，并提出了相關(guān)建議與思考，以供相關(guān)單位參考借鑒。

1 目前存在問題及難點(diǎn)

近年來，我國河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目不斷增多，各地在涉河建設(shè)項(xiàng)目管理上取得了一定成效，但還面臨管理人員少、工作難度大、項(xiàng)目無法驗(yàn)收、建設(shè)單位守法意識(shí)淡薄等窘境。

1.1 管理工作難度大

與一般的建設(shè)項(xiàng)目相比，涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作更加復(fù)雜，涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和不同行業(yè)，管理的對(duì)象不僅包括本水利行業(yè)的防洪工程等項(xiàng)目，還包括涉水而建的公路、鐵路、市政等其他行業(yè)的工程。另外，隨著城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，河道管理范圍內(nèi)，尤其是在城區(qū)河段的的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量不斷增多，導(dǎo)致管理任務(wù)艱巨且種類繁多。而這些涉河建設(shè)項(xiàng)目的管理單位都是水利部門，再加上經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致管理人員不足、技術(shù)薄弱等問題，工作面臨巨大挑戰(zhàn)。

1.2 監(jiān)管不到位

多年來，“重審批，輕監(jiān)管”一直是涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的難題。監(jiān)管工作沒有日?；?、規(guī)范化，被動(dòng)式監(jiān)管、口頭監(jiān)管等情形較為普遍。一些涉河建設(shè)項(xiàng)目在竣工后難以通過驗(yàn)收：有的項(xiàng)目在驗(yàn)收時(shí)發(fā)現(xiàn)并未完全按照批復(fù)文件進(jìn)行施工，有的是施工過程中要求整改的問題并未完成整改。后期亂堆、亂建、亂占的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

1.3 守法意識(shí)淡薄

有些建設(shè)單位在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)時(shí)，由于法律意識(shí)不強(qiáng)，不按規(guī)定程序履行報(bào)批手續(xù)，擅自施工。有些建設(shè)單位只把取得水行政許可作為一個(gè)必需的環(huán)節(jié)，一旦拿到水行政許可審批文件，就認(rèn)為對(duì)其無約束力，擅自改變建設(shè)方案，致使一些文件批復(fù)沒有得到很好落實(shí)，給河道安全埋下一定隱患。

2 涉河項(xiàng)目管理有益探索

張家港市位于長江下游南岸，共有63.57km沿長江岸線，擁有長江蘇州段最長岸線，河道屬長江流域太湖水系，河、港、套、塘、浦縱橫貫通，交織成網(wǎng)。長江環(huán)繞西北、北和東北面，張家港河、二干河和走馬塘與太湖水系相通[13-14]。張家港市河道多，范圍廣，在已公布的重要河湖名錄中，市級(jí)及以上河道25條，市級(jí)以下河道312條。列入江蘇省骨干河道名錄的河道15條，其中流域性河道1條，區(qū)域性骨干河道3條，跨縣重要河道2條，縣域重要河道9條。

面對(duì)壓力和挑戰(zhàn)，張家港市始終踐行“長江大保護(hù)”戰(zhàn)略，把保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境擺到壓倒性位置，不斷強(qiáng)化河道管理的公共職能，通過管好盛水的盆，護(hù)好盆里的水，凝聚岸邊的人，逐步形成規(guī)范有序、精簡高效、多元立體的涉河建設(shè)項(xiàng)目管理體系。

2.1 構(gòu)建多元化管理體系

為破解管理人員少、管理經(jīng)費(fèi)不足的難題，張家港市創(chuàng)新管理方式，構(gòu)建河道管理單位、水政執(zhí)法單位、河道保潔單位及第三方機(jī)構(gòu)多元管理體系。具體而言，建立了市級(jí)河道“保潔+巡查+監(jiān)管”的一體化管理模式，保潔單位將河道巡查納入河道保潔員工作內(nèi)容，河道保潔員不僅承擔(dān)著河道清理、保潔任務(wù)，還是河道管理一線的“觀察員”，相較于原有保潔單位只負(fù)責(zé)河道保潔，此舉能及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類涉河違法行為，并將其消除在萌芽中，從根本上破解涉河建設(shè)項(xiàng)目管理難題。

河道管理單位和水政執(zhí)法單位建立常態(tài)化巡查制度，如明確市長防處對(duì)長江陸域全線巡查，頻次每周不少于2次，市水政監(jiān)察大隊(duì)負(fù)責(zé)長江水域巡查。此外，配備專職的河道巡查員，既對(duì)河道水面、岸坡保潔成效進(jìn)行監(jiān)督考核，還負(fù)責(zé)巡查河道岸線涉河建設(shè)行為，從而構(gòu)成了由河道保潔員、河道管理員、專職巡查員的多邊聯(lián)動(dòng)巡查管理隊(duì)伍，及時(shí)互通共享涉河管理現(xiàn)場(chǎng)情況，極大地提高河道一線巡查管理能力。

2.2 織密織牢監(jiān)管網(wǎng)

為加強(qiáng)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)管，張家港市利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)、無人機(jī)航拍監(jiān)測(cè)等先進(jìn)技術(shù)手段，采取“人工+監(jiān)控+無人機(jī)+執(zhí)法艇”等方式，定期或不定期地開展河湖和工程運(yùn)行管理檢查，將巡查由單純?nèi)斯ぱ膊樘嵘痢鞍哆叢?、天上看、江中巡”的全方位立體巡查模式，做到水域、岸線全覆蓋、常態(tài)化，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處置違法違規(guī)行為。河道管理單位之間，如市長防處、河道處、區(qū)鎮(zhèn)水利站等，采取交叉檢查方式進(jìn)行，通過交叉檢查相互交流、借鑒學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短，共同提高涉河項(xiàng)目監(jiān)管水平。

同時(shí)，加大在建項(xiàng)目監(jiān)管巡查工作力度，采取“定檢+飛檢”形式開展巡查，并將河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督檢查納入“雙隨機(jī)、一公開”，在檢查對(duì)象名錄庫中隨機(jī)抽取涉河建設(shè)項(xiàng)目，在執(zhí)法檢查人員分組名錄庫中隨機(jī)選派2名以上執(zhí)法檢查人員，對(duì)照抽查事項(xiàng)開展現(xiàn)場(chǎng)檢查。發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題，立即出具書面通知予以制止并限期整改，且對(duì)整改情況進(jìn)行復(fù)核，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。項(xiàng)目施工期間安排專人全過程跟蹤施工進(jìn)度，開展定期巡查和不定期抽查，督促建設(shè)單位按許可文件進(jìn)行施工和整改。

2.3 充分發(fā)揮河長制作用

近年來，張家港市以全面深化河長制為抓手，高起點(diǎn)建立河長體系，河長制工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)入選水利部典型案例匯編。實(shí)行市委書記任市第一總河長、市長任市總河長的雙總河長制，市四套班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任市級(jí)以上重要河道(湖泊)的一級(jí)河長，并按照分級(jí)管理、屬地負(fù)責(zé)的原則，由區(qū)鎮(zhèn)鎮(zhèn)村黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任鎮(zhèn)村河道河長，437名市鎮(zhèn)村三級(jí)河長覆蓋至全市所有河道。以“張家港精神”為內(nèi)在動(dòng)力，突出河長主帥總負(fù)責(zé)作用，聚力攻堅(jiān)、加壓爭先，采取河長交辦、現(xiàn)場(chǎng)辦公等方式，統(tǒng)籌建設(shè)與管理、發(fā)展與生態(tài)等一系列固有矛盾，有效遏制未批先建、非法侵占、違章搭建等違建現(xiàn)象，集中力量啃下了某造船廠、拆船廠等一批涉河管理中的“硬骨頭”。

同時(shí)，積極推行民間河長，培育了一批熟悉河道、口碑好、威信高、熱愛社會(huì)公益事業(yè)的人員參與河道管理。公開招募民間河長200余名開展巡河，通過電話、微信群等多種渠道及時(shí)上報(bào)涉河管理問題，并聘請(qǐng)12名政協(xié)委員、人大代表擔(dān)任河長制工作社會(huì)監(jiān)督員，發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾和社會(huì)組織全方位參與，全力構(gòu)建多元參與的治理體系，助推河湖長制有名有實(shí)，高質(zhì)量發(fā)展。還建成江蘇省首個(gè)河長制主體公園，形成了新的宣傳陣地。開發(fā)張家港市河長制管理云平臺(tái)，將涉河“兩違”圖斑全部納入平臺(tái)，推動(dòng)涉河項(xiàng)目管理逐步信息化、數(shù)據(jù)化。

2.4 引入第三方輔助巡查

當(dāng)前，涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求逐步提高，為增強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目精準(zhǔn)化管理能力，張家港探索建立了涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管新模式——引入第三方專業(yè)力量輔助巡查。除了常態(tài)化的監(jiān)督方式外，通過政府購買服務(wù)的方式，聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)市級(jí)河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行輔助巡查。

第三方巡查單位配足涉河監(jiān)管專業(yè)技術(shù)人員，嚴(yán)格按照批建相符的要求，開工前開展界限和位置的復(fù)核，建設(shè)過程中對(duì)照涉河許可文件中項(xiàng)目位置、界限及建設(shè)內(nèi)容等開展日常巡查，如有涉河建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)范圍、內(nèi)容與許可不一致，第一時(shí)間通知建設(shè)單位進(jìn)行整改，跟蹤督促項(xiàng)目整改進(jìn)度，并定期向河道管理單位匯報(bào)涉河建設(shè)項(xiàng)目施工進(jìn)展和日常監(jiān)管情況，同步做好監(jiān)管臺(tái)賬的收集、整理、歸檔工作。這在很大程度上彌補(bǔ)了涉河建設(shè)項(xiàng)目管理力量的不足，項(xiàng)目從開工到完工全過程監(jiān)管，也大大提升了涉河建設(shè)項(xiàng)目管理的效率。

3 建議與思考

新時(shí)期，河湖管理工作全方位拓展，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作也提出了更高的要求，尤其在動(dòng)態(tài)監(jiān)管、第三方服務(wù)評(píng)價(jià)、培訓(xùn)與宣傳等方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.1 建立健全河道管理網(wǎng)(段)格

除加強(qiáng)日常巡查、檢查外，應(yīng)注重岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升岸線管理信息化水平。要充分利用遙感、視頻監(jiān)控、無人機(jī)等技術(shù)手段，對(duì)重點(diǎn)河湖水域岸線進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。修訂完善河道巡查管理流程，探索河道管理網(wǎng)(段)格化，基礎(chǔ)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可將河道巡查管理納入網(wǎng)格，制定網(wǎng)格問題處置流程和涉水事務(wù)入格清單，細(xì)化網(wǎng)格員職責(zé)，明確網(wǎng)格范圍內(nèi)的河道及水利設(shè)施由網(wǎng)格員負(fù)責(zé)，推進(jìn)河道管理標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、規(guī)范化。同時(shí)，建立網(wǎng)格員與河道管理員互通協(xié)作機(jī)制，網(wǎng)格員巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)問題立即制止，并同步報(bào)送河道管理單位。

3.2 強(qiáng)化第三方管理后評(píng)價(jià)

目前，第三方機(jī)構(gòu)巡查管理中還缺少對(duì)其服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)成效的考核評(píng)估。建議在招標(biāo)中可采用綜合評(píng)分法，明確管理人員年齡、素質(zhì)能力、巡查監(jiān)管設(shè)備的使用等基本條件、項(xiàng)目管理具體負(fù)責(zé)人的相關(guān)工作業(yè)績，將第三方單位業(yè)務(wù)培訓(xùn)頻次、培訓(xùn)內(nèi)容納入合同文件，作為合同款支付的前置條件。同時(shí)，加強(qiáng)考核評(píng)估，制定河道管理第三方服務(wù)考核辦法，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的履約情況、涉河行為管理成效、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，根據(jù)考核結(jié)果支付合同價(jià)款。此外，服務(wù)采購項(xiàng)目后續(xù)評(píng)估機(jī)制缺位，可探索開展河道管護(hù)效果后評(píng)價(jià)，逐步形成適合本地河道管理的服務(wù)模式，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，形成可供兄弟單位復(fù)制推廣的服務(wù)管理模式。

3.3 加強(qiáng)涉河管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)

部分涉河企業(yè)對(duì)水法律法規(guī)和涉水許可手續(xù)辦理的流程不熟悉，因此，企業(yè)涉河管理培訓(xùn)以熟悉審批流程、掌握相關(guān)法律法規(guī)為導(dǎo)向，可邀請(qǐng)水利方面的專家教授或經(jīng)驗(yàn)豐富的一線管理者授課，采取集中培訓(xùn)與現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)結(jié)合的方式，為相關(guān)企業(yè)及從業(yè)人員專題講解水行政許可、相關(guān)水法律、法規(guī)和政策等，并發(fā)放宣傳冊(cè)和涉河建設(shè)項(xiàng)目辦理流程等材料，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)涉水企業(yè)手續(xù)辦理；對(duì)于巡查、管理及執(zhí)法人員，培訓(xùn)則側(cè)重于實(shí)用、實(shí)操，及時(shí)將最新的涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)傳達(dá)至現(xiàn)場(chǎng)一線監(jiān)管人員，以水政執(zhí)法為基礎(chǔ)，圍繞如何加強(qiáng)水域岸線空間管控，結(jié)合推進(jìn)幸福河湖建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)規(guī)范等內(nèi)容進(jìn)行專題培訓(xùn)，通過河道“清四亂”、妨礙河道行洪突出問題排查整治等案列分析，精準(zhǔn)提升涉河全過程管理隊(duì)伍能力建設(shè)。

另外，還可開展現(xiàn)場(chǎng)涉河管理能力提升競賽，模擬涉河現(xiàn)場(chǎng)行為巡查、執(zhí)法及涉水許可辦理等情景，強(qiáng)化河道管理業(yè)務(wù)知識(shí)，實(shí)現(xiàn)理論到實(shí)際應(yīng)用的飛躍，提升工作人員的綜合業(yè)務(wù)能力。

3.4 加大河道保護(hù)宣傳引導(dǎo)力度

結(jié)合中國水周、世界水日等活動(dòng)，進(jìn)一步做好宣傳輿論引導(dǎo)，堅(jiān)持線上線下同步宣傳，形式上喜聞樂見、內(nèi)容上通俗易懂?？蛇\(yùn)用以案說法等形象生動(dòng)、易于理解的形式，宣講水法律法規(guī)、河湖保護(hù)等，營造人人參與、人人愛河護(hù)河的良好社會(huì)氛圍和河湖治理格局。同時(shí)，探索建立河湖水域岸線監(jiān)管信息公開制度，對(duì)違法違規(guī)行為及整改完成情況予以公布。充分發(fā)揮河長制主題公園宣傳陣地作用，展示河湖保護(hù)舉措和成果，科普水資源與水利知識(shí)，提升公眾知水、愛水、護(hù)水、惜水的意識(shí)，讓居民在游玩中潛移默化地接受水文化，強(qiáng)化其宣傳教育功能。

4 結(jié)語

本文以張家港市在河建設(shè)項(xiàng)目管理中的實(shí)踐探索為基礎(chǔ)，從管理體系、管理模式、監(jiān)管巡查等角度分析總結(jié)創(chuàng)新做法與經(jīng)驗(yàn)，如構(gòu)建河道管理單位、水政執(zhí)法單位、河道保潔單位及第三方機(jī)構(gòu)多元管理體系，“人工+監(jiān)控+無人機(jī)+執(zhí)法艇”的全方位立體巡查模式等，操作性強(qiáng)，可供各地水利部門參考借鑒，并就管理過程中存在的不足與欠缺，提出了切實(shí)可行的建議和方案，具體而有針對(duì)性，有實(shí)際指導(dǎo)意義。但在第三方服務(wù)采購項(xiàng)目上，評(píng)估機(jī)制還有所欠缺，目前正積極探索開展管護(hù)效果后評(píng)價(jià)，后續(xù)將及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，形成可復(fù)制推廣的模式。