王傳菲

(江河水利水電咨詢中心有限公司，北京 100120)

1 背景

《土地管理法》是根據憲法制定的、由全國人大常委會批準的關系億萬農民切身利益、關系國家經濟社會安全的重要法律。2019年修訂的《土地管理法》第47條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協(xié)議；個別確實難以達成協(xié)議的，應當在申請征收土地時如實說明”。2021年修訂的《土地管理法實施條例》第19條也強調“應當組織有關部門與擬征收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協(xié)議”。

2019年10月9日，水利部向福建省水利廳下發(fā)《福建省泉州白瀨水利樞紐工程初步設計報告準予行政許可決定書》(水許可決〔2019〕78號)。白瀨水利樞紐工程是土地法修訂以后國家批復的第一個大中型水利樞紐工程。

移民安置安置補償協(xié)議是辦理用地手續(xù)的前提和關鍵，如何按新修訂的《土地法》要求簽訂移民安置協(xié)議，依法開展移民安置工作是各級移民機構關注的焦點。按照《關于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設的意見》(國土資規(guī)〔2016〕1號)的規(guī)定，“對于國家重點水利水電工程，在通過國土資源部用地預審、國務院及國務院有關部門已批準(核準)項目、水利工程初步設計已經批復或初步設計審批單位出具先行建設任務認定意見后，屬于工程建設范圍內的道路、橋梁、生活營區(qū)等施工前期準備工程和控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動工建設的其他工程，可申請辦理先行用地”。同時，必須在規(guī)定時限內申請辦理正式用地審批手續(xù)。對于大中型水利水電工程的用地報批的重點在于先行用地手續(xù)辦理完成后，如何在規(guī)定的時限，依法完成整個庫區(qū)和淹沒區(qū)土地組卷報批。大中型水利水電工程占地和淹沒范圍廣、集中連片、搬遷安置移民人數多、影響程度深，既需要對移民進行生活安置，往往也涉及到生產安置。整村、整鄉(xiāng)甚至整縣被淹沒，需要成建制搬遷安置，移民搬遷安置幾千人、幾萬人甚至幾十萬人，社會系統(tǒng)的恢復與重建是波峰到波谷再到波峰的一個長期過程。移民能否得到妥善安置，直接關系到廣大移民群眾的切身利益，關系到社會穩(wěn)定，關系到水利水電工程建設順利進行，關系到廣大移民群眾共享改革發(fā)展成果。在強調簽訂安置協(xié)議的報批程序中，對于征地補償和移民安置工作發(fā)生了根本的變化，“先批后征”的工作思路中，各級移民管理機構通常按照實施總進度及年度計劃分期分批梯次推進補償安置協(xié)議的簽訂，兌付補償從而完成土地征收?！跋日骱笈睘殂暯酉刃杏玫?個月內申請補辦建設用地審批手續(xù)的時限要求，縣級移民管理機構必須盡快完成協(xié)議簽訂，甚至補償兌付。

白瀨水利樞紐工程建設征地涉及泉州市2個縣6個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的24個行政村以及2個集鎮(zhèn)所在地。永久征收土地面積32946畝，施工臨時用地面積1426畝，涉及移民總人口40417人。如何加強移民機構能力建設、建立健全工作機制、明確責任部門、加強實施管理，盡快簽訂補償安置協(xié)議，依法維護移民合法權益，促進工程建設順利進行，是各級移民管理機構面臨的艱巨任務。本文以白瀨水利樞紐工程為例，梳理土地法修訂實施后的征地補償和移民安置工作情況，探討依法搬遷、和諧安置適應新要求的移民工作思路。

2 《土地管理法》修訂后的主要變化

2.1 進一步加強耕地保護確保糧食安全

糧食安全事關14億中國人身體健康和生命安全，中國人的飯碗要牢牢抓在自己手里。土地是糧食的命根子，土地問題、糧食安全是影響國家戰(zhàn)略安全的因素之一。基本農田變?yōu)橛谰没巨r田，不僅僅是簡單字面游戲，而是觀念變革，更是系統(tǒng)的落實耕地保護的重要舉措，深刻系統(tǒng)的闡述了耕地保護重要內涵。

2.2 統(tǒng)一用地管理明確同權同價

通過盤活存量，調節(jié)增量，對于符合國土空間規(guī)劃經過登記的確屬經營性用途的土地依法進入市場交易，主要用于工業(yè)、商業(yè)等領域通過出租或出讓的方式增加村集體的財產性收入，從而提高農民財產性的收入。集體建設性用地入市以及集體財產的分配使用須依法經民主程序確定，避免集體土地入市出現不公開、不透明或侵犯農民權益等問題。

2.3 保障農村村民的宅基地權益

我國對宅基地實行一戶一宅的基本管理制度，在很多土地資源緊張、人多地少的地方，宅基地用地特別緊張，地方政府往往要通過別的渠道保障實現農村居民居住的權利。這次改革明確宅基地由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審批，合理規(guī)劃農村宅基地，改善人居環(huán)境，服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2.4 優(yōu)化建設用地審批流程

一是用地預審和選址意見書合并辦理；二是減少審批層級；三是簡化“一書四方案”為農用地轉用方案和土地征收申請；四是明確審查必要性、合理性和公益性；五是縣級以上地方人民政府負責征地補償安置方案。

2.5 細化土地征收程序

土地征收補償制度的重大修訂，規(guī)范了征地程序，強調了組卷報批前須簽訂協(xié)議，完善了農村土地征收程序，更加注重保障被征地農民的合法權益，使得土地征收有法可依，優(yōu)化用地審批程序明確有法必依。新土地征收補償程序可具體化為：征收土地預公告、擬定征地補償安置方案、公告征地補償安置方案、簽訂征地補償安置協(xié)議、征收土地申請報批、發(fā)布征收土地公告、根據區(qū)片綜合地價制定補償方案、落實有關補償費用、土地征收。土地征收補償制度的重大修訂，規(guī)范了征地程序，強調了組卷報批前須簽訂協(xié)議，完善了農村土地征收程序，更加注重保障被征地農民的合法權益，使得土地征收有法可依，優(yōu)化用地審批程序明確有法必依。

3 移民安置工作存在的主要問題

3.1 前期工作不扎實

前期工作通過工程占地和水庫淹沒實物指標、移民安置規(guī)模和風險、生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境影響、經濟效益和社會效益指標等調查、分析、研究和評價。省級人民政府按照國家有關政策文件要求發(fā)布禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設項目和遷入人口的通知(“停建令”)，項目法人(或項目主管部門)會同有關地方人民政府按照統(tǒng)一制定實物調查細則開展工作，但因工作量大、涉及面廣、時間緊、任務重等多方面因素影響，在實物量調查、移民意愿調查、資源環(huán)境和經濟發(fā)展狀況分析存在不充分、不徹底等情況，導致前期工作質量不高。

3.2 管理體制不完善

地方政府雖然具有城市建設、其他工程建設(如公路、鐵路、礦山、風電場等)等征地補償工作經驗，但是對于大中型水利水電工程征地補償和移民安置工作卻是一項全新的工作，經驗主義、部門本位思想等影響造成機構不健全，部門職能交叉、職責界定不清等問題，導致移民安置工作責任部門未得到及時明確，未建立健全行之有效的工作管理體制。

3.3 政策宣傳不到位

水利水電工程有較為完善的行業(yè)標準、工作程序和流程。有移民安置任務的縣級人民政府，應將每個村擬征收土地的量、地類、地上附著物、兌付標準、補償金額和安置去向等依法公開，接受群眾監(jiān)督，尊重移民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權。而在具體實施過程中，地方政府往往“欲速則不達”，未重視政策宣傳和解釋工作，移民群眾對征地補償標準、安置方式等不清晰、不理解，產生“信任危機”和誤解，移民群眾不配合征地補償和移民安置工作，從而影響工程進展。

3.4 參與各方未形成工作合力

大中型水利水電工程征地補償和移民安置涉及施工單位、工程監(jiān)理單位、設計單位、監(jiān)督評估單位、項目法人和地方政府。地方政府根據國家的政策開展相關工作，地方政府和項目法人之間既有共同的目標又互相牽制，地方政府將移民發(fā)展納入到地方統(tǒng)一規(guī)劃，但強調“封庫令”對庫區(qū)經濟社會發(fā)展造成的影響，希望借水利水電建設的東風實現地方區(qū)域經濟、社會跨越式發(fā)展，移民、項目法人、地方政府存在著利益博弈。設計、監(jiān)督評估單位按移民條例和相關規(guī)程規(guī)范開展工作的同時，需考慮地方政府、項目法人的超出規(guī)程規(guī)范的訴求，參與各方由于信息不對稱、協(xié)調不力、配合默契度等影響，易出現各負其責協(xié)調不利的被動局面。

4 工程案例——白瀨水利樞紐

白瀨水利樞紐工程位于晉江的主源西溪上，壩址位于福建省泉州市安溪縣白瀨鄉(xiāng)長基村大橋上游約1km處，控制流域面積968km2(占西溪流域總面積3101km2的33.4%)。白瀨水利樞紐工程水庫正常蓄水位288m，攔河壩為碾壓混凝土重力壩，最大壩高106m，總庫容5.44億m3，總裝機容量57MW，為大(2)型水利工程，初步設計階段審定項目總投資142.69億元，其中征地移民投資118.38億元。

工程永久征收土地面積32946畝，其中：耕地6548畝、園地9608畝、林地5747畝，施工臨時用地面積1426畝。涉及移民總人口40417人，其中安溪縣38897人，永春縣1520人。影響房屋面積258萬。

2020年4月，自然資源部批準泉州白瀨水利樞紐工程先行用地，批復中涉及安溪縣2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的3個村和3個國有單位的9宗、1586.9畝土地為工程主體所在地，先行用地獲批確立了工程建設用地的合法性，意味著以大壩為主體的樞紐工程可以全面開工建設。

2022年3月，泉州白瀨水利樞紐工程項目用地獲國務院正式批準，用地面積2089公頃。項目建設征地涉及安溪、永春兩縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的24個行政村。

4.1 征地移民工作情況

4.1.1安溪縣征地補償和移民安置

(1)明確工作職責，加強機構能力建設

水利水電工程移民是非自愿移民，移民工作是典型的社會管理，移民安置工作是政府行為?？h級政府具體負責本行政區(qū)域內的移民搬遷安置工作的組織和領導，綜合協(xié)調各行業(yè)部門各司其職又形成合力全力推進工作。泉州市政府設立泉州白瀨水利樞紐工程建設指揮部，由市政府常務副市長任指揮長，分管副市長任常務副指揮長，負責具體工作，成員由政府相關部門組成。指揮部辦公室掛靠在水利局，由水利局牽頭組建工作專班，履行行業(yè)監(jiān)管職責，協(xié)調解決實施過程出現的問題。安溪縣成立了白瀨水利樞紐工程項目移民安置領導組，由縣委書記擔任組長，領導組下設辦公室，負責協(xié)調、指揮各項工作。

(2)強化引領，制定實施方案和工作方案

2020年7月，安溪縣人民政府印發(fā)了《安溪縣泉州白瀨水利樞紐工程建設征地補償和移民安置實施方案》，從組織領導、實物分解確權、移民安置人口核實確認、實物補償、補助標準、企業(yè)征收處理、移民生產安置、移民搬遷安置、項目實施與管理、移民資金管理、移民檔案管理、獎懲措施等方面，明確工作職責、工作依據，堅持“以人為本、依法依規(guī)、同庫同策、公平公正”的原則，嚴格執(zhí)行國家和地方相關政策規(guī)定，依法保障移民合法權益，滿足移民生產生活與發(fā)展的需要。同時，安溪縣按照《安溪縣泉州白瀨水利樞紐工程建設征地移民安置技施設計階段工作方案》，根據泉州白瀨水利樞紐工程用地報批要求和項目實施年度計劃，全面推進樞紐工程建設區(qū)和淹沒影響區(qū)建設征地補償和移民安置工作。

(3)各級黨委、政府高度重視，強化組織協(xié)調健全完善組織體系

安溪縣移安辦負責日常組織協(xié)調工作。抽調有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直有關單位工作人員，成立綜合協(xié)調組、現場工作組、專項工作組和宣傳維穩(wěn)工作組、監(jiān)督檢查組等，聯合設計單位、監(jiān)督評估單位和項目法人，采取成建制的方式，進駐庫區(qū)集中開展建設征地補償和移民安置各項工作。工作組組成人員采取“1+1+10”形式，即每個現場工作組指定1名縣領導掛鉤指導，1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導任組長，配備10名干部(其中2名以上副科級以上干部)。每個工作組配備設計單位、監(jiān)督評估單位代表各2名，負責技術支持、監(jiān)督評估和設計變更處理等工作。

(4)職責清晰，對口指導

以簽訂征地補償協(xié)議為關鍵節(jié)點，明確工作步驟及流程。安溪縣協(xié)調縣內各行業(yè)部門對口指導，按照統(tǒng)一思想、服從大局、全面動員、全力以赴、統(tǒng)籌安排、節(jié)點推進、嚴把政策、講究方法、嚴明紀律、兌現獎懲的工作要求，全力推進項目建設征地補償和移民安置各項工作。

2020年10月，安溪縣全面完成樞紐工程建設區(qū)、淹沒影響區(qū)土地現狀調查及征收補償工作，完成泉州白瀨水利樞紐工程建設征地影響區(qū)用地報批相關組卷材料收集整理工作。截至2022年8月份，共簽訂移民補償安置協(xié)議8979戶，簽訂財產戶房屋征收補償協(xié)議1069戶，簽訂土地征收補償協(xié)議32946畝。庫區(qū)淹沒房屋及土地征收協(xié)議簽訂基本完成，目前剩余少量未簽訂協(xié)議的正在進行掃尾工作；公、鐵路復建及居民點占地影響房屋征收協(xié)議簽訂基本完成；土地征收亦基本完成。

4.1.2永春縣征地補償和移民安置

永春縣成立了白瀨水利樞紐工程項目移民安置領導組，由縣長任組長，領導組主要職責為全面領導永春縣白瀨水利樞紐工程建設。領導組下設指揮部，由副縣長任指揮長。領導小組下設指揮部，指揮部下設辦公室，具體負責永春縣征地補償和移民安置工作。2020年7月，永春縣人民政府印發(fā)了《永春縣泉州白瀨水利樞紐工程建設征地補償和移民安置實施方案》，永春縣白瀨水利樞紐工程建設主要涉及橫口鄉(xiāng)。白瀨水利樞紐技施設計階段建設征地移民安置實物復核、土地征收等工作開展以來，2020年10月，永春縣基本完成房屋及土地征收協(xié)議簽訂工作，移民搬遷尚未開展。

4.2 征地補償和移民安置實施情況

(1)征遷情況

截至2022年8月份，樞紐主體C1標段已搬遷18戶67人，拆除房屋4600m2；樞紐主體C2標段已搬遷61戶249人，拆除房屋18011m2；安置區(qū)和復建區(qū)已搬遷106戶503人，拆除房屋19289m2；一期導流回水區(qū)域已搬遷69戶230人，拆除房屋17006.55m2，二期導流回水區(qū)域正在加快騰空搬遷進度，搬遷進度滿足工程施工需求。

(2)安置區(qū)建設

參內移民安置工程全線開工；官橋安置點進行地基基礎、上部主體結構、砌體、室內外裝飾和水電預埋的施工；劍斗新集鎮(zhèn)核心區(qū)除劍斗新鎮(zhèn)區(qū)自來水廠項目外，劍斗中學、小學、幼兒園、衛(wèi)生院、派出所、集中安置房主體工程建設(C06-02地塊、E03-01地塊)等已基本完工，非核心區(qū)進行修編、建筑方案初步設計和論證等；感德鎮(zhèn)岐陽安置點成片開發(fā)方案已獲審批，征地和土地報批也同步進行；仙榮、云溪、三角洋安置點進行鄉(xiāng)村規(guī)劃修編、建筑方案初步設計以及土地報批等前期工作；寨坂安置點成片開發(fā)方案已獲審批，同時現場勘探、土地報批和水保編制已基本完成；永春縣正在對橫口新集鎮(zhèn)安置點用地規(guī)模和容量作出變更及調整，目前，先行工程橫口幼兒園、小學和安置區(qū)05地塊、06地塊分別進行三通一平工程的公開招標；安置區(qū)01、04地塊三通一平工程完成定標；橫口鄉(xiāng)衛(wèi)生院進行主體結構和裝飾等施工。

(3)工業(yè)企業(yè)處理

安溪縣涉及工業(yè)企業(yè)征遷21家，已完成20家工業(yè)企業(yè)的一次性征遷部分補償費發(fā)放工作，對1家企業(yè)進行拆除、1家企業(yè)騰空驗收，完成剩余的1家企業(yè)的實物補充調查、土地測量和初步資產評估等前期工作，完成7家企業(yè)由遷建變更為一次性補償的基礎工作。

(4)專業(yè)項目處理

鐵路遷建工程于2022年3月10日開工建設，目前同時開工3段路基工程、2個車站、2座橋梁、5座隧道，其中控制性工程吳田坂隧道已開挖支護256m；公路復建遷移工程已提交施工圖修編文件，340縣道遷復建(劍斗至湖上段)進行道路主體和橋梁樁基施工；安溪縣17座水電站(含新增1家)和1家抽水機站已簽訂協(xié)議，并完成8家水電站和1家電灌站的拆除；永春縣4座水電站已簽訂協(xié)議。

4.3 經驗總結

(1)較好落實了“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制

地方各級黨委、政府高度重視，明確各級移民管理工作職責，強化主體責任，建立健全移民安置工作責任制，抽調了有干勁、素質高的干部成立專門工作組，分村分片包干任務、明確責任。同時，制定詳細的工作方案，明確任務、工作程序，抓重點、按步驟，層層推進,按照分級負責的原則，分解落實目標任務并督促抓好落實。

(2)以規(guī)劃為引領，確保移民安置工作有綱可循

結合批復的移民安置規(guī)劃，及時出臺地方移民安置實施方案。出臺實施方案之前深入研究了安置中可能出現的各種問題，提前謀劃，確保實施過程中可能碰到的所有問題都能在實施方案中找到答案，促使移民安置工作有章可循。

(3)充分尊重移民的知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權

加大宣傳力度，營造“全域覆蓋、全民動員”的氛圍。宣傳發(fā)動到位，逐戶宣講移民政策，分析利弊，幫助移民群眾算好經濟賬、做個明白人，做到移民政策家喻戶曉，人人皆知，讓移民吃上“定心丸”。對移民進行深入、細致的政策宣傳，形成正確的輿論導向，讓廣大移民群眾充分知曉、理解移民政策，打消不合理的訴求和抵觸心理，為積極簽訂補償協(xié)議營造良好的工作環(huán)境。

(4)把握政策標準，執(zhí)行政策不走樣

統(tǒng)籌縣、鄉(xiāng)、村全部力量，廣大干部充分熟悉各項相關政策后進村入戶，走街串巷，明確口子不亂開、紅線不踩、底線不破、原則必守。廣大移民黨員、干部帶頭簽訂安置協(xié)議，發(fā)揮先鋒模范作用，強調示范引領，確保過程陽光、透明、公正，做到和諧征遷、和諧移民。

(5)各方聯動，發(fā)揮技術優(yōu)勢

評估單位、設計單位配合地方政府和項目法人做好實施準備工作。以批復的初步設計為基礎和依據簽訂補償協(xié)議，充分發(fā)揮監(jiān)督評估單位、設計單位的技術優(yōu)勢，配合地方實施機構準備相關資料，協(xié)調現場各方配合的人員，進村入戶時及時提供簽訂補償協(xié)議所需的實物清單、補償單價等表格，全面系統(tǒng)的完成補償協(xié)議簽訂工作。

5 結語

新的《土地法》及《土地管理法實施條例》以維護被征地農民合法權益為核心，用地報批由原來的“先批后征”，變?yōu)榱恕跋日骱笈薄Ｓ玫亟M卷報批按時序推進是白瀨水利樞紐工程用地獲國務院批準的基礎，而移民安置補償協(xié)議是辦理用地手續(xù)的前提和關鍵。無論是“先征后批”，還是“先批后征”，做好征地補償和移民安置工作對工程建設都是十分重要的。征地補償和移民安置涉及面廣，牽涉單位繁多，理順各參與單位之間的關系，充分發(fā)揮縣級政府移民工作的責任主體、實施主體和工作主體作用，從組織上保證移民工作的順利開展。依法搬遷，充分尊重移民的知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權，形成正確的輿論導向，營造積極向上的環(huán)境氛圍。和諧安置，各級移民管理機構分工明確、責任分解、加強溝通、形成合力，構建決策果斷、執(zhí)行有力、協(xié)調及時的有效工作機制，圍繞移民“搬得出、穩(wěn)得住、可發(fā)展、能致富”的整體目標合力開展移民工作，真正做到移民安居樂業(yè)，社會和諧穩(wěn)定，促進工程建設順利進行。