鹿光耀，郭錦墉

黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，隨后的各年度中央一號文件①如2018年《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、2019年《中共中央、國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》、2020年《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》、2021年《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》、2022年《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》等。、《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等中央政策、國家規(guī)劃均對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施作出了系列頂層設計和政策安排。通過農村土地利用政策激活農村土地要素的多元價值和多功能發(fā)揮，以及制度保障農村土地利用轉型和農村土地利用效率提升，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的關鍵核心和重要突破口。恰值國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》核心政策文件實施期末，文章以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中“農村土地利用政策供給”為研究切入，結合新時代國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的總要求，梳理總結新時代農村土地利用政策演進態(tài)勢與鄉(xiāng)村振興土地利用政策需求特征，厘清農村土地利用政策供給與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的耦合互動機制，分析農村土地利用政策助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施路徑與典型模式，提出新時代農村土地利用政策供給改革的對策建議。

一、新時代農村土地利用政策演進態(tài)勢與供需特征

（一）新時代農村土地利用政策供給演進態(tài)勢

在中國共產黨百余年奮斗征程中，農村土地政策的變革始終居于十分重要的地位，黨的農村工作始終圍繞土地問題這條主線而展開，黨對農村土地政策進行了積極的探索，創(chuàng)造性地走出了解決中國農民土地問題以及鄉(xiāng)村發(fā)展的中國特色道路①易振龍.中國共產黨農村土地政策的百年發(fā)展歷程及其經(jīng)驗啟示［J］.湖北大學學報（哲學社會科學版），2022（3）：31-40.。我國農村土地利用政策歷史演進脈絡始終遵循了馬克思土地產權理論中國化的理論邏輯和“以人民為中心”的價值旨歸。農村土地利用政策是我國農村發(fā)展的基礎性制度安排和鄉(xiāng)村發(fā)展最重要的內生動力源泉，其內嵌于整個國家經(jīng)濟社會運行體系，是對國家發(fā)展戰(zhàn)略、國家發(fā)展階段和農村農業(yè)農民發(fā)展訴求等多種因素的積極響應。在黨的百余年奮斗歷程中，我國農村土地利用政策經(jīng)歷了系列的制定、調整和完善，其總體上促進了各個階段我國農業(yè)農村的發(fā)展要求，并形成了與鄉(xiāng)村發(fā)展政策需求與時俱進、良性互動的關系。黨的十八大以來，我國農村土地利用政策供給改革重點圍繞“農村集體土地確權登記”“建立健全農村承包土地‘三權分置’制度”“開展農村宅基地制度改革試點”②2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取30個左右縣（市）行政區(qū)域進行試點，掀開了新一輪農村土地制度改革和農村土地利用政策調整的序幕。“集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點”③2019年，《中華人民共和國土地管理法》修正案經(jīng)全國人大常委會表決通過，其破除了農村集體經(jīng)營性建設用地進入市場的法律障礙，進一步明確了土地征收公共利益范圍，確定了征收補償?shù)幕驹瓌t，改革了土地征收程序，強化了農村宅基地權益保障，實現(xiàn)了農村土地制度改革的多項重大突破?！懊鞔_土地承包期再延長30年”④郭仁忠，羅平，羅婷文.土地管理三維思維與土地空間資源認知［J］.土地理研究，2018（4）：649-658.等工作，激發(fā)了農村土地資源要素活力，釋放了農村土地產權制度改革紅利，推動我國農業(yè)農村農民發(fā)展取得了歷史性新成就，農業(yè)農村農民事業(yè)發(fā)生了歷史性變革，為黨和國家事業(yè)全局發(fā)展提供了有力支撐。

有學者總結梳理中國共產黨的百余年農村土地利用政策，認為大致經(jīng)歷了“1921—1955年：農地私人所有階段”→“1956—1978年：農地集體所有階段”→“1979—2013年：農地集體所有下的‘二權分離’階段”→“2014年至今⑤關于“第四階段”的起始時間，筆者更傾向于農村土地“三權”分置改革的提出肇始于2013年，理由是2013年11月召開的黨的十八屆三中全會明確提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能、允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營”；2014年中央一號文件（《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》）提出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資”。至此，我國農村土地“三權”（土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營權）分置改革的框架基本形成。：農地集體所有下的‘三權分置’階段”等四個階段⑥劉聰，張露露.一百年來中國共產黨的農村土地政策：演變歷程、變革效應與后續(xù)展望［J］.糧食經(jīng)濟研究，2022（2）：1-11.，新時代我國農村土地利用政策供給從農地集體所有下的“兩權分離”農村土地利用政策，逐漸演變?yōu)檗r地集體所有下的“三權分置”的中國特色農村土地利用政策。雖然我國不同歷史階段農村土地利用政策的工具和內容有所差別，但主要都圍繞“解放農村土地生產力和保障農民土地財產權益”的主線⑦羅冬霞.我國農村土地政策沿革：歷史脈絡、理論邏輯與價值旨歸［J］.農村經(jīng)濟，2022（5）：40-49.，遵從了農地土地政策供給堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想和共同富裕的長遠目標。新時代推進農村土地利用政策供給改革仍應堅持充分保障農民權益的基本原則，不斷賦予農民土地權能以提高農民的財產性收入，圍繞鄉(xiāng)村振興和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展農村土地利用政策供給需求，致力推進農村土地利用轉型和農村土地利用效率提升，以此助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，促進新型工農城鄉(xiāng)關系建構。

（二）土地政策供給與鄉(xiāng)村振興政策需求特征

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略旨在根本破解我國“三農”問題，助推實現(xiàn)我國農業(yè)農村現(xiàn)代化，其實現(xiàn)的關鍵在于路徑的選擇。加強農村土地利用政策供給與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施土地利用供給政策需求的適配性和銜接性，既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策保障體系的題中之義，又是加強農村土地利用政策供給適配性和銜接性改革的客觀需求?；谵r村土地要素的要素盤活和高效利用共同的公共政策供給目標，新時代農村土地利用政策供給改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施均具有迫切性、攻堅性和互促性等鮮明時代特征。

1. 農村土地利用政策供給具有迫切性

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村人地關系遠程耦合趨勢加強，中國農業(yè)已經(jīng)深度融入世界農業(yè)體系當中。隨著農村轉移人口市民化或農民非農就業(yè)的增多，迫切需要農村土地利用政策供給改革為其提供農村土地退出制度安排，并保障其合法土地權益。伴隨著全球化的發(fā)展，國際農業(yè)和農產品競爭日趨激烈，因而加快提升我國農業(yè)生產全要素效率，實現(xiàn)農業(yè)高質量發(fā)展成為中國農業(yè)現(xiàn)代化最為緊迫的任務，迫切需要通過政策制度性保障農村土地資源利用轉型和土地利用效率提升。現(xiàn)行城鄉(xiāng)“二元”土地制度引致農村土地要素入市制度障礙和城鄉(xiāng)征收價值差異性較大，迫切需要完善農村土地要素市場化配置機制，形成農村土地要素價值多元、平等、安全和便捷的實現(xiàn)方式。在此意義上，深化農村土地利用政策供給改革是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重要組成部分，又是助推城鄉(xiāng)融合的重要抓手，農村土地利用政策供給改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施具有耦合性、多重迫切性的需求，實踐中也亟須加快推進農村土地利用政策供給改革，以降低農村土地利用制度變遷遲滯引發(fā)的效率損失①陳坤秋，龍花樓，馬歷，等.農村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興［J］.地理科學進展，2019（9）：1424-1434.。

2. 農村土地利用政策供給具有攻堅性

農村土地利用政策供給改革歷來具有涉及主體多、范圍廣和利益調整影響深遠等特點。鄉(xiāng)村振興背景下農村土地利用政策供給改革除了具有上述一般性特點外，還體現(xiàn)出攻堅性、長期性、變動性和復雜性等特點，如農村土地權益主體方面涉及農村土地確權與農村人口變動、農村流入人口和流出人口的農村土地權益的再配置、農村集體經(jīng)濟成員身份認定標準與準入條件設計等等；農村土地權益保障方面涉及農村土地征收公益性范圍的認定條件設置，農村集體經(jīng)營性建設用地入市制度建立健全，村集體、村民和基層政府的土地收益分配機制的構建完善，農村宅基地退出與補償機制的建立健全等，因此，在推進農村土地利用政策供給改革過程中，必須致力破解當前農村農業(yè)農民發(fā)展底子薄、基礎差和短板多，鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力不足，農村土地利用政策供給和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不匹配等難題。

3. 農村土地利用政策供給具有互促性

不斷推進的農村土地利用政策供給改革是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施不同階段土地利用制度需求的積極響應。新時代農村土地利用政策供給改革旨在通過調整優(yōu)化農村土地利用政策制度設計，保障和促進城鄉(xiāng)各類發(fā)展要素的有序流動，補齊鄉(xiāng)村振興發(fā)展各類要素短板，優(yōu)化“農村土地要素+”借以推進鄉(xiāng)村要素再重組，進而實現(xiàn)新型城鄉(xiāng)關系構建和城鄉(xiāng)交融互促發(fā)展②同①。。農村土地是農村土地利用政策調整的對象和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的空間場域，農村土地利用政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施重要發(fā)力點都在農村，二者從不同的角度致力加快補齊我國“三農”領域短板，具有共同的發(fā)力場域和目標指向。在實踐過程中，二者以共同的發(fā)力場域和目標指向為紐帶，具有耦合互動的作用，呈現(xiàn)交融互促的關系。

二、農村土地利用政策供給與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的耦合互動

（一）農村土地利用政策供給對鄉(xiāng)村振興的多功能價值

新時代農村土地利用政策供給改革以“三權分置”為核心，通過對農村土地地權確定頒證穩(wěn)定鄉(xiāng)村農戶預期，創(chuàng)造農村土地要素流通與產權交易的前置制度條件，確保了農村土地要素資源的多功能價值承載和多功能效應發(fā)揮。一是新時代農村土地利用政策供給旨在促進農村土地要素的有序流動與平等交易。例如，新時代農村土地利用政策支持農村宅基地退出，其必然會伴生人口要素的城鄉(xiāng)間流動。新時代農村土地利用政策激勵農村土地承包經(jīng)營權流轉，而在這一過程又必然引導城鄉(xiāng)資本要素、人才要素的城鄉(xiāng)間流動。二是新時代農村土地利用政策供給旨在促進農村土地要素的“隱性”價值顯化。例如，通過激勵農村土地經(jīng)營權流轉和推進集體經(jīng)營性建設用地入市試點，鼓勵農村土地經(jīng)營權流轉和集體經(jīng)營性建設用地通過土地租金、入市增值和經(jīng)營分成等多種形式實現(xiàn)農村土地要素的“隱性”價值顯化，有利于喚醒農村土地“沉睡資產”，釋放農村土地資源的資產價值與資本價值。三是新時代農村土地利用政策供給旨在促進鄉(xiāng)村新型農業(yè)經(jīng)營主體的培育。例如，新時代農村土地利用政策通過農村土地確權激勵土地流轉和支持有效盤活農村土地資產，為新型農業(yè)經(jīng)營主體進入和農村土地適度規(guī)模經(jīng)營提供可能。而新型農業(yè)經(jīng)營主體的準入和培育又必將提升農村土地利用效率和農業(yè)全要素生產率，進而有利于促進農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。四是新時代農村土地利用政策供給旨在優(yōu)化改善農村農業(yè)發(fā)展環(huán)境。例如，通過農村土地確權頒證和土地承包期再延長30年等政策穩(wěn)定了農戶預期，促進了農戶對土地保育的投資理性自覺，并將促進農地質量改良與農業(yè)耕作環(huán)境優(yōu)化。又如，農村宅基地有償退出政策與集體經(jīng)營性建設用地入市試點政策將有利于推進實現(xiàn)農村閑置空廢用地的再利用，以及農村村莊“空心化”閑置問題的解決，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村“三生”空間環(huán)境的改善優(yōu)化。

（二）農村土地利用政策供給對鄉(xiāng)村振興的制度功能

1. 農村土地利用政策供給將為鄉(xiāng)村振興補足發(fā)展要素短板

農村土地要素作為鄉(xiāng)村振興重要載體，需要運用農村土地利用政策助推鄉(xiāng)村發(fā)展要素聚集、鄉(xiāng)村“三生”空間重塑和鄉(xiāng)村功能重構。新時代農村土地利用政策供給改革旨在通過釋放農村土地要素活力和發(fā)揮土地要素組合粘性，推進農村土地要素資源的再重組和優(yōu)化配置，進而推進農村土地利用轉型和提升農村土地利用效率。鄉(xiāng)村土地要素的再配置與農村人口等鄉(xiāng)村發(fā)展要素的優(yōu)化重組互相促進、相伴相生。例如，農村土地利用政策供給改革若能妥善保障農戶的土地權益則有利于促進農村人口的轉移就業(yè)和農民的非農就業(yè)，將直接緩解農村的人地矛盾和農地“碎片化”問題；又如，鄉(xiāng)村振興中農村人口的轉移就業(yè)政策支持有利于引導新型農業(yè)經(jīng)營主體進入農村或吸引農村精英回流創(chuàng)業(yè)就業(yè)，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展主體要素的再補充；再如，政策保障農村土地要素和人口要素的優(yōu)化再組合，又將優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的內生系統(tǒng)和激發(fā)提升鄉(xiāng)村振興發(fā)展的內生動力，為鄉(xiāng)村產業(yè)振興發(fā)展提供更加充足、更加優(yōu)質的發(fā)展要素供給。農村土地是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要組成要素與空間載體，農村土地利用政策供給改革旨在以農村土地要素盤活為突破口，發(fā)揮政策制度激勵作用，調整包括農村土地產權生產關系，重組鄉(xiāng)村振興發(fā)展核心要素和優(yōu)化鄉(xiāng)村要素結構，實現(xiàn)鄉(xiāng)村人口、土地和產業(yè)要素的聯(lián)動重組，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展補齊生產要素短板，進而全面推進鄉(xiāng)村振興。

2. 農村土地利用政策供給將為鄉(xiāng)村振興增添多重提質效應

農村土地利用政策供給改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村“三生”空間系統(tǒng)多功能提升是一項系統(tǒng)工程。新時代農村土地利用政策供給改革為加快鄉(xiāng)村振興提供了突破口，其在保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鄉(xiāng)村“三生”系統(tǒng)功能提升和鄉(xiāng)村振興發(fā)展要素補短板的同時，也起到了多領域同頻聯(lián)動作用，助推城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興多領域、多維度的多重提質增效效應。一是農村土地利用政策供給改革旨在暢通城鄉(xiāng)土地要素流通渠道，推進城鄉(xiāng)二元土地利用管理體制性障礙破除，將為農村土地流轉市場化發(fā)展，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場提供突破口。二是農村土地利用政策供給改革將促進鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟結構轉型升級。例如，農村土地利用政策供給賦能農村土地經(jīng)營權可進行抵押貸款等舉措，將有利于提升農村金融供給水平，促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的投融資；又如，農村土地利用政策供給改革支持農村經(jīng)營性建設用地入市，將有效促進城鄉(xiāng)土地要素等值化發(fā)展，將有利于促進鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化與農業(yè)農村現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)力，共同推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）農村土地利用政策對鄉(xiāng)村振興的互動機制

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的五個領域①鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求五個領域為產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。分別對應不同的發(fā)展側重。農村土地利用政策供給通過不同方式和不同路徑對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的五個領域提供了政策支撐，并與鄉(xiāng)村振興形成了循環(huán)互促作用機制。農村土地利用政策供給改革通過支持和保障鄉(xiāng)村振興要素流動重組、鄉(xiāng)村調整結構和鄉(xiāng)村功能優(yōu)化等助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。一是推進農村土地確權與鼓勵土地流轉，配套農村土地整治等工程，通過培育和引入新型經(jīng)營主體，吸引社會資本下鄉(xiāng)，將進一步提升鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的能力。鼓勵盤活農村閑置土地等政策，將直接增加農村各類產業(yè)用地供給，再通過對新型農業(yè)經(jīng)營主體的準入引導、土地入股的允許等合作政策，將有效助推鄉(xiāng)村三次產業(yè)融合發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村產業(yè)興旺。二是農村耕地質量改善和農村“三生”空間重構等農村土地利用支持政策，將為鄉(xiāng)村生態(tài)宜居實現(xiàn)提供有效途徑和制度保障。三是農村土地利用政策支持農村發(fā)展主體再充實、農業(yè)生產高質量發(fā)展和農村“三生”環(huán)境改善，將有助于農耕文化保護以及實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明重塑。四是農村土地利用政策支持的土地要素“隱性”價值顯化與集體經(jīng)濟功能提升，將為鄉(xiāng)村現(xiàn)代治理體系和治理能力提升夯實經(jīng)濟基礎，如宅基地制度改革試點政策有利于緩解農村宅基地供需緊張，同時還可以減少鄰里宅基地矛盾糾紛。政策支持農村精英的回流與鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，將進一步增強鄉(xiāng)村治理主體并提升農村社會基層治理能力。五是政策支持農村土地要素流動，實現(xiàn)土地“隱性”價值顯化和培育新型經(jīng)營主體等將有助于鄉(xiāng)村振興生活富裕目標的實現(xiàn)。

三、農村土地利用政策助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施路徑與模式

（一）農村土地利用政策助推鄉(xiāng)村振興的實施路徑

新時代農村土地利用政策助推鄉(xiāng)村振興總體上遵循推進農村土地利用轉型—促進鄉(xiāng)村發(fā)展要素重組—推進鄉(xiāng)村發(fā)展結構轉型—健全鄉(xiāng)村發(fā)展功能—實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的實施路徑，其堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，聚焦實現(xiàn)農村土地產權關系明晰化、農地權能完整化、流轉交易市場化、農地管理法治化、產權保護平等化和土地收益分配公平化等政策供給改革方向，以農村土地要素利用轉型和提升為突破口，推進鄉(xiāng)村要素結構、治理結構和地域結構的重組，聚合農村人口、土地和產業(yè)等發(fā)展要素，通過發(fā)展要素重組聚合實現(xiàn)鄉(xiāng)村“三生”空間的優(yōu)化提升，進而助推實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，在作用路徑上呈現(xiàn)分類推進、多維交叉和逐步遞進的特征②陳坤秋，龍花樓，馬歷，等.農村土地制度改革與鄉(xiāng)村振興［J］.地理科學進展，2019（9）：1424-1434.。新時代鄉(xiāng)村振興工作按照“集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并”的分類推進思路，區(qū)分不同區(qū)域類型鄉(xiāng)村分類推進鄉(xiāng)村振興工作，基于上述分類思路將鄉(xiāng)村振興分為集聚提升型、城郊融合型、特色保護型、搬遷撤并型四種主要區(qū)域類別。新時代農村土地利用政策供給改革應以此為依據(jù)，針對不同鄉(xiāng)村振興發(fā)展區(qū)域類型，對標“提升農村土地利用效率、促進鄉(xiāng)村發(fā)展要素聚集、推進鄉(xiāng)村發(fā)展結構轉型、健全鄉(xiāng)村發(fā)展功能”作用路徑，有重點、有針對地發(fā)力并適時進行政策供給優(yōu)化調整。同時，新時代農村土地利用政策供給改革要致力與鄉(xiāng)村振興相關政策、鄉(xiāng)村非正式制度等形成有機銜接的政策體系，并通過體系性政策供給促進鄉(xiāng)村組織、產業(yè)、人才、生態(tài)、文化和生活的多維振興。故此，新時代農村土地利用政策供給改革要立足鄉(xiāng)村振興區(qū)域類型和鄉(xiāng)村振興發(fā)展實際，聚力重組鄉(xiāng)村發(fā)展要素，助推鄉(xiāng)村人員結構、治理結構、組織結構、產業(yè)結構和空間結構等多維重構，實現(xiàn)農村土地多功能發(fā)揮與鄉(xiāng)村全方位振興。

（二）農村土地利用政策助推鄉(xiāng)村振興的實施模式

農村土地利用與鄉(xiāng)村振興發(fā)展密切相關，不同類型的土地利用方式將給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來明顯的差異化影響①劉彥隨，嚴鑌，王艷飛.新時期中國城鄉(xiāng)發(fā)展的主要問題與轉型對策［J］.經(jīng)濟地理，2016（7）：1-8.。同時，農村土地利用形態(tài)與鄉(xiāng)村發(fā)展狀態(tài)不斷變化②龍花樓，戈大專，王介勇.土地利用轉型與鄉(xiāng)村轉型發(fā)展耦合研究進展及展望［J］.地理學報，2019（12）：2547-2559.，鄉(xiāng)村土地利用變化和鄉(xiāng)村發(fā)展的交互作用成為農村土地利用政策供給改革的重要關切和政策著力點。農村土地利用政策供給改革本質是為了不斷適應城鄉(xiāng)生產力發(fā)展的生產關系再調整。根據(jù)國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》安排，結合鄉(xiāng)村振興集聚提升型、城郊融合型、特色保護型、搬遷撤并型四種主要類別，分別探討農村土地利用政策供給改革助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式。一是農村土地利用政策助推集聚提升型鄉(xiāng)村振興模式。集聚提升型鄉(xiāng)村振興模式主要針對鄉(xiāng)村人口流失嚴重與自然村大量減少情形，該類型鄉(xiāng)村農村土地利用政策供給改革要聚焦支持中心村，大力培育鄉(xiāng)村綜合體，著力推進鄉(xiāng)村的產業(yè)集聚發(fā)展、農民集中居住和資源集約利用，實現(xiàn)公共基礎設施與服務的集中供給以及發(fā)展要素的集中配置，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村聚落發(fā)展要素的再聚集。二是農村土地利用政策助推城郊融合型鄉(xiāng)村振興模式。該類型鄉(xiāng)村農村土地利用政策供給改革應立足鄉(xiāng)村立足打造城市“后花園”與“物質保障基地”，堅持城郊融合導向，圍繞發(fā)揮鄉(xiāng)村毗鄰城市近郊區(qū)位優(yōu)勢，著力推進鄉(xiāng)村土地整治和產業(yè)升級，鼓勵并支持以土地流轉、出租等優(yōu)化農村土地利用方式，提升農村土地利用效率與優(yōu)化鄉(xiāng)村“三生”空間進行產業(yè)培育。尊重農民在土地退出與城鎮(zhèn)社會保障換取之間的自由選擇，助推近郊型鄉(xiāng)村農民市民化進程。針對城市“盲目擴展”征收近郊鄉(xiāng)村土地等的風險，應實施嚴格實施土地用途管制，嚴格禁止違規(guī)違法買賣鄉(xiāng)村宅基地和城里人違規(guī)違法下鄉(xiāng)建房，并充分保障已進城落戶農民的合法土地權益。三是農村土地利用政策助推特色保護型鄉(xiāng)村振興模式。特色保護型鄉(xiāng)村一般為歷史文化名村和傳統(tǒng)古村落等，其是傳統(tǒng)中華文化賡續(xù)和“留住鄉(xiāng)愁”的精神空間。該類型鄉(xiāng)村農村土地利用政策供給改革立足保護優(yōu)先和永續(xù)利用政策導向，發(fā)揮農村土地利用政策約束性作用，規(guī)范引導資本下鄉(xiāng)，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或特色鄉(xiāng)村產業(yè)促進鄉(xiāng)村產業(yè)間的深度融合與創(chuàng)新開發(fā)。要立足保護傳統(tǒng)空間與原生態(tài)環(huán)境，提取記憶符號與文化要素，優(yōu)化村落“三生”空間，突顯文化功能，塑造鄉(xiāng)村精神空間，實現(xiàn)鄉(xiāng)村保護與特色有機結合發(fā)展。四是農村土地利用政策助推拆遷撤并型鄉(xiāng)村振興模式。該類型鄉(xiāng)村主要面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱、生存環(huán)境惡劣、人口大量流失和發(fā)展動力潛力弱等困境，不得不通過拆遷撤并的方式實現(xiàn)鄉(xiāng)村異地振興。農村土地利用政策供給改革供給助推“拆遷撤并型”鄉(xiāng)村振興可以通過土地復墾還綠、鄉(xiāng)村生態(tài)建設等方式，兼用增減掛鉤與占補平衡等土地管理制度，實現(xiàn)原鄉(xiāng)村土地權益的跨區(qū)域轉移，為村落的跨區(qū)域重構或農民搬遷發(fā)展積累發(fā)展資金。同時，統(tǒng)籌整合各項涉農資金，從土地、住房、就業(yè)和公共服務等多個維度保障搬遷農戶合法權益。

四、鄉(xiāng)村振興與農村土地利用政策優(yōu)化供給的路徑構建

（一）建構農村土地利用政策與相關各類制度聯(lián)動效應

農村土地利用政策制度安排是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要保障，基于“推進農村土地利用轉型—促進鄉(xiāng)村發(fā)展要素重組—推進鄉(xiāng)村發(fā)展結構轉型—健全鄉(xiāng)村發(fā)展功能—實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展”的政策效應發(fā)生機制，農村土地利用政策供給改革要立足激活農村土地要素的多元價值和多功能發(fā)揮，圍繞農村土地利用轉型和農村土地利用效率提升，堅持有效管控和促進農村土地利用轉型和效率提升以達到助推鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標。同時，實踐中不僅要發(fā)揮農村土地利用政策對鄉(xiāng)村轉型發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的助推作用，更為重要的是堅持以農村土地制度改革為突破口，不斷深化農村土地利用政策供給改革，優(yōu)化農村土地利用政策供給，并使農村土地利用政策制度安排與鄉(xiāng)村振興相關制度、鄉(xiāng)村非正式制度形成有機配套，互相聯(lián)動，進而最大化地提升公共政策供給對鄉(xiāng)村轉型發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要積極影響。尤其要推進農村土地利用政策與鄉(xiāng)村人口、資本等要素集聚的聯(lián)動，實現(xiàn)農村土地利用政策與城鄉(xiāng)戶籍制度、社會福利制度、金融制度等的大聯(lián)動，實現(xiàn)農村土地利用政策與鄉(xiāng)村振興制度、非正式正式集合成“制度束”和“制度網(wǎng)”，對鄉(xiāng)村轉型發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進行全方位、多維度、多層次的制度規(guī)范和制度激勵。農村土地利用政策一般是在國家主導下的農村基本產權制度安排，其將對鄉(xiāng)村價值觀、鄉(xiāng)村自治理秩序、鄉(xiāng)村生產生活習慣、鄉(xiāng)村文化體系和鄉(xiāng)土關系等非正式制度產生影響，需要在農村土地利用政策供給改革過程中，注意揚長避短，吸收非正式制度精華。農村土地利用政策是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力抓手，但仍然需要高度關注政策間“摩擦性沖突”和 “政策逆激勵”現(xiàn)象。例如鄉(xiāng)村振興中非鄉(xiāng)村經(jīng)營主體過渡進入或非規(guī)范準入有可能對小農戶“生計”產生沖擊，鄉(xiāng)村非農產業(yè)用地過渡供給、大面積農地非農化可能與耕地保護存在一定的供給矛盾。

（二）明晰鄉(xiāng)村振興對農村土地利用政策供給的反饋機制

鄉(xiāng)村振興實施成效是檢驗農村土地利用政策供給改革效能的試金石，并在鄉(xiāng)村振興實施過程中對農村土地利用政策供給改革形成正反反饋。新時代農村土地利用政策供給改革需要明晰鄉(xiāng)村振興對農村土地利用政策的反饋機制與反饋內容，健全鄉(xiāng)村振興進程中農村土地利用政策供給改革的風險防范與預警機制，實現(xiàn)新時代農村土地利用政策供給改革與鄉(xiāng)村振興互促關系負效應的有效管控。在鄉(xiāng)村振興過程中鄉(xiāng)村發(fā)展要素重組有可能發(fā)生各類要素劇烈變動，如鄉(xiāng)村人口的遷出與回流、鄉(xiāng)村人口老齡化服務、鄉(xiāng)村產業(yè)用地調整、鄉(xiāng)村“三生”環(huán)境訴求、農地經(jīng)營規(guī)模變動以及技術進步?jīng)_擊等均會對新時代農村土地利用供給改革提出新的要求，在實施鄉(xiāng)村振興的工作中，需要深化鄉(xiāng)村振興對農村土地利用政策供給改革的正反饋效應認知和把握，以農村土地資源配置為主要方向，通過對鄉(xiāng)村農戶權益保障、鄉(xiāng)村土地利用效率、鄉(xiāng)村土地利用的生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟效應等多視窗反饋評估，適時調整農村土地利用管理政策供給。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施五年來，鄉(xiāng)村產業(yè)實現(xiàn)新發(fā)展，鄉(xiāng)村生態(tài)展現(xiàn)新氣象，鄉(xiāng)村文化蘊育新風貌，鄉(xiāng)村治理開創(chuàng)新局面，農村民生躍上新水平，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)形成新格局。但是，要全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項長期的歷史性任務，仍需繼續(xù)書寫好鄉(xiāng)村振興的大文章。新時代農村土地利用政策供給改革要高度重視鄉(xiāng)村振興對農村土地利用政策供給改革的正反饋效應，立足夯實農業(yè)基礎，深化農村改革，壯大鄉(xiāng)村產業(yè)，推進鄉(xiāng)村建設，強化鄉(xiāng)村治理，加快推進鄉(xiāng)村振興步伐的工作舉措。恰值《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》實施期末，亟須結合黨和國家新一輪鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃部署和任務安排，構建與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施更加科學合理、更加協(xié)調匹配的農村土地利用政策體系。更加關注鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施與城鄉(xiāng)融合發(fā)展互促共進機制，辨清鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施與城鄉(xiāng)融合發(fā)展對農村土地利用政策供給改革多元路徑反饋特征，進一步健全完善農村土地利用政策供給的體系性和兼容性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地利用制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中釋放更大政策紅利。

（三）加強農村土地利用政策供給改革與鄉(xiāng)村發(fā)展的適應性

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中涌現(xiàn)了諸多農村土地利用政策供給改革創(chuàng)新實踐和制度突破，有效促進了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，并健全發(fā)展了中國特色農村土地制度。但不可否認，當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施取得階段性成果的同時，局部鄉(xiāng)村振興發(fā)展依然面臨諸多困難。黨的十八大以來以“三權分置”為核心的農村土地利用政策的完善的同時仍然還有進一步改革提升的空間，尤其是伴隨著鄉(xiāng)村振興實施階段的更替，注重提升農村土地利用政策供給改革與鄉(xiāng)村振興發(fā)展公共政策需求的耦合協(xié)調水平和二者間的適應性仍然需要發(fā)力。我國鄉(xiāng)村地域廣闊且復雜，區(qū)域間區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平等差異較大，各項農村土地利用政策在形成、發(fā)展、利用以及功能演變等方面均存在顯著差異。例如，宅基地“三權分置”政策仍然未達成共識，亟須對宅基地“三權分置”試點中實現(xiàn)形式中存在的問題、運行機理以及試點經(jīng)驗等方面進行全面系統(tǒng)總結，進行區(qū)域差別化地探索宅基地“三權分置”的實現(xiàn)形式。注重從全國宏觀層面、地方中觀層面和農戶微觀層面來系統(tǒng)協(xié)調其差異，為區(qū)域差異化的宅基地制度政策改革提供科學指導。又如，以“三權分置”為核心的農村土地利用政策以“土地確權”為重要內容，適度規(guī)模經(jīng)營是農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求，而農村土地利用政策中“土地確權”可能將進一步固化土地“細碎化”，增加較大面積土地整理的難度，疑似與適度規(guī)模經(jīng)營的政策目標背離。再如，農村土地利用政策中宅基地制度改革是盤活農村建設性土地的重要措施，但現(xiàn)實中農村宅基地面積小，長久的建筑化利用導致宅基地復墾難度大和成本高，如何科學確定宅基地復墾標準值得商榷。因此，農村土地利用政策優(yōu)化供給改革仍需結合實際、因地制宜，科學設計，努力處理好小農戶與現(xiàn)代農業(yè)農村發(fā)展有機銜接問題尤為重要。

五、結 語

農村土地利用政策供給改革是推進鄉(xiāng)村振興的重要突破口與重要途徑。農村土地利用政策供給改革旨在通過制度安排適應城鄉(xiāng)生產力發(fā)展的生產關系發(fā)展變化，助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展要素的重組和優(yōu)化配置，激活鄉(xiāng)村振興發(fā)展?jié)撃埽瑢崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展與城鄉(xiāng)地域功能的整體提升。新時代農村土地利用政策供給改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施兼具迫切性、攻堅性和互促性的鮮明時代特征。農村土地利用政策供給改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施二者耦合聯(lián)動、互促互饋。新時代農村土地利用政策供給改革通過補齊鄉(xiāng)村振興發(fā)展在人口、土地和產業(yè)等核心發(fā)展要素上的短板，為鄉(xiāng)村振興乃至整個城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的優(yōu)化具有“多重提質效應”的功能。結合新時代國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略因地制宜、分類推進部署安排，對“集聚提升、城郊融合、特色保護、拆遷撤并”各鄉(xiāng)村振興區(qū)域類型應提供切入點不同的農村土地利用政策供給，同時需要進一步發(fā)揮農村土地利用政策與鄉(xiāng)村振興政策、非正式制度等的制度聯(lián)動作用；需要進一步明晰鄉(xiāng)村振興與農村土地政策供給改革的互相反饋機制，需要進一步加強農村土地政策供給改革舉措與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的適應性、銜接性和系統(tǒng)性。