■/ 俞文源

一、引言

住房保障是政府基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是涉及千家萬(wàn)戶的民生大事。1999 年，國(guó)家建立住房公積金制度，目的是建立一項(xiàng)社會(huì)性、互助性、政策性的住房社會(huì)保障制度，幫助城鎮(zhèn)職工圓住房夢(mèng)。截至2020 年年末，全國(guó)累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房公積金貸款3924.31 萬(wàn)筆、11.13 萬(wàn)億元，公積金制度幫助居民擁有了自己的住房。但是近年來(lái)，高企的房?jī)r(jià)對(duì)住房公積金制度帶來(lái)考驗(yàn)，有些地區(qū)房?jī)r(jià)過高，住房公積金杯水車薪，無(wú)法滿足新市民、大學(xué)畢業(yè)生等新參加工作的職工住房貸款需求，有些地區(qū)利用住房公積金炒房問題時(shí)有發(fā)生。

2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”的定位，通過房地產(chǎn)回歸本來(lái)屬性的方式規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)行為。黨的十九大報(bào)告在加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)部分，再次強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位”。在新的“房住不炒”背景下，如何充分發(fā)揮審計(jì)工作在住房公積金領(lǐng)域的監(jiān)督作用，推動(dòng)住房制度改革等政策落實(shí)，提高住房保障有效供給，成為審計(jì)機(jī)關(guān)開展好民生審計(jì)工作的一個(gè)新課題。

二、住房公積金運(yùn)行中存在的主要問題

（一）中介機(jī)構(gòu)利用虛假材料騙提套取住房公積金，形成黑色產(chǎn)業(yè)鏈

2018年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、人民銀行、公安部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展治理違規(guī)提取住房公積金工作的通知》（建金〔2018〕46號(hào)），明確規(guī)定提取住房公積金支持的重點(diǎn)為在繳存地或戶籍地購(gòu)買首套普通住房和第二套改善型住房，防止提取住房公積金用于炒房投機(jī)。但一些中介機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使，通過偽造購(gòu)房合同、發(fā)票、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書、結(jié)婚證等虛假證明材料虛構(gòu)住房消費(fèi)行為違規(guī)提取住房公積金，同一人多次變更婚姻關(guān)系購(gòu)房、多人頻繁買賣同一套住房、異地購(gòu)房尤其是非戶籍地非繳存地購(gòu)房、非配偶或非直系親屬共同購(gòu)房等申請(qǐng)?zhí)崛∽》抗e金，開具虛假解除勞動(dòng)關(guān)系證明套取住房公積金，形成騙提套取住房公積金黑色產(chǎn)業(yè)鏈。

還有一些中介機(jī)構(gòu)協(xié)助一次性補(bǔ)繳后異地貸款買房。如：某票務(wù)代理有限公司、某勞務(wù)派遣有限公司、某金融服務(wù)外包有限公司等8家公司協(xié)助234 人在本地一次性補(bǔ)繳6 個(gè)月公積金后，隨即停繳，并在重慶等地申請(qǐng)公積金異地貸款買房。還有一些中介機(jī)構(gòu)虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系協(xié)助套取公積金貸款。如，數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，某市某家政服務(wù)部、某市某人力資源服務(wù)中心等公司，公積金貸款人員占比較高，且借款人貸款前無(wú)公積金賬戶、開戶后短期內(nèi)立即貸款、貸款后立即停繳或者斷繳，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳存單位與公積金繳存單位不一致，部分人員完全無(wú)社保繳存，經(jīng)過審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上述中介結(jié)構(gòu)與貸款人并無(wú)真實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，而是臨時(shí)簽訂了虛假勞動(dòng)關(guān)系，幫助貸款人開設(shè)住房公積金繳存賬戶，代繳存住房公積金，達(dá)到貸款條件后，幫助貸款人申請(qǐng)貸款買房，貸款完成后不再繳存公積金，并與中介機(jī)構(gòu)簽訂離職協(xié)議，中介機(jī)構(gòu)按照貸款額收取一定比例的傭金。這些中介機(jī)構(gòu)的注冊(cè)地址或辦公地址臨近、公司股東具有關(guān)聯(lián)性，常常具有團(tuán)伙作案特征。

（二）開發(fā)商利用房產(chǎn)銷售主體便利，騙取住房公積金貸款融資

部分開發(fā)商與特定人員簽訂房屋買賣合同，購(gòu)買人辦理住房公積金貸款后，再辦理退房或者商品房買賣合同注銷備案登記，套取住房公積金用于償還貸款本息等，實(shí)際是利用虛假購(gòu)房行為騙貸融資。審計(jì)分析公積金貸款數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，部分借款人繳存單位和售房人具有較高依存度、具有同一股東等特征，如某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司130余人公積金貸款購(gòu)買同一開發(fā)商樓盤，且此開發(fā)商與該公司股東一致。進(jìn)一步調(diào)取當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)簽備案數(shù)據(jù)、不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)等核實(shí)發(fā)現(xiàn)，上述人員簽訂購(gòu)房合同、取得住房公積金貸款后，立即撤銷網(wǎng)簽備案，未對(duì)購(gòu)買的房產(chǎn)申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記，并與開發(fā)商簽訂取消購(gòu)房協(xié)議，但住房公積金貸款并未立即還款，而是被開發(fā)商占用，實(shí)際是開發(fā)商利用職工身份騙取住房公積金貸款，用于支付房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)費(fèi)用。

（三）職工利用特殊政策提取住房公積金用于炒房

利用住房公積金炒房首先要將住房公積金從繳費(fèi)賬戶轉(zhuǎn)移到消費(fèi)賬戶，主要有提取和貸款兩種渠道?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》規(guī)定了六種提取情形，但各地區(qū)又在這六種情形之外自定了多個(gè)提取政策，如物業(yè)費(fèi)、下崗失業(yè)、重大疾病、子女教育等方面的提取政策。個(gè)別職工在沒有購(gòu)房意愿的情況下，利用政策，集中提取住房公積金，將公積金投入“二手房”市場(chǎng)進(jìn)行炒房，甚至集中提取親友等多人住房公積金用于炒房。

三、住房公積金審計(jì)的重點(diǎn)

（一）深入研究政策和改革方向

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要深入研究審計(jì)對(duì)象，精準(zhǔn)高效揭示問題。深入研究住房公積金規(guī)模、結(jié)構(gòu)和變化趨勢(shì)，熟練掌握政策制度，了解公積金改革方向，是開展好住房公積金審計(jì)的不二法寶，尤其是要研究住房公積金制度改革中的難點(diǎn)和熱點(diǎn)。

1.研究提高住房公積金統(tǒng)籌層次問題。目前，住房公積金基本為市級(jí)統(tǒng)籌，跨市州、省區(qū)購(gòu)房提取、貸款均存在一定障礙，這與當(dāng)前國(guó)家推行的國(guó)內(nèi)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念不相適應(yīng)。審計(jì)中應(yīng)深入研究統(tǒng)籌層次低造成的跨省提取難、貸款難，省內(nèi)各市州不同公積金中心資金緊張與閑置并存，無(wú)法調(diào)劑造成資金使用效益低下等問題，解決住房公積金滿足居民住房貸款需求，發(fā)揮公積金調(diào)節(jié)作用。

2.研究住房公積金配套政策。住房公積金低存低貸的制度設(shè)計(jì)，其存在的價(jià)值主要是為了幫助職工購(gòu)買或租住住房，部分已經(jīng)有住房的職工不需要貸款，也不符合提取條件，但仍然需要繳存公積金，繳存的公積金也只給低息，就是在做貢獻(xiàn)，公積金收益率低形成的機(jī)會(huì)成本讓職工認(rèn)為不公平，公積金互助互利的鏈條斷裂，無(wú)法體現(xiàn)互助性的屬性。審計(jì)中需要深入研究住房公積金與養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的模式，讓住房公積金成為一項(xiàng)職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高職工參與公積金的積極性，同時(shí)體現(xiàn)住房公積金互助互利的屬性。有些城市房地產(chǎn)市場(chǎng)火熱，異地公積金貸款炒房情況突出，在審計(jì)中就需要重點(diǎn)關(guān)注戶籍地和工作地都不在本地的異地貸款人員，結(jié)合房?jī)r(jià)走勢(shì)，關(guān)注利用公積金異地貸款政策便利炒房的情形。

3.研究住房公積金投資收益問題。政策規(guī)定，住房公積金收益只能采取定期存款和購(gòu)買國(guó)債方式增值，整體收益率較低，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象，提高投資收益率迫在眉睫。審計(jì)中可以研究多種收益方式的可行性，為改革住房公積金制度提出好的政策建議，如是否可以效仿社?；疬\(yùn)作模式，設(shè)立住房公積金理事會(huì)，成立專業(yè)運(yùn)作團(tuán)隊(duì)，接受各省公積金中心委托，集中統(tǒng)一開展投資業(yè)務(wù)，提高投資收益、防范投資風(fēng)險(xiǎn)。

4.研究違規(guī)提取和違規(guī)貸款背后的制度問題。住房公積金是一項(xiàng)政策性制度，核心是低存低貸，單位和職工繳存公積金進(jìn)入個(gè)人賬戶。對(duì)于公積金貸款，要對(duì)貸款公平性和國(guó)家宏觀調(diào)控政策進(jìn)行深入研究。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，發(fā)放的貸款中，有前次貸款未結(jié)清又發(fā)的，有向3套房及以上住房發(fā)的，還有2套房貸款沒上浮利率的，這是違規(guī)貸款的內(nèi)容，但同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，向3套房發(fā)貸、2套房貸款不上浮利率等做法是違背國(guó)家宏觀調(diào)控政策的，也是與公積金制度的政策性定位不符的。公積金制度的政策性就體現(xiàn)在公積金貸款應(yīng)該幫助更多中低收入人群改善住房，而且?guī)椭氖腔咀》啃枨?，這個(gè)基本應(yīng)該是首套、普通、自住住房，既然是首套房那2套房就應(yīng)該提高首付比例和貸款利率，既然是普通那就不應(yīng)該是大面積住宅，既然是自住那就不應(yīng)該是投資。貸款是公積金制度最重要的功能和制度安排，貸款的條件能鮮明地表達(dá)出制度意圖，公積金制度既然堅(jiān)持制度的政策性，還是應(yīng)該把握支持中低收入改善住房這種政策導(dǎo)向的。

（二）扎實(shí)開展審前調(diào)查

1.提前謀劃數(shù)據(jù)采集、整理和分析工作，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源，采集業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，搭建數(shù)據(jù)分析環(huán)境。審計(jì)署對(duì)全國(guó)住房公積金數(shù)據(jù)提取制定了一套標(biāo)準(zhǔn)表，審前調(diào)查時(shí)可以按照標(biāo)準(zhǔn)表對(duì)被審計(jì)地區(qū)公積金數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，同時(shí)采集涉及的外部數(shù)據(jù)，如網(wǎng)簽備案數(shù)據(jù)、不動(dòng)產(chǎn)登記和交易數(shù)據(jù)等，為跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)統(tǒng)一分析做好準(zhǔn)備。采集完成后要對(duì)住房公積金繳存、提取、貸款、存儲(chǔ)和增值5個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面分析，掌握被審計(jì)地區(qū)住房公積金總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)和近年變化趨勢(shì)，了解各統(tǒng)籌區(qū)運(yùn)行特點(diǎn)。同時(shí)對(duì)違規(guī)繳存公積金、向貸款未結(jié)清借款人發(fā)放貸款、利用異地轉(zhuǎn)移漏洞騙提公積金、虛假異地繳存騙取貸款以及開發(fā)商和中介騙取公積金貸款等問題線索進(jìn)行分析，形成典型數(shù)據(jù)分析模型，為正式審計(jì)打下基礎(chǔ)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的引領(lǐng)作用，提升審計(jì)效能。

2.收集整理以前年度住房公積金審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題，從違規(guī)繳存、以虛假資料騙提公積金、以虛假資料騙取貸款、保值增值措施不到位、維修資金繳存不合規(guī)等問題大類出發(fā)，形成案例操作指引，精確指導(dǎo)審計(jì)人員開展現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。

（三）現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)要突出重點(diǎn)

住房公積金審計(jì)涉及資金的存、借、管、用、還等多個(gè)環(huán)節(jié)，還涉及住建、財(cái)政、公積金中心、銀行等多個(gè)部門，每個(gè)環(huán)節(jié)都可能存在違規(guī)問題，但受審計(jì)人力資源、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間限制，無(wú)法逐一核實(shí)查證，需要在短時(shí)間內(nèi)集中力量反映主要問題，因此，審計(jì)內(nèi)容一定要突出重點(diǎn)，主要是突出兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患，關(guān)注各個(gè)環(huán)節(jié)資金被挪用、侵占、騙取的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注政策不科學(xué)不合理造成的過度貸款和貸款不足風(fēng)險(xiǎn)；二是維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)提取、貸款、存儲(chǔ)等違紀(jì)違法問題并及時(shí)糾正，維護(hù)公積金制度公平公正。

（四）始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向

由于住房公積金審計(jì)涉及的金額大、管理機(jī)構(gòu)分散、繳存人群廣等特點(diǎn)，在審計(jì)工作中要始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題作為思考和開展工作的切入點(diǎn)，精準(zhǔn)對(duì)接人民群眾的利益訴求，堅(jiān)決查處騙提騙貸等違法違規(guī)問題，關(guān)注制度運(yùn)行中存在的不規(guī)范、不到位問題，深入分析改革發(fā)展中的體制性障礙、機(jī)制性梗阻、制度性漏洞，提出規(guī)范管理、促進(jìn)改革的意見建議，推動(dòng)完善制度機(jī)制，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。

（五）利用大數(shù)據(jù)多維度比對(duì)分析

由于住房公積金業(yè)務(wù)面向全體繳存職工，業(yè)務(wù)涉及的數(shù)據(jù)量非常大，利用好大數(shù)據(jù)，才能提升審計(jì)效能。用好全國(guó)住房公積金數(shù)據(jù)平臺(tái)16張標(biāo)準(zhǔn)表數(shù)據(jù)、維修資金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)以及住房公積金、維修資金財(cái)務(wù)和報(bào)表數(shù)據(jù)，開展關(guān)聯(lián)比對(duì)分析，同時(shí)關(guān)聯(lián)外部數(shù)據(jù)，將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與房屋網(wǎng)簽備案、不動(dòng)產(chǎn)登記、婚姻、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、殯葬數(shù)據(jù)等專業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)，以及工商登記、增值稅發(fā)票等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)綜合關(guān)聯(lián)比對(duì)，查找違規(guī)問題疑點(diǎn)線索。

四、完善住房公積金制度的建議

（一）加快住房公積金制度改革

一段時(shí)間，有人提出住房公積金制度已經(jīng)沒有存在的必要，應(yīng)當(dāng)廢除。一項(xiàng)制度有無(wú)存在的價(jià)值主要看它在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中是否發(fā)揮積極作用。根據(jù)《全國(guó)住房公積金2020年年度報(bào)告》，“十三五”期間，全國(guó)住房公積金累計(jì)繳存10.63 萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)12.16%，累計(jì)提取額7.39 萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)12.39%。繳存額逐年增長(zhǎng)說明職工參加住房公積金的積極性越來(lái)越高，提取額逐年增長(zhǎng)說明住房公積金發(fā)揮作用不斷提升。從住房公積金的使用情況看，2020年，住房公積金提取人數(shù)6083.42萬(wàn)人，其中3891.57萬(wàn)人提取住房公積金用于購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房和償還購(gòu)房貸款利息，共計(jì)13803.19 億元，分別占當(dāng)年提取人數(shù)、提取金額的63.97%、74.41%。

上述數(shù)據(jù)有力證明住房公積金在保障城鎮(zhèn)職工住房需求方面發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的作用，住房公積金貸款利率遠(yuǎn)低于商業(yè)貸款利率，切實(shí)降低了職工購(gòu)房負(fù)擔(dān)。2020年5月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》，明確提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，改革住房公積金制度。上述文件的出臺(tái)已經(jīng)明確表達(dá)了中央對(duì)于住房公積金存廢的態(tài)度，那就是繼續(xù)保留，同時(shí)也指出當(dāng)前住房公積金制度仍然不完善，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，需要進(jìn)一步改革。改革的原則是對(duì)癥下藥，哪里不適應(yīng)就改革哪里，解決住房公積金整體制度設(shè)計(jì)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、黨中央大政方針不相匹配的問題，各地區(qū)制訂的住房公積金繳存、提取、貸款等政策存在不完善、不科學(xué)、不便利的環(huán)節(jié)，提出有利于改革住房公積金制度的審計(jì)建議，推進(jìn)國(guó)家住房保障重大政策有效實(shí)施。

（二）完善住房公積金制度設(shè)計(jì)

住房公積金制度設(shè)計(jì)初衷是為了解決職工基本住房需求，但個(gè)別地區(qū)出臺(tái)的貸款、提取等制度和做法背離了住房公積金制度設(shè)計(jì)初衷，改變了住房公積金基本屬性，容易造成不公平現(xiàn)象。對(duì)利用住房公積金貸款購(gòu)買第二套住房、超過144平方米的大面積住房和高價(jià)值學(xué)區(qū)房，以及提取住房公積金用于物業(yè)費(fèi)、下崗失業(yè)、子女教育等非住房需求，應(yīng)從住房公積金保障范圍中剔除，從制度設(shè)計(jì)層面保障住房公積金回歸本來(lái)屬性，更好發(fā)揮互助性、保障性、專用性的特性。

（三）擴(kuò)大住房公積金保障范圍

要更好發(fā)揮公積金制度解決繳存人基本住房需求的作用，一定要擴(kuò)大住房公積金保障范圍，一是將靈活就業(yè)人員納入保障范圍，將繳存機(jī)制只面向用人單位改為既面向單位又面向靈活就業(yè)個(gè)人；二是支持租房貸款，貫徹“租購(gòu)并舉”政策，將使用方向主要用于支持購(gòu)買住房，擴(kuò)展為既支持購(gòu)房也支持租房和提升居住品質(zhì)；三是提高住房公積金統(tǒng)籌層次，提升資金使用效率，將管理模式由城市屬地管理改為區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。