宋雅松

[河海大學 紀委辦(監(jiān)察處)，江蘇 南京 210098]

一、前言

黨的紀律檢查機關在建黨早期就已存在，并發(fā)揮了重要作用。作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，高校黨的紀律檢查機關的歷史演進也同樣經過時間歷練。近年來，黨中央持續(xù)深化紀檢監(jiān)察體制改革，對高校紀檢監(jiān)察體制改革進行了一系列部署，為高校紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展帶來新的機遇，也為高校黨的紀律檢查機關帶來更大挑戰(zhàn)。2021年,中共中央印發(fā)修訂后的《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》,進一步嚴格高校黨的基層紀律檢查委員會的職責權限和工作程序。當前，結合黨史學習教育，系統(tǒng)梳理研究中國高校黨的紀律檢查機關建設發(fā)展歷史與現狀并總結思考啟示，對于從歷史視角認識、把握當前高校全面從嚴治黨的時代使命，切實發(fā)揮為黨育人、為國育才的引領保障作用，具有一定的現實意義。

二、高校黨的紀律檢查機關的歷史演變

作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，中國特色社會主義高等教育鮮明體現了中國社會主義本質特征，中國高校黨的紀律檢查機關的歷史演變過程也是國家層面黨的紀律檢查機關歷史演變的深刻映射，根據其歷史演變可劃分為以下幾個階段。

(一)萌芽與探索階段

自1921年中國共產黨誕生之日起，黨就一直注重黨內紀律建設。1928年，中共五大設立首個執(zhí)行黨的紀律和黨內檢查的專門機構中央監(jiān)察委員會，為黨內監(jiān)督執(zhí)紀專門機構的發(fā)展奠定了基礎。1945年，黨的七大設立了在黨委指導下工作的黨的監(jiān)察機關，同時明確黨的各級監(jiān)察委員會，在各該級黨的委員會指導下進行工作；中央及地方監(jiān)察委員會的任務與職權，是決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴。1949年11月成立中共中央紀律檢查委員會。1950年2月，黨中央進一步明確指出，各級紀委是各級黨委的一個工作部門，在各級黨委的領導下進行工作，而各級紀委在系統(tǒng)內部只是一種指導關系而非領導關系。1952年2月，中共中央印發(fā)《關于加強紀律檢查工作的指示》，對各級黨委提出了具體要求，即均成立紀律檢查委員會，同時，健全紀委辦事機構，加強對紀檢工作的領導。此時，正值新中國成立初期，黨通過接管舊中國公立高等學校，取消私立高校、教會學校，建立起屬于新中國的具有鮮明公有制特色的國有公辦高等教育辦學體系，恢復對各類高校的領導[1]。全國各個高校按照黨確立的方向發(fā)展，陸續(xù)成立紀律檢查委員會及相應的辦事部門，以更好地在高校內“執(zhí)行黨的政治路線和各項政策，保守國家的與黨的機密，加強黨的組織性和紀律性，密切聯系群眾，克服官僚主義，保證黨的一切決議的正確實施”[2]。

(二)初期構建階段

1955年，中國共產黨全國代表會議通過《關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立中央和地方監(jiān)察委員會，以代替中央和地方各級黨的紀律檢查委員會[3]。隨之，高校黨的紀律檢查機構相應改設為監(jiān)察委員會。1956年黨的八大黨章規(guī)定各級監(jiān)察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作，黨委和監(jiān)委的關系由指導關系改為領導關系，上級監(jiān)委有權檢查和指導下級監(jiān)委的工作，雙重領導關系得到明確。1959年因國家管理體制調整撤銷監(jiān)察部，黨和國家的監(jiān)督職責統(tǒng)一到中央和地方各級監(jiān)察委員會。這一時期，高校黨的監(jiān)察委員會相繼通過選舉產生，并同時履行黨的監(jiān)察和校務監(jiān)督職能。從工作內容上而言，這一時期的高校紀檢監(jiān)察工作主要圍繞對高校政治工作和自身發(fā)展的監(jiān)督進行[4]。

(三)恢復重建階段

1969年，受到“文化大革命”的影響，各級監(jiān)察委員會被撤銷。直到1977年黨的十一大通過黨章，重新恢復設置黨的紀律檢查委員會的條款，規(guī)定各級紀委由同級黨委選舉產生。1978年，十一屆三中全會選舉產生了新的中共中央紀律檢查委員會。隨著地方各級黨的紀律檢查委員會陸續(xù)成立，全國各高校陸續(xù)出現黨的紀律檢查小組或黨的紀律檢查委員會籌備組[5]。這一階段高校紀委受同級黨委領導，權限主要集中在檢查權、一定的處分權和申訴權。1982年9月，黨的十二大通過黨章專門增加了“黨的紀律”和“黨的紀律檢查機關”兩章，明確黨的各級紀律檢查委員會都由同級黨的代表大會選舉產生。黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨委和上級紀委的雙重領導下進行工作。首次提出了紀委應對同級黨委實行黨章規(guī)定范圍內的監(jiān)督。賦予紀委對黨委委員的檢舉監(jiān)督權、檢查權、審批權、處分權、決定權和申訴權。隨后兩年間，各高校紛紛根據黨章，選舉產生黨的紀律檢查委員會，同時設立紀委辦公室。

(四)增設發(fā)展階段

1986年12月，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定設立中華人民共和國監(jiān)察部，國家行政監(jiān)察體制得以恢復，黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察得以分開，變更為由紀委負責黨內監(jiān)督，監(jiān)察部門負責國家行政監(jiān)察。而在教育系統(tǒng)內，受到國家教委的指示要求，設立了校長領導下的負責對日常事務進行監(jiān)督專責行政監(jiān)察機構。高?；趦炔抗芾硇枰娂婍憫⒃O置，但設置具體方式、機構種類、職能定位類型不一，例如有的高校將行政監(jiān)察與審計合署，有的高校則單獨設立。這一時期高校對黨的紀律和行政紀律進行了區(qū)分，分別由黨的紀律檢查委員會和行政的監(jiān)察機構來進行管轄。

(五)合署改革階段

1993年1月，黨中央、國務院決定中央紀律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱，履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能。為了與黨和國家紀檢監(jiān)察體制相一致，大部分高校進行內部機構改革，也開始采取合署辦公的方式，有的采用紀委辦公室與監(jiān)察處，或與監(jiān)察審計處合署辦公，也有將職能合一成立紀委監(jiān)察辦公室，個別學校紀委與監(jiān)察仍保持獨立。2004年，教育部等多部門印發(fā)高校紀律檢查、反腐敗工作等文件，進一步規(guī)范高校黨的紀律檢查機構設置和黨內監(jiān)督工作。同年，教育部印發(fā)《教育部直屬高等學校黨的紀律檢查工作暫行規(guī)定》，明確教育部直屬高校紀委的領導體制、主要職責及工作機制，直屬高校紀委在學校黨委和上級紀委雙重領導下開展工作，并接受中央紀委駐教育部紀檢組的指導和檢查，明確高校紀委是黨在直屬高校黨內執(zhí)紀、監(jiān)督的專門機關，依據黨章賦予的權力履行職能。2008年，中央紀委、教育部、監(jiān)察部聯合印發(fā)《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》，明確各省級紀委、黨委教育工作部門和教育行政部門發(fā)揮對高校反腐倡廉建設的組織領導和工作指導作用。明確高校紀委對學校黨委研究部署反腐倡廉工作，抓好任務分解和落實，加強組織協調和督促檢查的協助職責要求。由此，高校黨的紀律檢查機關即高校紀委的雙重領導體制、工作機制基本趨于穩(wěn)定，履行黨內監(jiān)督職責。

三、新時代高校黨的紀律檢查機關的改革要求與職能定位

(一)新時代高校黨紀紀律檢查機關改革要求

進入新時代以來，國家紀檢監(jiān)察體制改革的政策文件相繼出臺，高校黨的紀律檢查機構也開啟改革調整新篇章。

高校黨的紀律檢查機關雙重領導體制和對同級黨委的監(jiān)督作用被強化。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調要強化上級紀委對下級紀委的領導。在案件查處和人事管理方面，由原來以同級黨委領導為主變?yōu)樯霞壖o委領導為主，增強了紀委的垂直領導條線的作用。由此，雙重領導體制在高校紀委嚴格執(zhí)行，即紀委在同級黨委和上級紀委(紀檢組)領導下工作。高校紀委書記、副書記提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，高校紀委線索處置和執(zhí)紀審查情況在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告。同時，對于教育部直屬高校而言，上級紀委包括中央紀委國家監(jiān)委(駐教育部紀檢監(jiān)察組)、省級紀委多頭，在落實“兩為主”的過程中各有所側重，如紀委書記提名、考察和考核方面，中管高校與非中管高?？己酥黧w各不相同①；在落實查辦腐敗案件方面，則以省級紀委監(jiān)委領導為主，高校紀委需主動向省級紀委監(jiān)委請示報告，省級紀委監(jiān)委應強化對直屬高校紀委工作進行指導、檢查和監(jiān)督。2018年10月印發(fā)的《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》進一步推進中管高校紀檢監(jiān)察體制改革。此后，中管高校紀委書記人選不再從本校產生，而是由中央紀委國家監(jiān)委會同相應主管部門黨組進行提名、考察任命[6]。總的來說，高校紀委領導體制改革，均是以進一步增強高校紀委監(jiān)督權的相對獨立性和權威性為目標，有效破解高校領域存在權屬關系復雜、班子成員“關鍵少數”和熟人社會監(jiān)督難等監(jiān)督困境。

高校黨的紀律檢查機關進行“三轉”，督促回歸主責主業(yè)。習近平總書記在十八屆中央紀委第五次全體會議上要求各級紀檢監(jiān)察機關要聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心任務，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，深化轉職能、轉方式、轉作風。十九屆中央紀委五次全會進一步要求，深化中管高校紀檢監(jiān)察體制改革?！叭D”的實質是要求紀檢機關找準職責定位、聚焦中心、突出主業(yè)。2021年新修訂的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》明確了高校黨的基層紀律檢查委員會機構設置、人員配備、主要任務，提出嚴格按照職責權限和工作程序處理違犯黨紀的線索和案件，進一步啟示高校黨的紀律檢查機關找準職責定位。隨著“三轉”的持續(xù)深化，高校對參與的議事協調機構進行大幅度精簡，僅保留確有必要參與的與監(jiān)督執(zhí)紀有關議事協調機構。同時，高校還根據上級要求，通過機構改革，剝離紀委書記其他兼職，強調紀檢干部專職性，進一步確保黨的紀律檢查機關的相對獨立性，避免出現職能越位、錯位等問題。通過“三轉”，促使高校紀委立足監(jiān)督的再監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)督專責機關的重要作用。

高校黨的紀律檢查機關與行政監(jiān)察合署模式成為主導。2018年《關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要求推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，國家、省、市、縣監(jiān)察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。隨后，高校仿照地方黨政紀檢監(jiān)察機構，基于“三轉”的部署考慮，采用紀檢、監(jiān)察和審計合署模式的高校開始進行調整，使審計部門獨立，而采用紀檢監(jiān)察合署模式，實行兩塊牌子、一套班子，對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督，有效履行紀律檢查和行政監(jiān)察職能。根據黨中央對加強駐派機構建設的重大改革，各地方還試點推進在地方高校駐派紀檢監(jiān)察組、駐派監(jiān)察專員，以推進在高校進一步充分履行監(jiān)督調查處置監(jiān)察權。

(二)新時代高校黨的紀律檢查機關職責定位

黨章明確規(guī)定黨的各級紀律檢查委員會的職責是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責。新時代高校黨的紀律檢查機關的一系列改革，回歸自身職能發(fā)揮這個核心思想，聚焦職責定位，突出主業(yè)主責。同時，高校是集人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新、國際交流與合作等職能為一體的學術機構，與一般的社會組織有著顯著的區(qū)別。高校黨的紀律檢查機關發(fā)揮職責還需充分結合高校治理結構和治理體系，才能將黨規(guī)黨紀、政策方針落實落地。

強化監(jiān)督職責。《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》規(guī)定黨的各級紀律檢查委員會是黨內監(jiān)督的專責機關。高校紀委是高校黨內監(jiān)督專責機關，一是要突出政治監(jiān)督，切實做到“兩個維護”。從高校的職能定位來看，高校是鞏固和發(fā)展馬克思主義的重要陣地。近年來，國際國內形勢不斷變化，多元化價值取向明顯，高校意識形態(tài)工作面臨挑戰(zhàn)，高校黨的紀律檢查機關應緊緊圍繞立德樹人這個根本任務，抓實政治監(jiān)督，推動相關措施落地見效，提供堅強的政治引領和保障作用。二是要做細日常監(jiān)督，圍繞高校制度建設和制度執(zhí)行進行監(jiān)督檢查，特別是盯緊高校招生、科學研究、基礎建設等重點領域與關鍵環(huán)節(jié)，立足監(jiān)督的再監(jiān)督。在監(jiān)督中，要敢于破解高校熟人社會難題，經常帶頭用好“第一種形態(tài)”，抓早抓小，防微杜漸。

嚴肅執(zhí)紀與問責。黨章規(guī)定協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，作出關于維護黨紀的決定，黨組織如果在維護黨的紀律方面失職，必須受到追究，賦予黨的紀律檢查機關執(zhí)紀問責的職責要求。針對高校發(fā)生的在黨的建設和黨的事業(yè)中不履行或不正確履行職責的問題，貪污腐敗、違反中央八項規(guī)定精神的各類案件、違反師德師風的各類現象等，高校黨的紀律機關要依據黨章黨規(guī)黨紀，不放松后三種形態(tài)，敢于執(zhí)紀，拿起問責利器，推進高校正風反腐，彰顯黨紀國法的嚴肅性。

履行協助職能。黨章第四十六條規(guī)定，紀委要協助黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。高校紀委發(fā)揮協助職能大致總結為幾個方面：一是工作部署方面，在及時傳達報告上級工作要求的同時，結合履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職能中發(fā)現的梗阻問題，推動學校黨委制度建設和治理能力提升；二是在責任落實方面，在協助全面從嚴治黨及相關重大專項任務分解落實的同時，以嚴肅問責產生震懾；三是在校內巡察工作方面，在協助做好問題查找的同時，以督促整改與線索處置等，進一步提升校內巡察工作實效。

四、基于高校黨的紀律檢查機關歷史發(fā)展的思考與啟示

(一)進一步厘清高校黨委與紀委關系，壓實“兩個責任”

要結合紀委的雙重領導體制進一步厘清高校黨委與紀委的關系。在黨的歷史上，黨的紀律檢查機關的領導體制發(fā)生過多次變化，從發(fā)展歷程中可以看出，雙重領導體制是增強紀委監(jiān)督權相對獨立性和權威性歷史經驗總結，是具有中國特色的黨內監(jiān)督工作領導體制。雙重領導體制通過加強“上位監(jiān)督”，強化上級紀委對下級紀委的領導，也強化紀委對同級黨委的監(jiān)督，為高校紀委履行全面從嚴治黨監(jiān)督責任起到保駕護航的重要作用。

厘清高校黨委與紀委關系的目的是要壓實“兩個責任”。高校黨委落實全面從嚴治黨主體責任，高校紀委履行全面從嚴治黨監(jiān)督責任。在此過程中，紀委協助黨委堅持把嚴的標準、嚴的措施貫穿管黨治黨、辦學治校的全過程，包括完善二級黨組織運行機制，將主體責任層層分解，將壓力層層傳導，確保高校各級黨組織自覺把全面從嚴治黨主體責任落到實處，壓實主體責任。同時，高校黨委也要自覺接受紀委的監(jiān)督，全力支持紀委聚焦主責主業(yè)，特別是在加強一把手領導和領導班子的監(jiān)督上做好文章，充分運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，壓實“監(jiān)督責任”。

(二)把握“三轉”實質，強化紀委專責監(jiān)督職能，一體推進“三不”機制

歷史經驗告訴我們，作為黨內監(jiān)督的專責機關，高校紀委的職能定位會隨著黨的中心工作、高校建設核心要求的變化而調整。改革開放之初紀委恢復設立后，隨著黨的中心工作定位于經濟建設，高校內各項職能條塊走向社會化，催生滋生腐敗的風險點，而紀委的職責范圍卻不斷擴展，大包大攬的后果是高校紀委監(jiān)督職能無可避免被弱化、泛化，在一定程度偏離了紀委作為黨內監(jiān)督專門機關的專業(yè)機構定位。黨的十八大以來，進一步強調把黨的政治建設放在首位，高校作為人才培養(yǎng)搖籃，要以為黨育人、為國育才為己任，圍繞紀委聚焦主業(yè)的改革，體現了對紀委監(jiān)督職能回歸的現實需求。當前，高校黨的紀律檢查機關仍要持續(xù)深化“三轉”，緊盯政治監(jiān)督，壓實高校其他職能部門的職能監(jiān)督和業(yè)務監(jiān)管責任，從越位的領域退出來，強化監(jiān)督的再監(jiān)督，提升“三轉”實效，以靠前監(jiān)督、主動監(jiān)督和更加鐵腕的執(zhí)紀問責，強化不敢腐的硬度；聚焦高校招生、招投標、財務等重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的制度建設與制度執(zhí)行，織密不能腐的籠子；重視發(fā)揮高校育人功能，構建校園廉潔教育長效機制，開展師生廉潔警示教育，涵養(yǎng)清正廉潔校園文化，增強不想腐的自覺性。

(三)加強高校黨的紀律檢查機關隊伍建設，充實二級黨組織監(jiān)督力量

紀檢監(jiān)察隊伍是高校堅持黨的領導、加強黨的建設、推進全面從嚴治黨的排頭兵。高校反腐的高壓態(tài)勢對紀檢監(jiān)察隊伍提出新的要求。一是專職人員隊伍既需要不斷充實，又需要嚴格準入，確保紀檢干部切實提升履職能力，以不斷適應當前的高標準、嚴要求。內設機構仍要進一步規(guī)范設置，在監(jiān)督檢查、紀律審查、案件監(jiān)督管理、案件審理上做到協調制約，以滿足監(jiān)督執(zhí)紀問責的科學分工要求。二是趨向扁平化監(jiān)督力量亟需改革，進一步強化二級紀檢機構建設以向基層延伸監(jiān)督質效。目前，一些高校已經嘗試在有條件的二級黨組織設立紀委，并在同級黨委和學校紀委的領導下開展工作，讓監(jiān)督延伸至基層神經末梢，發(fā)揮監(jiān)督前哨功能。高校紀檢監(jiān)察隊伍既包含高校黨內監(jiān)督的專責機構紀委的專職紀檢監(jiān)察干部，也包含紀委委員、基層黨組織的紀檢委員、兼職紀檢員等，在深入貫徹落實高校紀檢監(jiān)察體制改革工作部署的背景之下，應全面整合專兼職紀檢干部隊伍，協調職責發(fā)揮并全面提升履職能力。

五、結語

當前，高校在全面從嚴治黨工作中依然面臨嚴峻考驗，高校黨的紀律檢查機關要從歷史發(fā)展的進程中借鑒經驗，立足現實，史論結合，找準履職抓手，貫徹落實好黨中央的決策部署，教育引導廣大師生自覺踐行“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，圍繞立德樹人根本任務構建風清氣正的校園政治生態(tài)，深化全面從嚴治黨的實際成效。

注釋：

①教育部直屬高校又分為中管高校和非中管高校，中管高校接受中央紀委國家監(jiān)委的監(jiān)督檢查，非中管高校接受駐教育部紀檢監(jiān)察組的監(jiān)督檢查。