張志遠(yuǎn)，汪 濤，王 新

(北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

中國的政府機(jī)構(gòu)具有明顯的科層制特征，中央政府下屬部門數(shù)量眾多且職能化和專業(yè)化分工明確[1]?？茖又圃谔嵘\(yùn)行效率的同時(shí)，也因多部門的管轄差異和職責(zé)交叉互補(bǔ)，造成部門間面對利益沖突時(shí)各自為營，缺乏整體性。由于創(chuàng)新活動(dòng)包含從創(chuàng)意產(chǎn)生到商業(yè)化的整個(gè)過程，其間涉及眾多創(chuàng)新主體的競爭與合作，因此政府的相關(guān)干預(yù)兼具復(fù)雜性和綜合性。隨著創(chuàng)新理論經(jīng)歷了線性模型、交互模型和網(wǎng)絡(luò)模型3個(gè)階段[2]的發(fā)展，創(chuàng)新政策的側(cè)重點(diǎn)從支持基礎(chǔ)研發(fā)和推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，逐漸延伸到牽引產(chǎn)業(yè)、金融、教育等多領(lǐng)域發(fā)展，創(chuàng)新政策實(shí)踐中的“跨邊界”問題日益凸顯。需要通過改善多部門在創(chuàng)新政策制定和實(shí)施過程中的合作，以有效利用創(chuàng)新資源和提升政策整體效能。從而創(chuàng)新政策發(fā)布主體間的合作為政府和學(xué)界共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

部門間關(guān)系作為橫向府際關(guān)系的主要構(gòu)成部分之一，在國家治理實(shí)踐和政府改革推進(jìn)過程中逐漸受到重視。中國早期的部際關(guān)系研究，以對部門間關(guān)系的客觀描述和定性分析為主，從立法、行政體制等視角探索了部門利己主義問題的形成原因[3-5]。經(jīng)過多輪行政體制改革，中國建立起多元化的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，包括召開高層決策會(huì)議和部際聯(lián)席會(huì)議、成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、明確牽頭部門共同管理和簽署合作協(xié)議等。部際關(guān)系研究對不同協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作特點(diǎn)和存在的問題等進(jìn)行了全面分析[6-9]，指出部際協(xié)調(diào)機(jī)制在處理中央部門間利益沖突等問題中發(fā)揮了積極作用，但中國政府組織結(jié)構(gòu)的“碎片化”問題依然存在，應(yīng)借鑒西方政府改革的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，在研究和實(shí)踐中引入?yún)f(xié)同政府、整體政府等理念[10-11]。總體上，已有研究多從公共管理視角展開，注重揭示政府行為動(dòng)機(jī)和內(nèi)在成因并提出對策建議，缺乏對部際合作現(xiàn)狀的定量評價(jià)。

少數(shù)學(xué)者提出，政策文本作為一種可追溯的文字記錄，既能夠真實(shí)反映政府部門的管理意圖，又能體現(xiàn)出相關(guān)制度的變遷，因此，可以從政策視角觀察部際合作關(guān)系[12-14]。本文認(rèn)為：創(chuàng)新政策具有綜合性，體現(xiàn)在政策主體部門眾多，政策措施工具種類豐富；不同部門基于職能分工、管轄職責(zé)，考慮達(dá)成政策目標(biāo)的實(shí)際需要，聯(lián)合其他部門選擇和搭配使用各類政策措施，一定程度上反映了政府在干預(yù)創(chuàng)新過程中的部際合作關(guān)系。即：創(chuàng)新政策是部際關(guān)系的外化體現(xiàn)，可以通過創(chuàng)新政策的量化分析，描述政策主體行為和措施的配合情況，從而揭示中國創(chuàng)新政策實(shí)踐中的部際合作關(guān)系現(xiàn)狀和存在的問題。

黨的十八大明確了實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，提出加快構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的國家創(chuàng)新體系。創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)不再局限于科技創(chuàng)新，而是向著增強(qiáng)基礎(chǔ)研發(fā)能力與完善產(chǎn)業(yè)體系相結(jié)合轉(zhuǎn)變。隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，政府各部門的任務(wù)不斷細(xì)化和明確，那么部際合作關(guān)系是否也得到一定的改善？因此，本文以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出為研究背景，從政策視角對部際合作關(guān)系現(xiàn)狀和趨勢進(jìn)行分析。如圖1所示，選取2013—2018年國務(wù)院各部委獨(dú)立和聯(lián)合頒布的共計(jì)712條創(chuàng)新政策為樣本：①采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法和可視化分析技術(shù)，開展創(chuàng)新政策制定部門的主體合作關(guān)系分析；②綜合內(nèi)容分析法和扎根理論的編碼處理過程，對樣本中所涉及的創(chuàng)新政策措施加以量化，通過部門間的政策措施應(yīng)用情況和政策措施協(xié)調(diào)度測算，分析部際關(guān)系的協(xié)調(diào)現(xiàn)狀；③基于政策主體和措施分析，提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展背景下改進(jìn)部際合作的相關(guān)啟示和建議。

圖1 研究方法和分析框架

1 政策量化方法及數(shù)據(jù)來源

1.1 政策量化方法

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法可用來分析社會(huì)行動(dòng)者及其關(guān)系，在社會(huì)學(xué)、圖書情報(bào)學(xué)等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。已有學(xué)者將社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析引入政策發(fā)文單位間關(guān)系研究中，其中，黃萃等[15]采用合著網(wǎng)絡(luò)分析法分析1978—2013年中國參與聯(lián)合頒布科技創(chuàng)新政策的部門間關(guān)系，考察了各階段政府部門間的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

語義分析、文獻(xiàn)計(jì)量、數(shù)據(jù)可視化等研究方法的不斷發(fā)展，為政策量化研究提供了更多思路，推動(dòng)政策文本研究的手段日益豐富、角度更加全面，逐漸形成了較為規(guī)范有效的研究范式。例如，黃萃等采用共詞分析和聚類分析方法，對中國1949—2010年中央政府頒發(fā)的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了量化研究，指出不同時(shí)期科技創(chuàng)新政策的主題聚焦點(diǎn)的變化[15]。張煒等從政策協(xié)調(diào)度、政策強(qiáng)度和政策完善度3個(gè)維度，構(gòu)建了創(chuàng)新政策評價(jià)體系，并采用政策賦值量化法與模糊數(shù)學(xué)方法，測算創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)度指標(biāo)[16]。張寶建等采用文本挖掘技術(shù)，提取科技創(chuàng)新政策文本的關(guān)鍵詞并構(gòu)建關(guān)系矩陣，并基于聚類分析形成不同類型的政策主題，以揭示國家科技創(chuàng)新政策的演化過程[17]。

綜上，借鑒已有成果，本文采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、內(nèi)容分析法和政策文本的編碼處理等方法，開展政策量化分析。通過政策主體合作網(wǎng)絡(luò)分析、政策措施協(xié)調(diào)度分析，揭示中國中央政府各部門在創(chuàng)新政策實(shí)踐中的部際合作關(guān)系。

1.2 數(shù)據(jù)來源

首先，以“創(chuàng)新”為關(guān)鍵詞，在北大法寶及各政策頒布部門門戶網(wǎng)站進(jìn)行全文搜索，得到2013—2018年國務(wù)院各機(jī)構(gòu)部門發(fā)布的創(chuàng)新相關(guān)政策萬余條。進(jìn)而，對萬余條政策進(jìn)行清洗，去除重復(fù)的政策文本以及通知、轉(zhuǎn)發(fā)、工作分解分配和責(zé)任分工等無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的政策文本。為保證政策篩選結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性，邀請相關(guān)專家對清洗后的樣本進(jìn)行評議，經(jīng)反復(fù)討論后，剔除與城市發(fā)展、保障民生、基礎(chǔ)建設(shè)、職業(yè)教育、環(huán)境治理以及體制機(jī)制改革等普惠性政策文本，最終形成中國中央各部服務(wù)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略頒布的創(chuàng)新政策文本庫。其中，國務(wù)院各部獨(dú)立頒布政策316條，聯(lián)合頒布396條，共計(jì)712條政策文本。

1.3 數(shù)據(jù)的編碼處理和量化標(biāo)準(zhǔn)制定

基于創(chuàng)新政策措施通過要素供給推動(dòng)、環(huán)境建設(shè)支持和需求引導(dǎo)拉動(dòng)作用于創(chuàng)新過程的理論模型，借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)[18]，將創(chuàng)新政策措施區(qū)分為供給側(cè)、需求側(cè)和環(huán)境側(cè)3類。采用內(nèi)容分析法和文本的編碼處理，獲得712條政策文本中所包含的政策措施的類屬編碼，并形成具體政策措施的量化標(biāo)準(zhǔn)(表1)。

表1 創(chuàng)新政策措施分類的三級標(biāo)準(zhǔn)體系和打分標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表1

邀請和召集政策研究專家，組成評估小組，根據(jù)所制定的政策措施量化標(biāo)準(zhǔn)，對712條政策文本進(jìn)行量化，以保證量化過程的科學(xué)性。最終形成包含政策名稱、頒布部門、政策措施得分的數(shù)據(jù)庫，作為部際間政策主體合作關(guān)系分析、政策措施協(xié)調(diào)分析的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

2 創(chuàng)新政策實(shí)踐中的核心主體及其合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析常用于對社會(huì)中各個(gè)角色之間關(guān)系的研究。以參與聯(lián)合頒布創(chuàng)新政策的部門作為網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)，繪制出的創(chuàng)新政策主體間合作網(wǎng)絡(luò)，可以呈現(xiàn)各部門在合作網(wǎng)絡(luò)中所扮演的角色，展示中國創(chuàng)新政策頒布部門間的合作關(guān)系的特點(diǎn)，以及創(chuàng)新政策的責(zé)任主體的發(fā)展趨勢。具體分析如下：

2.1 中國創(chuàng)新政策的制定主體眾多，部門間合作十分普遍

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，國務(wù)院各部門對創(chuàng)新政策的重視度提高，參與創(chuàng)新政策制定和頒布的部門越來越多，發(fā)文機(jī)構(gòu)間合作的緊密程度逐漸上升。如表2所示，合作網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)數(shù)量逐年增加，節(jié)點(diǎn)間的連線數(shù)也不斷增加。2013—2017年，創(chuàng)新政策的年度聯(lián)合發(fā)文主體間合作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度逐年上升，2018年國務(wù)院進(jìn)行第八次組織機(jī)構(gòu)改革之后網(wǎng)絡(luò)密度略有下降。表明中國創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文主體間的部際合作網(wǎng)絡(luò)越來越復(fù)雜，部際關(guān)系越來越緊密。

表2 2013—2018年創(chuàng)新政策發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)參數(shù)統(tǒng)計(jì)

2.2 參與創(chuàng)新政策制定的部門日益增多

如圖2所示，2013—2018年，在各年度創(chuàng)新政策的發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)中，發(fā)改委、科技部、工信部、財(cái)政部四部門具有較高的中介中心度，處于合作網(wǎng)絡(luò)中的核心位置。這表明，在中國的創(chuàng)新政策實(shí)踐中，國務(wù)院各部已逐漸形成了以“科技部、發(fā)改委、財(cái)政部、工信部”為核心的合作網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)了中國政府組織的功能分化和管轄差異趨勢不斷加強(qiáng)。另外，各部門在創(chuàng)新政策發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)大小變化不一。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略提出后，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和任務(wù)細(xì)分，部際合作中協(xié)調(diào)能力較高的最大節(jié)點(diǎn)在不同部門間交替分布。2016年，《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》發(fā)布后，部門分工與合作有了具體指引。部際合作網(wǎng)絡(luò)中不再“一點(diǎn)獨(dú)大”，而是形成了由科技部和發(fā)改委共同協(xié)調(diào)的兩極平衡局面，可見科技和經(jīng)濟(jì)的融合度正逐步提升。

圖2 2013—2018年中國創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文的年度部際合作網(wǎng)絡(luò)

2.3 存在部際創(chuàng)新政策合作的小團(tuán)體

使用Gephi軟件對聯(lián)合發(fā)文部門間的總體合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行模塊化處理，發(fā)現(xiàn)其中存在3個(gè)小團(tuán)體(圖3)，圍繞創(chuàng)新鏈的不同環(huán)節(jié)，3個(gè)小團(tuán)體內(nèi)的各部門在功能上相互補(bǔ)充、在政策實(shí)踐中相互配合，為政策有效制定與實(shí)施提供了強(qiáng)有力的保證。

圖3 中國創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文的總體部際合作網(wǎng)絡(luò)

1)以科技部為核心，財(cái)稅(財(cái)政部、稅務(wù)總局)主管部門、人才主管部門(教育部、人社部)、科研事業(yè)單位(中科院、科技協(xié)會(huì))為主要合作者的小團(tuán)體，重點(diǎn)關(guān)注創(chuàng)新鏈前端的知識創(chuàng)造和積累活動(dòng)，致力于改善創(chuàng)新要素的供給。

創(chuàng)新鏈前端的研發(fā)活動(dòng)開展，高度依賴資金和人才等創(chuàng)新要素的支持。科技部作為科技主管部門，聚焦于為科學(xué)探索和技術(shù)攻關(guān)提供支撐。一方面，負(fù)責(zé)擬訂國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進(jìn)國家創(chuàng)新體系和技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)科技體制改革，完善科技制度安排和創(chuàng)新環(huán)境保障；另一方面，配合財(cái)政部、教育部、人社部、中科院、中國科協(xié)等部門，協(xié)調(diào)管理中央財(cái)政科技計(jì)劃，組織實(shí)施科技人才隊(duì)伍建設(shè)等相關(guān)政策，負(fù)責(zé)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃和監(jiān)督實(shí)施，為國家基礎(chǔ)研究等項(xiàng)目優(yōu)化配置資金、人才、設(shè)備等創(chuàng)新要素，提升原始創(chuàng)新能力。

2)以發(fā)改委和工信部為核心，以各領(lǐng)域的國家局為主要參與合作者的小團(tuán)體，聚焦創(chuàng)新鏈中后端的技術(shù)開發(fā)和商業(yè)化環(huán)節(jié)，致力于推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

創(chuàng)新活動(dòng)的商業(yè)化和應(yīng)用環(huán)節(jié)同樣面臨諸多挑戰(zhàn)，需要政策加以引導(dǎo)和扶持。以發(fā)改委和工信部為核心的多部門間形成緊密的合作關(guān)系，聚焦創(chuàng)新鏈中后段的成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用環(huán)節(jié)，開展政策實(shí)踐。其中，隨著兩化融合不斷深入，工信部作為產(chǎn)業(yè)主管部門，對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和促進(jìn)作用凸顯，成為創(chuàng)新政策制定合作網(wǎng)絡(luò)中的重要一極。負(fù)責(zé)擬訂實(shí)施行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，組織協(xié)調(diào)國家科技重大專項(xiàng)的實(shí)施，以及新產(chǎn)品、新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的推廣應(yīng)用，推進(jìn)相關(guān)科研成果產(chǎn)業(yè)化。同時(shí)，發(fā)改委的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合調(diào)配作用不可忽視，其職能上至編制審批各行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃、指導(dǎo)各類專項(xiàng)建設(shè)資金的投向，下至落實(shí)財(cái)政資金在具體項(xiàng)目建設(shè)中的分配、各類行政審批和監(jiān)管處罰事項(xiàng)等，與各部門共同保障相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3)以財(cái)政部為核心的金融監(jiān)管部門，包括人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等主要合作者組成的小團(tuán)體，配合其他兩個(gè)小團(tuán)體的各部門，面向創(chuàng)新鏈前端主要提供資金支持，面向創(chuàng)新鏈中后端，則通過完善財(cái)稅政策和監(jiān)管政府采購，降低企業(yè)創(chuàng)新成本，為創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)擴(kuò)大市場空間。

3 部際合作對核心部門實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的主要方式的影響

政策措施是指為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的各種方式方法，不同的政策措施對實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)發(fā)揮不同的效用。因此，政策措施使用情況可反映出各部門的職責(zé)和目標(biāo)取向，多部門間政策措施應(yīng)用的互補(bǔ)、配合可反映部門間的合作情況，揭示部際合作的特征。

3.1 4個(gè)核心部門在創(chuàng)新政策實(shí)踐中所扮演的角色

表3描述了4個(gè)核心部門單獨(dú)以及參與聯(lián)合頒布的政策數(shù)量分布情況，表中數(shù)字表明，各部在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中所承擔(dān)的職責(zé)不同，加之其對自身利益的權(quán)衡，導(dǎo)致其參與創(chuàng)新政策實(shí)踐的方式有所不同?？萍疾孔鳛閯?chuàng)新鏈前端相關(guān)活動(dòng)的組織和管理部門，在創(chuàng)新政策制定和實(shí)施中扮演了牽頭與主導(dǎo)者，其單獨(dú)與參與聯(lián)合頒布的政策總量為224條，居第一位；發(fā)改委、財(cái)政部、工信部等則扮演了創(chuàng)新政策制定和實(shí)施的協(xié)助部門，單獨(dú)以及參與聯(lián)合發(fā)布的政策數(shù)量排序依次為財(cái)政部、發(fā)改委和工信部。財(cái)政部參與創(chuàng)新政策實(shí)踐的主要方式是與其他部門合作，其參與聯(lián)合頒布的政策數(shù)量最多，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量占比高達(dá)98.18%。

表3 合作網(wǎng)絡(luò)中核心部門頒布的創(chuàng)新政策數(shù)量比較

3.2 核心部門開展創(chuàng)新政策實(shí)踐的主要方式

根據(jù)本研究制定的創(chuàng)新政策措施量化標(biāo)準(zhǔn)，對各部以不同參與方式(βn，n=1,2)頒布的各類政策措施(αn，n=1,2,…,12)進(jìn)行量化評分，其結(jié)果見表4和表5。

表5中的數(shù)據(jù)表明，4個(gè)核心部門最多采用的是供給側(cè)政策措施，需求側(cè)措施應(yīng)用明顯不足。在供給側(cè)措施中，4部門對資金支持措施的應(yīng)用力度普遍較大，見表4。作為最傳統(tǒng)和常規(guī)的供給側(cè)措施，資金支持一般表現(xiàn)為規(guī)范的資金分配，作用效果直接且執(zhí)行較為簡單，其通常會(huì)作為其他政策措施的配合措施在政策中出現(xiàn)。

表4 合作網(wǎng)絡(luò)中核心部門頒布的創(chuàng)新政策措施得分統(tǒng)計(jì)

表5 核心主體采用的政策措施分布比較 %

除了較多應(yīng)用資金支持類措施的共性以外，4個(gè)核心部門的創(chuàng)新政策實(shí)踐表現(xiàn)出一定的部門特征。科技部作為創(chuàng)新政策實(shí)踐的牽頭和主導(dǎo)部門，技術(shù)支持措施的應(yīng)用力度相對較大。通過建立健全技術(shù)咨詢服務(wù)體系和專家咨詢制度等提供技術(shù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)新技術(shù)推廣和應(yīng)用等政策目標(biāo)。財(cái)政部掌握國家的財(cái)政大權(quán)，主要采用財(cái)稅和金融保障類措施。一方面，財(cái)政部以減免稅等措施激勵(lì)創(chuàng)新主體發(fā)展壯大；另一方面，依托財(cái)政部自身的金融監(jiān)管職能，配合其他部門完善創(chuàng)新活動(dòng)的金融環(huán)境。工信部負(fù)責(zé)信息化建設(shè)推進(jìn)，毋庸置疑信息支持類措施使用較多。同時(shí)，發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)管理相關(guān)職能，以公共服務(wù)類措施為產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、雙創(chuàng)平臺等提供配套服務(wù)支持，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相比于此3個(gè)部門，發(fā)改委職能領(lǐng)域較為寬泛，措施的使用也相對均勻。通過公共服務(wù)類措施協(xié)調(diào)要素供給，配合有關(guān)部門制定新產(chǎn)業(yè)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展規(guī)劃等，以行政措施維護(hù)和保障創(chuàng)新相關(guān)利益。

3.3 部際合作對核心部門實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的主要方式的影響

圖4描述了4個(gè)核心部門獨(dú)立以及聯(lián)合頒布政策時(shí)采用的各類政策措施的平均得分情況。數(shù)據(jù)表明：從政策措施的應(yīng)用種類來看，部門獨(dú)立發(fā)文時(shí)多側(cè)重于某一類或某幾類措施的應(yīng)用，多部門聯(lián)合發(fā)文時(shí)所采用的政策措施則更加豐富和全面。以科技部為例，其獨(dú)立頒布的政策中所采用的各類政策措施的平均得分的差值的標(biāo)準(zhǔn)差為0.701，而其參與的多部門聯(lián)合頒布的政策中所采用的各類政策措施的平均得分的差值的標(biāo)準(zhǔn)差為0.571，這表明，部際合作可以改善各部門政策措施應(yīng)用單一的局面，避免因此導(dǎo)致政策效果不佳。

圖中標(biāo)示數(shù)值為各類政策措施平均得分差值的標(biāo)準(zhǔn)差，即對12類措施平均得分兩兩做差后求標(biāo)準(zhǔn)差圖4 部門獨(dú)立/聯(lián)合頒布的政策措施的平均得分對比

為進(jìn)一步考察部際合作對不同政策措施應(yīng)用頻率和力度產(chǎn)生的影響，對聯(lián)合發(fā)文與獨(dú)立發(fā)文中政策措施的平均得分做差。令各類措施的平均得分差值為mn，則有mn=αnβ2-αnβ1，其中n=1,2,…,12。mn>0，表明聯(lián)合發(fā)文提高了政策措施的應(yīng)用頻率和力度。如圖5所示，4部門需求側(cè)和環(huán)境側(cè)的mn值基本位于零基準(zhǔn)線之上。這是由于需求側(cè)和環(huán)境側(cè)措施更依賴于多部門合作，相比于供給側(cè)措施，聯(lián)合發(fā)文更能增強(qiáng)需求側(cè)和環(huán)境側(cè)政策措施的應(yīng)用頻率和力度。再結(jié)合表4中3類政策措施得分統(tǒng)計(jì)結(jié)果，部門獨(dú)立頒布的政策中，政府采購、市場培育以及協(xié)助成立海外研發(fā)機(jī)構(gòu)3類需求側(cè)政策措施的平均得分不足1。相比之下，部門聯(lián)合頒布的政策中，雖然上述3種需求側(cè)政策措施的得分略高于部門獨(dú)立頒布的政策，但平均得分仍舊小于1。同時(shí)，圖5中各類措施差值mn偏離基準(zhǔn)線的程度較小，可見，部際聯(lián)合發(fā)文改善部門獨(dú)立發(fā)文導(dǎo)致的政策措施使用失衡的效果并不明顯。

圖5 部門聯(lián)合與獨(dú)立發(fā)文中各政策措施平均得分差值mn

4 導(dǎo)致部門間政策措施協(xié)調(diào)狀況差異的動(dòng)因分析

已有研究指出，部際合作關(guān)系的形成有兩方面的動(dòng)因，其一為來自各政府部門內(nèi)部的部門利益追求，其二為來自部門外部的制度約束和專業(yè)分工體系中各部門的相應(yīng)責(zé)任[14-15]，且責(zé)任和利益具有不同的行為邏輯。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展過程中，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的多個(gè)創(chuàng)新政策制定部門，根據(jù)國家的總體政策目標(biāo)以及政策作用對象所處的創(chuàng)新鏈階段、創(chuàng)新活動(dòng)的特征、失靈的主要表現(xiàn)等，選擇具體的政策措施，通過相互作用、相互影響、相互制約而形成的具有特定功能和結(jié)構(gòu)的復(fù)合系統(tǒng)。在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，各部委按職能分工承擔(dān)和落實(shí)創(chuàng)新相關(guān)工作的方針政策和決策部署，所采用的政策措施間是否協(xié)調(diào)一致、配合有序，是影響創(chuàng)新政策的作用效果的關(guān)鍵因素之一。

表6 2013—2018年“科技部-工信部-發(fā)改委-財(cái)政部”4部門采用的創(chuàng)新政策措施的協(xié)調(diào)度

4.1 部際政策措施的協(xié)調(diào)度的橫向差異，受部門責(zé)任驅(qū)動(dòng)比較明顯

由表5可知，4部門中，工信部與其他3部門的政策措施的協(xié)調(diào)度普遍得分較高，尤其是工信部和財(cái)政部的政策措施的協(xié)調(diào)度的年均值為0.467，最高。財(cái)政部與其他部門的政策措施的協(xié)調(diào)度較低，其中科技部和財(cái)政部的政策措施的協(xié)調(diào)度的年均值僅為0.387，最低。究其原因，受職能分工和業(yè)務(wù)流程的影響，職能領(lǐng)域越單一的部門，其采用的政策措施的類型越聚焦和單一，導(dǎo)致其與其他部門的政策措施的協(xié)調(diào)度越低。例如，財(cái)政部對資金支持、財(cái)稅和金融類政策措施使用的傾向性十分顯著，科技部主導(dǎo)科技資源配置，更注重人才和技術(shù)方面的支持。同為職能領(lǐng)域單一部門，科技部與財(cái)政部主要應(yīng)用的政策措施不同，二者間的政策措施協(xié)調(diào)度水平最低。相比較而言，工信部作為行業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)兩化相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)、指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對人才、資金、行政等各類政策措施的采用相對均衡，與其他3部門的政策措施協(xié)調(diào)度較高。

4.2 部際間政策措施的協(xié)調(diào)度的縱向演進(jìn)受部門利益驅(qū)動(dòng)比較明顯

中央重大戰(zhàn)略部署和政治壓力對各部門具的政策實(shí)踐具有高位驅(qū)動(dòng)作用，如圖6所示，2012年創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”為各部門確定了一致的政策目標(biāo)，產(chǎn)生了較強(qiáng)的行為動(dòng)力，促使科技部、工信部、發(fā)改委和財(cái)政部4部門的政策頒布數(shù)量不斷提升，且兩部門間的政策措施的協(xié)調(diào)度也呈逐年上升趨勢。同時(shí)，不同部門間的政策措施的協(xié)調(diào)度峰值的出現(xiàn)時(shí)間存在差異，表6顯示，2016年國務(wù)院頒布《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出強(qiáng)化基礎(chǔ)研究和建設(shè)支持高水平創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施和平臺，隨后科技部、工信部和發(fā)改委積極響應(yīng)中央部署，2017年3部門間的政策措施的協(xié)調(diào)度達(dá)到峰值。而政策措施相對單一的財(cái)政部獨(dú)立發(fā)文較少，年度發(fā)文數(shù)量差別也較小，因而與其他部門間的政策措施的協(xié)調(diào)度變化較小，沒有表現(xiàn)出類似的峰值效應(yīng)。

圖6 2013—2018年“科技部-工信部-發(fā)改委-財(cái)政部”4部門創(chuàng)新政策措施協(xié)調(diào)度變化趨勢

5 結(jié)論與啟示

5.1 結(jié)論

基于2013—2018年國務(wù)院各部委獨(dú)立和聯(lián)合頒布的712條創(chuàng)新政策文本，通過網(wǎng)絡(luò)分析和可視化工具刻畫了中央各部創(chuàng)新政策聯(lián)合發(fā)文合作網(wǎng)絡(luò)；結(jié)合內(nèi)容分析、政策量化方法以及協(xié)調(diào)度測算，由各部的創(chuàng)新政策措施協(xié)調(diào)情況對部際合作關(guān)系進(jìn)行了定量分析，得到以下研究結(jié)論。

1)創(chuàng)新政策的部際合作網(wǎng)絡(luò)由簡到繁，已形成4部門為核心的發(fā)文合作關(guān)系，且科技部與發(fā)改委在其中占據(jù)主導(dǎo)地位。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施后，參與創(chuàng)新政策制定的部門逐漸增多。在創(chuàng)新政策合作網(wǎng)絡(luò)中，科技部、工信部、發(fā)改委和財(cái)政部4部門具有明顯且穩(wěn)定的核心地位，科技、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)主管部門間的合作愈加緊密。科技部與發(fā)改委并重，呈現(xiàn)出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效應(yīng)向產(chǎn)業(yè)推進(jìn)的趨勢。

2)部際合作可以改善單一部門政策措施應(yīng)用的失衡，但在中國的創(chuàng)新政策實(shí)踐中作用效果尚不明顯。由于各部門的部門職責(zé)、分管領(lǐng)域的特點(diǎn)有差異，其對不同政策措施的采用各有側(cè)重。部門聯(lián)合發(fā)文可以縮小各類措施平均使用頻率和力度的差異，強(qiáng)化部分措施的應(yīng)用力度，有助于改善各類創(chuàng)新政策措施使用不均平衡的局面。但其效果發(fā)揮并不充分，當(dāng)前我國的創(chuàng)新政策依舊是“重供給輕需求”，需求側(cè)政策措施的作用空間依舊很大。

3)責(zé)任和利益催生了部門間的政策措施協(xié)調(diào)度的差異，職能范圍和中央政府的高位驅(qū)動(dòng)都會(huì)對部際政策措施的配合產(chǎn)生影響。專業(yè)分工限定了部門的職責(zé)，某些部門因此應(yīng)用的政策措施類型更為聚焦，難以避免其與其他部門的政策措施協(xié)調(diào)度較低。而受中央重大戰(zhàn)略部署和政治壓力的影響，部際政策協(xié)調(diào)度有所提升，且職能范圍越寬的部門提升效果越明顯。

5.2 啟示

政府對于創(chuàng)新活動(dòng)的有效干預(yù)需要眾多部門的共同參與和配合，中國的部際合作雖已有所改善，但仍存在較大優(yōu)化空間。根據(jù)當(dāng)前創(chuàng)新政策實(shí)踐中部際合作現(xiàn)狀，結(jié)合部門利益和責(zé)任的雙重驅(qū)動(dòng)效應(yīng)，對改進(jìn)部際在政策實(shí)踐中的合作關(guān)系提出如下建議：

1)進(jìn)一步優(yōu)化部際合作關(guān)系的組織基礎(chǔ)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略涉及方方面面，目標(biāo)和任務(wù)宏大，迫切需要多部門的協(xié)同合作。為避免部門責(zé)任意識的模糊淡化、部門受利益驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生交叉競爭，需要進(jìn)行任務(wù)分解和目標(biāo)細(xì)化。為此，應(yīng)以創(chuàng)新鏈上各環(huán)節(jié)的創(chuàng)新活動(dòng)特征、任務(wù)和失靈表現(xiàn)為依據(jù)，進(jìn)行部門間的任務(wù)分解和責(zé)任分擔(dān)，進(jìn)一步明確各部門在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮的引導(dǎo)、調(diào)控和支持作用。

2)重視對創(chuàng)新鏈后端環(huán)節(jié)的政策干預(yù)，加大需求側(cè)措施的應(yīng)用力度。當(dāng)前中國的資源配置集中于創(chuàng)新鏈前端的研發(fā)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致創(chuàng)新體系的整體效能不高。未來，應(yīng)與創(chuàng)新鏈前端所實(shí)施的供給側(cè)激勵(lì)相配合，通過加大需求側(cè)措施的應(yīng)用力度，為創(chuàng)新鏈中后端的科研成果商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化提供充分支持，進(jìn)而增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)對于科技經(jīng)濟(jì)融合的支撐能力。

3)強(qiáng)化中央政府的高位驅(qū)動(dòng)作用，構(gòu)建中國特色的部際協(xié)調(diào)體制。中國的行政體制賦予中央政府獨(dú)特的政治地位，能夠有效調(diào)動(dòng)各部門間的合作積極性。應(yīng)發(fā)揮中國的制度優(yōu)勢，探討部門責(zé)任與利益的平衡機(jī)制，以更加充分地發(fā)揮中央政府對部際合作的持續(xù)刺激；同時(shí)，防范各部門因資源控制權(quán)的追求而建立合作關(guān)系，減少合作的階段性，提高部際合作關(guān)系以及創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)的穩(wěn)定性。