呂 曉，王亞男，牛善棟，彭文龍

（1.東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧 沈陽 110169；2.遼寧省自然資源廳土地保護(hù)與利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，遼寧 沈陽 110169）

國土空間治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)“要素型”國土空間的規(guī)劃管控，是完善國土空間治理體系的重要一步，而處理好規(guī)劃與要素市場(chǎng)的關(guān)系是有效發(fā)揮規(guī)劃功能的核心[1-3]。土地作為支持人類生存的最基本、最重要的要素之一，是國土空間治理成效的核心表征。因此，國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)成為促進(jìn)空間賦能，實(shí)現(xiàn)土地資源保值增值，完善國土空間治理體系的重要抓手。

現(xiàn)階段，國土空間規(guī)劃體系改革與土地要素市場(chǎng)化改革都已成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。眾多學(xué)者從地理學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等多維視角出發(fā)，對(duì)國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建邏輯[4]、技術(shù)基礎(chǔ)[5]、現(xiàn)實(shí)困境與突破路徑[6-7]及其與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系[8-10]和國土空間重塑[11]展開討論。綜合已有研究來看，國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)國土空間進(jìn)行全要素、全過程引導(dǎo)與管控，編制過程中要統(tǒng)籌劃定三線（永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界），實(shí)施過程中要構(gòu)建主體協(xié)同、要素統(tǒng)一、信息化綜合賦能、全流程監(jiān)管的國土空間治理體系。但目前國土空間規(guī)劃的分級(jí)統(tǒng)籌、準(zhǔn)入許可、事后監(jiān)管等制度還未建立完善，由規(guī)劃引起的土地發(fā)展權(quán)受限，區(qū)域發(fā)展不均衡等問題日趨嚴(yán)重，仍有待通過價(jià)值權(quán)衡、協(xié)調(diào)各主體之間的互動(dòng)關(guān)系、強(qiáng)化許可與監(jiān)管制度等重塑國土空間格局[7-9]。而建設(shè)完善的土地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，推進(jìn)土地要素提質(zhì)增效，是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的重要一環(huán)，也是破解國土空間規(guī)劃體系弊端的主要手段[12]。眾多研究在總結(jié)我國土地要素市場(chǎng)化配置改革歷程與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指出土地要素市場(chǎng)化改革要注重界定產(chǎn)權(quán)、政府調(diào)控以及耕地保護(hù)等內(nèi)容，認(rèn)為資源盤活無效、要素跨區(qū)域流通不暢、產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足、土地利用效率偏低、市場(chǎng)價(jià)格不合理等問題制約著土地要素市場(chǎng)化配置[13-18]，處理好市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系成為解決阻礙的主要途徑。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》等政策表明，制定適宜的國土空間發(fā)展戰(zhàn)略布局和資源優(yōu)化配置方案來優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置土地的決定性作用，是促進(jìn)國土空間功能提升和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，提升國土空間治理能力的重要途徑。

綜上所述，如何有機(jī)融合國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“剛性”規(guī)劃到“彈性”規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)在要素配置中的決定性作用是我國亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。而探索土地要素市場(chǎng)化配置與國土空間規(guī)劃的互動(dòng)機(jī)制與融合路徑對(duì)解決這一問題、促進(jìn)國土空間有效治理至關(guān)重要?；诖?，本文在厘清國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置演變邏輯的基礎(chǔ)上，嘗試分析二者的互動(dòng)關(guān)系，探索提出國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的融合導(dǎo)向和具體路徑，以期能為深入推進(jìn)國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)化改革、助力全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)提供理論參考和科學(xué)依據(jù)。

1 國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的變遷邏輯

國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建與土地要素市場(chǎng)化改革過程中伴隨著中央與地方的不斷博弈和土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移配置。改革開放以來，市場(chǎng)在土地資源配置中所起的作用經(jīng)歷了“輔助性—基礎(chǔ)性—決定性”的轉(zhuǎn)變，此過程中土地發(fā)展權(quán)逐步商品化，土地要素市場(chǎng)化改革也迎來新征程[19]。我國空間規(guī)劃體系初步形成于20世紀(jì)80年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“雙軌制”運(yùn)行時(shí)期，是各級(jí)政府進(jìn)行土地開發(fā)利用的依據(jù)，經(jīng)歷了“兩規(guī)合一”到“三規(guī)合一”的演變歷程，最終達(dá)成“多規(guī)合一”的融合發(fā)展模式，其規(guī)劃內(nèi)容由以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥臻g治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主，規(guī)劃主題也逐漸演變?yōu)樽匀毁Y源的保護(hù)、開發(fā)和配置[20-21]（圖1）。

圖1 國土空間規(guī)劃體系與土地要素市場(chǎng)化改革的變遷邏輯Fig.1 Logic of changes in territorial space planning system and land factor marketization reform

伴隨著國家“集權(quán)—集權(quán)與分權(quán)并存—分權(quán)”的治理體系變遷過程，國土空間規(guī)劃經(jīng)歷了以國家宏觀調(diào)控為主，到以地方為核心、高度分權(quán)化的構(gòu)建過程，土地要素也由政府主導(dǎo)的計(jì)劃分配逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化配置。中央高度集權(quán)時(shí)期，土地要素以計(jì)劃形式分配，中央掌控土地所有權(quán)、使用權(quán)，并落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。改革開放后，中央逐步向地方讓渡權(quán)力，地方政府的主體意識(shí)逐漸加強(qiáng)，開始進(jìn)行城市擴(kuò)張，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，城市國有建設(shè)用地使用權(quán)可以有償流轉(zhuǎn)，農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)也實(shí)現(xiàn)了兩權(quán)分離，土地要素市場(chǎng)化程度逐漸增強(qiáng)。分稅制改革后，地方由于事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配，高度依賴土地財(cái)政，土地要素市場(chǎng)開始出現(xiàn)無序運(yùn)行亂象。對(duì)此，中央開始規(guī)范建設(shè)用地管理，實(shí)施土地用途管制，以城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等為工具引導(dǎo)和約束土地要素市場(chǎng)化配置。但由于規(guī)劃部門不統(tǒng)一，規(guī)劃內(nèi)容不協(xié)調(diào)，“多規(guī)沖突”亂象頻發(fā)，規(guī)劃效率較低。因此，中央通過橫向的機(jī)構(gòu)調(diào)整與縱向的事權(quán)改革重新搭建中央與地方之間的關(guān)系，重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)了由“多規(guī)沖突”向“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系蛻變[2,22]，并且通過“三權(quán)分置”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等農(nóng)村土地制度改革進(jìn)一步還權(quán)賦能，促進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置。隨著國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化改革的不斷演進(jìn)，土地發(fā)展權(quán)的配置方式經(jīng)歷了“計(jì)劃配置—市場(chǎng)配置—規(guī)劃調(diào)節(jié)—全域、全要素統(tǒng)一配置”的演變歷程[23]。然而，在規(guī)劃格局進(jìn)一步劃分的同時(shí)，土地發(fā)展權(quán)權(quán)能并未完全釋放，受土地基本屬性和國土空間功能管控的限制，土地發(fā)展權(quán)受損，權(quán)利主體利益無法保障，“剛性管控”過強(qiáng)導(dǎo)致的土地利用效率低下等問題依舊無法有效解決。

2 國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置互動(dòng)關(guān)系

國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置之間存在著密切的互饋關(guān)系。國土空間規(guī)劃從層級(jí)管控、空間分區(qū)等多維度約束并引導(dǎo)土地要素市場(chǎng)化配置，同時(shí)也成為糾正市場(chǎng)失靈，維護(hù)土地要素市場(chǎng)化配置有序運(yùn)行的守護(hù)者；而土地要素市場(chǎng)化配置可以彌補(bǔ)國土空間規(guī)劃弊端和用途管制“剛性管控”帶來的負(fù)面影響，有助于國土空間開發(fā)保護(hù)格局的進(jìn)一步形成，在彌補(bǔ)規(guī)劃失效方面起重要作用（圖2）。

圖2 國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的互動(dòng)機(jī)制Fig.2 Interactive mechanism between territorial space planning and market-oriented allocation of land factor

2.1 國土空間規(guī)劃約束并引導(dǎo)土地要素市場(chǎng)化配置

2.1.1 奠基礎(chǔ)，定規(guī)則

國土空間規(guī)劃立足國家戰(zhàn)略需要，通過總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃三類規(guī)劃和監(jiān)管機(jī)制，控制與引導(dǎo)國土空間的開發(fā)與建設(shè)，是保障土地要素市場(chǎng)化配置可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略工具[24]。首先，國土空間總體規(guī)劃宏觀把控國土空間的結(jié)構(gòu)和功能，引導(dǎo)和約束土地要素市場(chǎng)的開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)，通過制定區(qū)域發(fā)展、主體功能區(qū)、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)等規(guī)劃內(nèi)容，在滿足各類用地需求的同時(shí)，明確土地要素市場(chǎng)化配置的空間導(dǎo)向和規(guī)則，對(duì)國土空間主體功能進(jìn)行引導(dǎo)和約束。其次，國土空間專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃對(duì)各區(qū)域土地的具體用途、開發(fā)規(guī)模以及空間環(huán)境進(jìn)行規(guī)定，控制土地使用性質(zhì)及其功能，劃定各類基礎(chǔ)用地的控制線，規(guī)范市場(chǎng)建設(shè)的方式和范圍，是土地要素市場(chǎng)化配置的直接依據(jù)[25-26]，因此，國土空間規(guī)劃成為土地要素市場(chǎng)化配置的基礎(chǔ)性規(guī)則。

2.1.2 限地方，管企業(yè)

國土空間規(guī)劃作為具有強(qiáng)制性的宏觀調(diào)控工具，強(qiáng)調(diào)國家對(duì)地方政府和企業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)與管控。土地要素市場(chǎng)化配置的核心治理結(jié)構(gòu)是在央地關(guān)系不斷分化與集中、約束與激勵(lì)的權(quán)衡下形成的，在此過程中，規(guī)劃成為中央進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要政策工具，被用以限制土地要素市場(chǎng)化配置的主體—地方政府與企業(yè)。首先，國土空間規(guī)劃對(duì)城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓、城市開發(fā)區(qū)以及地下空間的建設(shè)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，限制地方政府及企業(yè)擾亂土地要素市場(chǎng)秩序的行為，嚴(yán)控企業(yè)調(diào)整土地用途、過度開發(fā)、建設(shè)密度過高、土地荒廢等做法，對(duì)任何單位或個(gè)人違反規(guī)劃的行為進(jìn)行嚴(yán)格查處。其次，國土空間規(guī)劃通過三線（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）的劃定以及指標(biāo)約束、計(jì)劃管理等手段規(guī)定地方政府和企業(yè)建設(shè)用地規(guī)模，對(duì)地方土地要素市場(chǎng)化配置進(jìn)行管控[27]。因此，國土空間規(guī)劃對(duì)地方政府與企業(yè)土地開發(fā)行為進(jìn)行管控，以此規(guī)范土地要素市場(chǎng)化配置。

2.1.3 定總量，優(yōu)存量

國土空間規(guī)劃通過優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)與布局，不斷提高土地要素的產(chǎn)出效益，注重增量規(guī)劃與存量規(guī)劃并重、地上開發(fā)與地下開發(fā)兼顧，努力增加土地后備資源[28]。就土地總量的控制而言，國土空間規(guī)劃按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，以預(yù)期性指標(biāo)對(duì)區(qū)域土地利用需求進(jìn)行預(yù)判并制定空間安排方案，使地方能應(yīng)對(duì)土地要素市場(chǎng)的變化，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要[29]。就土地存量的激活來說，國土空間規(guī)劃以節(jié)約集約的原則來制定地方的空間安排方案，鼓勵(lì)運(yùn)用多樣化模式盤活和利用閑置土地，避免土地浪費(fèi)[15]。因此，國土空間規(guī)劃成為政府在土地要素市場(chǎng)化配置過程中“定總量、優(yōu)存量”的核心政策工具，助力市場(chǎng)更好發(fā)揮作用。

2.1.4 穩(wěn)價(jià)值，糾失靈

國土空間規(guī)劃在維護(hù)社會(huì)公共利益的同時(shí)，對(duì)于提升區(qū)域土地要素價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地增值也有積極作用。土地要素市場(chǎng)收益的最大化依賴于好的規(guī)劃設(shè)計(jì)，要依靠土地適宜性評(píng)價(jià)識(shí)別各區(qū)域主要功能，并對(duì)土地進(jìn)行最優(yōu)分配[30]。此外，面對(duì)土地要素市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)缺位所造成的一系列資源配置不合理問題，國土空間規(guī)劃成為糾正土地要素市場(chǎng)失靈的守護(hù)者[31]。例如，科學(xué)的規(guī)劃部署結(jié)合審批制度的改革，能對(duì)建設(shè)用地開發(fā)亂象、市場(chǎng)價(jià)格無序等問題進(jìn)行有效管控[32]。由此，國土空間規(guī)劃在穩(wěn)步提升土地要素價(jià)值的同時(shí)，依法規(guī)范土地要素市場(chǎng)，糾正市場(chǎng)失靈。

2.1.5 引方向，塑理念

國土空間規(guī)劃以服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向，通過劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)空間的保護(hù)。中共十九大以來，為讓地方政府顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，國家改革重構(gòu)國土空間開發(fā)格局，通過組建自然資源部，建立“五級(jí)三類”的規(guī)劃體系，重塑規(guī)劃理念，要求在追求國土空間開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)必須兼顧生態(tài)效益，并對(duì)土地要素市場(chǎng)化配置進(jìn)行限制和引導(dǎo)，如擴(kuò)大城鎮(zhèn)綠化空間、提高基礎(chǔ)設(shè)施的可達(dá)性等，來有效增進(jìn)土地的生態(tài)價(jià)值，以符合新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的理念，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展[25,27]。由此可見，在國土空間規(guī)劃引導(dǎo)下，助力生態(tài)文明建設(shè)成為土地要素市場(chǎng)化配置必須遵循的核心理念之一。

2.2 土地要素市場(chǎng)化配置促進(jìn)國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施

2.2.1 助形成，促實(shí)施

隨著土地要素市場(chǎng)化的演進(jìn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓日趨頻繁，傳統(tǒng)的單一性、強(qiáng)制性規(guī)劃已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。并且，土地財(cái)政逐漸成為地方政府收入的主要來源，人地矛盾日趨嚴(yán)重，要求政府必須加強(qiáng)對(duì)國土空間、自然資源的綜合管理，藉此國土空間規(guī)劃體系逐漸建立，其實(shí)踐應(yīng)用也逐漸得到推廣[33]。市場(chǎng)在跨區(qū)域資源配置中具有基礎(chǔ)性作用，可助推人口、產(chǎn)業(yè)、土地開發(fā)權(quán)等要素自由流動(dòng)，以最大限度消除地域功能和產(chǎn)業(yè)上的差異，優(yōu)化國土空間格局，進(jìn)而影響國土空間規(guī)劃的實(shí)施效果[34]。因此，土地要素市場(chǎng)化配置成為國土空間規(guī)劃編制與有效實(shí)施的重要驅(qū)動(dòng)與保障。

2.2.2 提效率，補(bǔ)失效

國土空間規(guī)劃的實(shí)施導(dǎo)致限制區(qū)和非限制區(qū)土地的開發(fā)強(qiáng)度不同,對(duì)應(yīng)的土地價(jià)值顯化程度不同、土地收益不同，土地要素配置效率過低，造成區(qū)域發(fā)展非均衡[35]。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等土地要素市場(chǎng)化配置手段不僅可以針對(duì)性地解決土地非均衡發(fā)展所引起的困境，也可使因生態(tài)保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所產(chǎn)生的外部性有效內(nèi)在化，提升土地要素配置效率，進(jìn)而推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[10]。針對(duì)農(nóng)村土地利用效率低下、城鎮(zhèn)工礦用地閑置、建設(shè)用地指標(biāo)錯(cuò)配等規(guī)劃堵點(diǎn)，土地要素市場(chǎng)以產(chǎn)權(quán)交易為主線，通過供求、競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格等機(jī)制提高土地配置的靈活性、科學(xué)性和協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)閑置用地的盤活再利用，彌補(bǔ)國土空間規(guī)劃的功能缺陷，促進(jìn)國土空間集約利用[36]。因此，土地要素市場(chǎng)化配置在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、彌補(bǔ)規(guī)劃失效等方面可以發(fā)揮重要作用。

2.2.3 優(yōu)編制，構(gòu)格局

在為土地要素市場(chǎng)管控總量、促挖存量的同時(shí)，國土空間規(guī)劃的編制實(shí)施也將得到進(jìn)一步完善。市場(chǎng)化進(jìn)程中，農(nóng)村集體、農(nóng)民以及各類用地主體的自主意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，為公眾參與規(guī)劃的編制與實(shí)施提供了良好基礎(chǔ)，促使國土空間指標(biāo)分配、功能分區(qū)、用途確定等工作以更民主、更合理的方式開展，有利于調(diào)整規(guī)劃編制思路、優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容[37]。在嚴(yán)守國土空間規(guī)劃“底線”的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)供需機(jī)制引導(dǎo)土地資源配置方向，可以有效降低資源錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建更有效率、更科學(xué)化的國土空間開發(fā)格局。由此，土地要素市場(chǎng)化配置不僅促進(jìn)國土空間規(guī)劃的編制實(shí)施，且助力國土空間格局優(yōu)化。

3 國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的融合導(dǎo)向

國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的有效融合，是打破兩者之間的壁壘，促進(jìn)其正向的互饋機(jī)制持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的過程。在優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，促進(jìn)土地利用提質(zhì)增效的基礎(chǔ)上促進(jìn)“區(qū)域—要素”互聯(lián)互動(dòng)，紓解國土空間開發(fā)建設(shè)過程中各種矛盾，實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用，是國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置有效融合的目標(biāo)導(dǎo)向。

3.1 促進(jìn)“區(qū)域—要素”互聯(lián)互動(dòng)

實(shí)現(xiàn)區(qū)域間土地要素高效配置是國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置共同的目標(biāo)。國土空間規(guī)劃的內(nèi)容主要集中在對(duì)區(qū)域底盤的管控、格局的部署以及要素配置的落實(shí)上，其依據(jù)區(qū)域內(nèi)部自然資源稟賦，來劃定各類主體功能區(qū)的底線，引導(dǎo)區(qū)域土地要素在空間、結(jié)構(gòu)上的安排。土地要素市場(chǎng)主要通過無形的市場(chǎng)手段，打破區(qū)域空間布局不可調(diào)整的壁壘，以土地發(fā)展權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)土地要素的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。兩者分別從宏觀區(qū)域劃分引導(dǎo)微觀要素管控、微觀要素流通促進(jìn)宏觀區(qū)域發(fā)展的角度實(shí)現(xiàn)區(qū)域的高水平協(xié)調(diào)發(fā)展和要素的高質(zhì)量利用。而有效融合國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置，目的就是為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“區(qū)域—要素”既有側(cè)重、又維護(hù)平衡的互聯(lián)互動(dòng)。

3.2 增強(qiáng)國土空間可持續(xù)發(fā)展能力

國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的融合，能有效緩解政府與市場(chǎng)、效率與公平以及區(qū)域發(fā)展失衡的矛盾，是實(shí)現(xiàn)國土空間治理能力與治理體系現(xiàn)代化，增強(qiáng)國土空間可持續(xù)發(fā)展能力的重要一環(huán)。在國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置互饋的過程中，政府完成了“定價(jià)格”到“定規(guī)則”的角色轉(zhuǎn)換，將土地要素優(yōu)化配置的主體地位交還給市場(chǎng)，并以監(jiān)管者的身份監(jiān)督市場(chǎng)的運(yùn)行，在促進(jìn)土地要素配置效率提升的同時(shí)，維護(hù)空間發(fā)展的公平。此外，國土空間規(guī)劃不僅專注于要素的集聚效應(yīng)，還強(qiáng)調(diào)公共資源配置的均等化，而土地要素市場(chǎng)化配置通過土地發(fā)展權(quán)交易的方式顯化土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，綜合兩方面可實(shí)現(xiàn)城與鄉(xiāng)、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域與特色發(fā)展區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。綜上所述，國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的有效融合要以實(shí)現(xiàn)國土空間可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，通過提高土地要素配置效率和價(jià)值顯化，促進(jìn)國土空間格局優(yōu)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4 國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的融合路徑

4.1 激發(fā)土地要素市場(chǎng)活力，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的土地要素市場(chǎng)環(huán)境

賦予城鄉(xiāng)土地要素同等的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的價(jià)值顯化，激發(fā)土地要素市場(chǎng)活力，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的土地要素市場(chǎng)環(huán)境，是提升土地要素資源配置效率，促進(jìn)規(guī)劃與市場(chǎng)相融合的基礎(chǔ)。具體而言，就是在國土空間規(guī)劃實(shí)施與土地要素市場(chǎng)化配置過程中，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，穩(wěn)固國土空間開發(fā)保護(hù)格局，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的還權(quán)賦能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、區(qū)域發(fā)展、價(jià)格均衡、競(jìng)爭(zhēng)有序的建設(shè)用地市場(chǎng)，并通過多元主體的高效供給和彈性用途轉(zhuǎn)換滿足土地要素市場(chǎng)多方位需求，盤活存量建設(shè)用地，科學(xué)顯化土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)行與規(guī)劃實(shí)施的互促。

4.1.1 產(chǎn)權(quán)放活，實(shí)現(xiàn)國土空間還權(quán)賦能

國土空間規(guī)劃在劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，引導(dǎo)約束土地要素市場(chǎng)有序運(yùn)作的同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生一定限制，且城鄉(xiāng)割裂的二元土地要素市場(chǎng)也導(dǎo)致土地資源生產(chǎn)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等價(jià)值無法均衡發(fā)揮，進(jìn)而制約了市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用。因此，放活農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間的土地發(fā)展權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，可以有效促進(jìn)國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)的融合。首先，土地要素市場(chǎng)的本質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，賦予農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間土地發(fā)展權(quán)與城鎮(zhèn)空間土地發(fā)展權(quán)同樣的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，保障所有區(qū)域土地發(fā)展權(quán)配置的機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平。其次，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間因地制宜開發(fā)各類特色產(chǎn)業(yè)，并與城鎮(zhèn)空間聯(lián)動(dòng)建設(shè)一體化產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)建設(shè)空間與非建設(shè)空間的均衡發(fā)展，以市場(chǎng)打通規(guī)劃堵點(diǎn)。

4.1.2 多效供給，促進(jìn)土地要素市場(chǎng)供需協(xié)調(diào)

政府對(duì)土地資源的壟斷管控在一定程度上規(guī)范了土地利用秩序，但也存在政府失靈和土地二三級(jí)市場(chǎng)發(fā)育不良等問題。因此，改變政府在土地要素市場(chǎng)中的壟斷地位，激勵(lì)多元主體積極參與到土地要素市場(chǎng)化配置中，創(chuàng)新建設(shè)用地多種用途靈活轉(zhuǎn)換的土地高效供應(yīng)模式，可以在完善土地要素市場(chǎng)制度的同時(shí)，促進(jìn)國土空間的優(yōu)化布局，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與市場(chǎng)的交融。首先，在顯化土地資產(chǎn)價(jià)值的基礎(chǔ)上，多手段激勵(lì)集體、企業(yè)、社會(huì)組織等主體主動(dòng)以土地供應(yīng)者的身份進(jìn)入土地要素市場(chǎng)，提高其對(duì)城鄉(xiāng)存量用地挖掘、盤活的積極性，在控制土地征收規(guī)模的同時(shí)擴(kuò)大土地供應(yīng)。其次，解放政府對(duì)土地要素市場(chǎng)價(jià)格和交易的管控，充分引入競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格、供需調(diào)節(jié)等市場(chǎng)機(jī)制來完善土地出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等市場(chǎng)交易規(guī)則，確定多種用途土地的均衡價(jià)格，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的土地要素市場(chǎng)環(huán)境。最后，在保障公共管理與公共服務(wù)用地需求的基礎(chǔ)上，放寬國土空間用途管制在建設(shè)用地用途方面的限制，探索建設(shè)用地多種用途靈活轉(zhuǎn)換和混合產(chǎn)業(yè)用地的高效供給模式，遵循市場(chǎng)需求彈性調(diào)節(jié)建設(shè)用地用途，促進(jìn)國土空間布局優(yōu)化。

4.2 構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地收益全民共享

打破規(guī)劃的區(qū)域限制，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，是在糾正土地資源錯(cuò)配的同時(shí)實(shí)現(xiàn)空間均衡發(fā)展，促進(jìn)規(guī)劃與市場(chǎng)有效融合的主要路徑。具體而言，在調(diào)整國土空間用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全域土地“增存統(tǒng)籌”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新建設(shè)用地指標(biāo)交易形式以加強(qiáng)不同區(qū)域間土地要素市場(chǎng)的聯(lián)系，并統(tǒng)一土地要素市場(chǎng)管理體制，建立全國統(tǒng)一的土地大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地收益全民之間、代際之間共享，可以化解土地要素市場(chǎng)與規(guī)劃區(qū)域間獨(dú)立、割裂發(fā)展的難題，在宏觀層面上實(shí)現(xiàn)兩者間的互動(dòng)配合。

4.2.1 市場(chǎng)整合，構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地大市場(chǎng)

在國土空間規(guī)劃的區(qū)域分割化格局塑造和土地本質(zhì)屬性的雙重影響下，土地要素市場(chǎng)在空間上形成了割裂分化的局面，導(dǎo)致土地資源的錯(cuò)配和空間發(fā)展失衡。因此，整合土地要素市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)其與國土空間規(guī)劃互饋互動(dòng)，打通規(guī)劃格局壁壘，促進(jìn)土地要素自由流通的重要途徑。首先，以落實(shí)農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革、城市更新、三舊改造等為核心，以全域土地綜合整治為手段，構(gòu)建城鄉(xiāng)、全域“增存統(tǒng)籌”的建設(shè)用地開發(fā)利用格局，提升土地節(jié)約集約利用效率。其次，以充分挖掘存量用地為基礎(chǔ)，在市場(chǎng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下通過區(qū)域間增存建設(shè)用地指標(biāo)置換、交易、組合、入股等多種形式，創(chuàng)新各類主體功能區(qū)、東中西部、發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移配置和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)發(fā)展模式，激活更寬領(lǐng)域間的土地要素流動(dòng)和適度規(guī)?；l(fā)展，搭建全國聯(lián)動(dòng)的土地要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“區(qū)域—要素”的互聯(lián)互通。最后，明確中央與地方間土地要素市場(chǎng)運(yùn)行權(quán)責(zé)分工體系，并統(tǒng)一各地區(qū)土地要素市場(chǎng)管理體制和運(yùn)行規(guī)則，從宏觀層面把握土地定價(jià)的整體方向，促進(jìn)全國統(tǒng)一的土地大市場(chǎng)的形成。

4.2.2 收益共享，優(yōu)化土地收益分配格局

土地的公共物品屬性導(dǎo)致土地要素市場(chǎng)在運(yùn)行過程中不可避免地產(chǎn)生外部性問題，且因土地產(chǎn)權(quán)的多層體系，土地收益在國土空間和主體中的流向存在不均衡性和不可持續(xù)性。因此，優(yōu)化土地收益分配格局可以糾正市場(chǎng)失靈和規(guī)劃失效，促進(jìn)規(guī)劃與市場(chǎng)融合，提升國土空間可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)土地收益的全民共享。首先，以產(chǎn)權(quán)讓渡為邏輯起點(diǎn)，建立土地征收前后“所有者—建設(shè)者—經(jīng)營(yíng)者”收益共享的土地增值收益分配機(jī)制，分角色制定土地增值收益的分配方式。其次，以市場(chǎng)機(jī)制測(cè)算重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等限制、禁止開發(fā)區(qū)損失的土地價(jià)值，以稅收、政府補(bǔ)貼等財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段進(jìn)行彌補(bǔ)，建立時(shí)間尺度上的生態(tài)補(bǔ)償和耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。再次，在融資優(yōu)惠、產(chǎn)權(quán)下放、適度經(jīng)營(yíng)等政策支持下，探索“捆綁負(fù)責(zé)式”“地域分?jǐn)偸健薄昂献鹘ㄔO(shè)式”等多種模式激勵(lì)土地要素市場(chǎng)主體開發(fā)建設(shè)公共用地，滿足國土空間對(duì)公共用地等正外部性土地的需求。最后，在維持自然資本可持續(xù)的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本的積累進(jìn)行代際補(bǔ)償，如設(shè)置土地發(fā)展基金，定期儲(chǔ)蓄部分土地出讓金留給后代人發(fā)展；建設(shè)優(yōu)異的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和公共設(shè)施服務(wù)，供后代人可持續(xù)利用，并促進(jìn)土地資本價(jià)值的轉(zhuǎn)化，以此實(shí)現(xiàn)國土空間可持續(xù)發(fā)展[38-39]。

4.3 突出規(guī)劃引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與市場(chǎng)協(xié)同的數(shù)字化治理

以長(zhǎng)遠(yuǎn)視角看國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)的有機(jī)融合，需要在時(shí)空格局上確定未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和布局，找尋可持續(xù)發(fā)展的核心落腳點(diǎn)。具體而言，在明確國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，以破解空間發(fā)展失衡，形成空間發(fā)展合力為目標(biāo)，堅(jiān)持國土空間規(guī)劃的導(dǎo)向作用，在時(shí)空尺度上形成土地要素市場(chǎng)供給—需求格局，增強(qiáng)預(yù)判，并以智能化手段推動(dòng)國土空間規(guī)劃“一張圖”與土地要素市場(chǎng)化配置的有機(jī)融合。

4.3.1 規(guī)劃引導(dǎo)，形成土地要素市場(chǎng)供需動(dòng)態(tài)均衡格局

加強(qiáng)國土空間規(guī)劃在空間發(fā)展上的引導(dǎo)，在時(shí)空上形成土地要素市場(chǎng)供需動(dòng)態(tài)均衡格局，是規(guī)劃與市場(chǎng)進(jìn)一步融合的實(shí)現(xiàn)形式。首先，以國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、共同富裕為核心目的，以國土空間規(guī)劃為手段明確未來空間發(fā)展的格局、重點(diǎn)和傾向，擴(kuò)大預(yù)測(cè)性指標(biāo)的使用范圍，綜合設(shè)定國土空間發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。其次，以構(gòu)建的國土空間發(fā)展格局為指引，對(duì)土地要素市場(chǎng)供需時(shí)空格局進(jìn)行宏—中—微觀多層次預(yù)判，明確未來土地要素配置的思路和理念。最后，建立全生命周期的土地要素市場(chǎng)監(jiān)管體系與運(yùn)行機(jī)制，在耦合空間格局和土地要素市場(chǎng)供需格局的基礎(chǔ)上，多措施激勵(lì)土地要素的市場(chǎng)化配置，并從全生命周期視角監(jiān)測(cè)供給土地的空間流轉(zhuǎn)、利用和再配置效率，真正實(shí)現(xiàn)土地要素在規(guī)劃引導(dǎo)下有充分的流通自主權(quán)。

4.3.2 智能管控，搭建規(guī)劃與市場(chǎng)數(shù)字化統(tǒng)一平臺(tái)

采用數(shù)字化、智能化的技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張圖”與土地要素市場(chǎng)交易平臺(tái)關(guān)聯(lián)互通，是規(guī)劃與市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)融合的具體表現(xiàn)。在遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)的支持下，在不同空間尺度上呈現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)格局，以此為基礎(chǔ)，耦合增存用地布局、土地供需格局以及土地產(chǎn)權(quán)、利用、價(jià)格、交易信息等多源多類型土地要素?cái)?shù)據(jù)，搭建規(guī)劃與市場(chǎng)互饋互動(dòng)的數(shù)字化智能平臺(tái)，智能化模擬土地要素市場(chǎng)運(yùn)行，提升對(duì)土地要素市場(chǎng)發(fā)展的預(yù)判能力和對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)估能力，促進(jìn)土地要素市場(chǎng)供需主體精準(zhǔn)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和市場(chǎng)資訊有機(jī)融合，相關(guān)信息全民共享。

4.4 明晰政府與市場(chǎng)的權(quán)責(zé)配置關(guān)系，為規(guī)劃與市場(chǎng)融合提供法治保障

政府與土地要素市場(chǎng)之間定位不清、權(quán)責(zé)不明，缺少相關(guān)的法律規(guī)范約束政府和市場(chǎng)的國土空間開發(fā)行為，是國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置融合的關(guān)鍵阻礙。因此，要實(shí)現(xiàn)國土空間可持續(xù)發(fā)展，需進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)之間的權(quán)責(zé)分配關(guān)系，并為國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置有機(jī)融合提供法治保障。

4.4.1 權(quán)責(zé)劃分，明確政府與市場(chǎng)在土地要素配置中的定位

在國土空間規(guī)劃體系和土地要素市場(chǎng)化機(jī)制融合過程中，政府的角色應(yīng)從土地利用和開發(fā)的直接決定者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，在構(gòu)建銜接順暢的國土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，以“看得見的手”糾正市場(chǎng)失靈，維護(hù)社會(huì)公平，被賦予充分的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而市場(chǎng)應(yīng)該成為土地要素配置的主要決定者，充分提高資源的配置效率，并且彌補(bǔ)政府失效，被賦予充分的執(zhí)行權(quán)和決定權(quán)?；谕恋匾嘏渲弥袡?quán)責(zé)的明晰，形成政府與市場(chǎng)的高效聯(lián)動(dòng)，保障國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的有效融合。

4.4.2 規(guī)范秩序，以法治手段約束政府與市場(chǎng)的行為

以法治手段統(tǒng)一土地要素市場(chǎng)的交易規(guī)則與程序，并矯正“土地財(cái)政”的扭曲。在土地發(fā)展權(quán)交易過程中，注重對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)益者的保護(hù)，設(shè)定相關(guān)法律規(guī)則明確土地收益的分配以及產(chǎn)權(quán)的歸屬；出臺(tái)《國土空間規(guī)劃法》《耕地保護(hù)法》等，加強(qiáng)對(duì)耕地、生態(tài)用地的保護(hù)，限制土地要素市場(chǎng)化配置的運(yùn)行范圍，對(duì)土地要素市場(chǎng)主體保護(hù)和毀壞生態(tài)環(huán)境的行為采取獎(jiǎng)懲措施，并規(guī)范土地發(fā)展權(quán)交易程序，規(guī)避土地要素市場(chǎng)亂象產(chǎn)生。針對(duì)政府短期求利、征地糾紛、過度融資、不規(guī)范出讓等行為，對(duì)土地征收、招拍掛、轉(zhuǎn)讓、抵押融資等行為進(jìn)行約束，對(duì)相關(guān)審批程序、土地價(jià)格范圍都設(shè)置明確的規(guī)定[40]，提高政府依法用地的意識(shí)。由此，通過法治規(guī)范，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和土地要素市場(chǎng)化配置融合的法律保障。

5 結(jié)論與討論

國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)都是完善國土空間治理體系、提高治理能力的重要抓手。國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)化改革是促進(jìn)“區(qū)域—要素”互聯(lián)互通，提高土地要素配置效率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的主要抓手。本文在梳理國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化改革變遷歷程的基礎(chǔ)上，歸納凝練兩者的互動(dòng)機(jī)制與融合導(dǎo)向，進(jìn)一步提出促進(jìn)國土空間可持續(xù)發(fā)展的國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置融合路徑，得出以下結(jié)論：

（1）國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化改革在歷史變遷軌跡中相互交織，均在中央與地方不斷博弈的過程中發(fā)展演化，其中還伴隨著土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移配置。然而，在國土空間規(guī)劃“剛性管控”過硬的影響下，土地資源錯(cuò)配、土地發(fā)展權(quán)受損、國土空間發(fā)展失衡等問題成為制約可持續(xù)發(fā)展的重要因素。因此，要以土地要素市場(chǎng)化手段彌補(bǔ)國土空間規(guī)劃在配置社會(huì)成員空間權(quán)利中的功能缺陷，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與市場(chǎng)的有效融合，助推國土空間治理體系的完善和治理能力的提升。

（2）國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置之間存在著密切的互動(dòng)關(guān)系，國土空間規(guī)劃通過奠基礎(chǔ)、定規(guī)則、限地方、管企業(yè)、定總量、優(yōu)存量、穩(wěn)價(jià)值、糾失靈、引方向、塑理念來約束并指引土地要素市場(chǎng)化配置，而土地要素市場(chǎng)化配置通過助形成、促實(shí)施、提效率、補(bǔ)失效、優(yōu)編制、構(gòu)格局來促進(jìn)國土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施，這種互動(dòng)關(guān)系持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的過程就是國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置有效融合的過程，且兩者的有效融合在土地要素利用提質(zhì)增效的基礎(chǔ)上促進(jìn)“區(qū)域—要素”互聯(lián)互動(dòng)，緩解國土空間開發(fā)建設(shè)過程中各種矛盾，增強(qiáng)國土空間可持續(xù)發(fā)展能力。

（3）國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置融合的主要路徑有以下4點(diǎn)：其一，放活各區(qū)域土地發(fā)展權(quán)權(quán)能，提高多元市場(chǎng)主體土地要素的高效供給能力，進(jìn)而激發(fā)土地要素市場(chǎng)活力，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的土地要素市場(chǎng)環(huán)境；其二，以土地要素全域“增存統(tǒng)籌”、區(qū)域間自由流通、市場(chǎng)管理機(jī)制統(tǒng)一以及收益分配格局優(yōu)化為途徑，構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地收益全民、代際之間共享；其三，加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃在未來國土空間發(fā)展方向上的引導(dǎo)，搭建國土空間規(guī)劃“一張圖”與土地要素市場(chǎng)化配置信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、智能互動(dòng)的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與市場(chǎng)協(xié)同的數(shù)字化治理；其四，明確政府與市場(chǎng)在土地要素配置過程中的定位和權(quán)責(zé)，以法治手段約束政府與市場(chǎng)行為，進(jìn)一步完善國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的治理措施。

（4）本文的核心是探討國土空間規(guī)劃與土地要素市場(chǎng)化配置的互饋關(guān)系和融合路徑，并未充分考慮在產(chǎn)權(quán)保障、鄉(xiāng)村治理、組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容協(xié)同方面土地要素市場(chǎng)化配置與國土空間規(guī)劃應(yīng)如何有效融合、呼應(yīng)。在新時(shí)代背景下，尋找實(shí)踐案例與經(jīng)驗(yàn)佐證兩者之間的關(guān)系，探索兩者之間關(guān)系的演進(jìn)過程，剖析互動(dòng)機(jī)制與融合路徑面臨的諸多困境，提出增強(qiáng)兩者之間有機(jī)聯(lián)系的政策方案，是進(jìn)一步完善土地資源配置的基礎(chǔ)，也是未來需要持續(xù)探討的內(nèi)容。目前，國土空間規(guī)劃體系下土地要素市場(chǎng)化改革已步入深水區(qū)，就如何完善土地要素配置機(jī)制而言，規(guī)劃與市場(chǎng)具有統(tǒng)一性，是相互依存、互相交融的，就規(guī)劃論規(guī)劃，就市場(chǎng)論市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平發(fā)展和共同富裕。因此，未來亟待找尋規(guī)劃與市場(chǎng)的邊界和融合措施，實(shí)現(xiàn)兩者的優(yōu)勢(shì)結(jié)合，劣勢(shì)互補(bǔ)。且除土地要素外，探索全要素市場(chǎng)化配置與國土空間規(guī)劃的關(guān)系，對(duì)國土空間治理亦有重要意義。