劉 洋，裴兆斌，曲 靜

（大連海洋大學海洋法律與人文學院 遼寧，大連 116023）

在我國，土地轉讓通常以有償和無償進行分類，其中有償轉讓主要是以買賣的方式做出，無償轉讓則大部分通過生前贈與或死后遺贈的方式完成。在我國歷史上，只有早期土地私有制的社會里存在著大量的轉讓土地的行為，而伴隨著社會主義的改造，我國的土地就由私有制發(fā)展為了公有制，這意味著人們不能再肆意轉讓土地[1]。但是我國對于土地使用權的轉讓并沒有做出禁止性規(guī)定，轉讓土地使用權的行為在符合相關法律規(guī)定的條件下仍是被允許的，相關規(guī)定還指出在土地使用權轉讓后，其所有權人仍為國家或集體，而非受讓人。我國現(xiàn)行的《土地管理法》自1986年頒布，迄今為止歷經了30 余年，在這期間我們國家的各個方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，《土地管理法》為了適應社會經濟及市場的需求，也不斷地進行了修改和完善。在這一修改過程中，我們始終把集體和人民的利益置于首要位置，在修改內容上將立法決策與中央的意志相結合、在修改規(guī)律上以謹慎穩(wěn)步推進為遵循，致力于更好的滿足土地市場需求，但是在個別方面仍存在著一定的不足[2]。

1 非法轉讓土地法律責任的一般原理

1.1 非法轉讓土地法律責任的相關規(guī)定

在我國《土地管理法》的第七十四條中，首先指出了對于非法轉讓土地的違法所得國家是有權力沒收的，負責機關是自然資源主管部門。其次，該條款分別從違反土地利用總體規(guī)劃和符合土地利用總體規(guī)劃兩個方面說明了行為人需要承擔的法律責任。具體而言，擅自將農業(yè)用地改為建設用地的，土地上的相關建筑物及設施需要依照相關要求限期拆除，土地也要重新恢復到原始狀態(tài)；若符合土地規(guī)劃，則沒收即可，不必拆除。此外，相關部門還可以根據違法情節(jié)并處一定的罰款。對于單位違法進行建筑的，單罰即可，即處罰相關責任人，不處罰單位；但如果情節(jié)嚴重，達到犯罪標準的，則需采取一定的刑事處罰。綜上所述，我國法律對于非法轉讓土地的行為，根據情節(jié)輕重規(guī)定了諸如限期拆除、恢復原狀、并處罰款，刑事處罰等不同形式的法律責任，這有助于管理我國的土地資源，使得土地流轉活動在在市場中高效有序進行[3]。

1.2 非法轉讓土地法律責任的形式

1.2.1 行政責任 我國對于非法轉讓土地的行為規(guī)定了很多不同形式的處罰，在實踐中用的最多的就是行政處罰。《土地管理法》第七十四條對此做出了詳細的規(guī)定，其中主要包括以下內容：一是縣級以上政府相關部門是沒收違法所得的權力機關。二是對違法擅自改變土地用途的單位或個人，相關部門有權責令其限期拆除違法建筑物及其他附屬設施，同時要求違法主體一定期限內恢復原狀。三是符合土地規(guī)劃的，可從輕處罰，僅沒收相應建筑物和設施即可。四是在對違法主體做出限期拆除、沒收其違法建筑物的處罰時，還可同時處以適格罰款。五是對于違法行為的有關責任主體，需要給予行政處分。六是對于情節(jié)嚴重，達到犯罪標準的，則需采取一定的刑事處罰。

《土地管理法》的第八十二條規(guī)定了非法轉讓農民集體所有土地的法律后果，該條款指出，對于擅自將集體所有的農用土地改為非農建設的，或者違法將集體用地轉讓給他人使用的，相關部門應對做出處罰，如責令違法主體限期改正、沒收違法所得，并處罰款等?！吨腥A人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）第六十六條，六十七分別指出了關于擅自轉讓以劃撥、出讓取得土地使用權的法律責任。擅自轉讓通過出讓取得的土地使用權的，由土地管理部門負責沒收其違法所得，并可以要求其繳納一定數(shù)額罰款；對于劃撥取得的土地，非法轉讓其使用權的后果，與上一條款幾乎一致，但卻多出了一項處罰，在本條款中違法主體還需要繳納土地使用權出讓金。

1.2.2 黨紀責任和政紀責任 當具有一定特殊身份的主體做出了違反規(guī)定轉讓土地的行為，還可能會受到黨紀處分和政紀處分。當違法行為涉及到國家公務員或者行政監(jiān)察對象時，應首先對其做出行政處分?！哆`反土地管理規(guī)定行為處分辦法》中第十一條規(guī)定了，行政機關及其公務員非法轉讓土地的，應對其給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)相對較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。另外，如果責任主體為中共黨員，還可以要求其承擔黨紀責任，具體可參照《中國共產黨紀律處分條例》第八章中的內容。

1.2.3 刑事責任 除了以上兩種責任方式外，刑法中也對此規(guī)定了相關罪名和對應的責任。在《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第二百二十八條就規(guī)定了非法轉讓、倒賣土地使用權罪。該法條主要根據情節(jié)的嚴重程度規(guī)定出了相應的法律責任。兩種情節(jié)的法律責任相差還是很大的，情節(jié)嚴重的轉讓行為是可以只處罰罰金的，但如果情節(jié)特別嚴重，徒刑和罰金都是必不可少的。最高人民法院對此做出了司法解釋，可以看出，對于這兩種嚴重程度的情節(jié)的區(qū)分主要是根據非法轉讓土地的面積和非法獲利的數(shù)額做出的。

2 強化非法轉讓土地法律責任的必要性

在北大法寶司法案例數(shù)據庫檢索關鍵詞“土地，違法”，得出2006～2021年判決的土地違法案件共5064 例。而檢索關鍵詞“非法轉讓土地”，得出的案件總數(shù)量為1428 例，其中在2017年最多，為270 例，非法轉讓土地的案件在土地違法案件中占有很大的比例。在2021年12月23日自然資源部公開通報的涉刑土地違法案件中，涉及31個省（區(qū)、市），均為地方自然資源主管部門發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪依法移送司法機關后，2018年以來各地法院判處追究刑事責任的土地違法案件，主要涉及非法轉讓土地和非法占用農用地?？梢?，我國目前非法轉讓土地的行為仍廣泛存在，對于土地資源的發(fā)展十分不利，在實踐中還經常出現(xiàn)不同部門對于法律適用存在差異、法律責任條款落實難操作難的問題，會影響我國土地管理制度的有序運行，因此強化非法轉讓土地法律責任是十分必要的。

《土地管理法》這次的修改相較于之前的修改具有更加重大的意義，這次修改著重于消除之前普遍存在著農村集體與國有建設用地不能同權同價以及不同等入市等情況，加大了對于農村土地征收制度的改革力度，加強了對耕地的保護力度，這次修改也涉及到對于中央與地方的土地審批權限的新的劃分，并強調了對于國土空間的規(guī)劃的重要性[4]。通過本輪修改，從根本上促進了我國的社會經濟發(fā)展，也讓我國的土地管理制度能夠更好的適應當今的經濟形勢[5]。從古至今，土地歷來對于國家的興盛或衰敗產生巨大的影響，土地問題切實關系到每一個人民的利益。土地資源作為重要的自然資源，對國民生活的各個方面都有著深遠的影響，在國家的發(fā)展過程中，土地資源甚至能夠起到決定性的作用。強化非法轉讓土地的法律責任不僅可以切實改善人民的生活質量，而且更有助于國家繁榮與發(fā)展。

3 我國非法轉讓土地法律責任存在的問題

3.1 法律規(guī)定與實際不符、不夠明確

《土地管理法》第七十四條規(guī)定，對于非法轉讓土地上新建的建筑物和設施，若符合規(guī)劃，則對其應予以沒收，還可同時并處罰款。然而在現(xiàn)實處理的過程中，經常會出現(xiàn)法律規(guī)定與實際不符的情況，對于違法行為大部分是通過罰款這一附加罰進行處罰，沒收這種處罰方式很少真正落實[6]。導致這種情況廣泛存在的直接原因就是即便做出沒收的處罰決定，土地上的建筑物、設施在后續(xù)的執(zhí)行過程中也很難得到合適的處理，甚至會難以沒收。按照立法本意，土地不能沒收，若將建筑物及設施沒收為國有，很有可能會出現(xiàn)土地與土地上建筑物所有權分開的情況。在這一法條中還有如下幾個方面規(guī)定得不夠明確：一是對非法轉讓土地行為的處罰，特別是罰款，法條中并沒有明確指出是只處罰轉讓方還是兩方都需要接受處罰；二是關于沒收違法所得，是否包含沒收相應的土地；三是關于“責令限期改正”的規(guī)定中，“責令限期改正”是不是一種行政處罰、具體應該包括哪些內容、在實踐中怎樣操作。另外，本條款只規(guī)定了違法將農用地改為建設用地的法律后果，如果轉讓的不是農用地，土地上新建的建筑物和其他設施應該如何處理，此處并未做出明確規(guī)定。

3.2 法律適用標準存在差異

在非法轉讓土地的行為方式中，發(fā)生最多的就是擅自轉讓農村集體經營性建設用地的行為?！锻恋毓芾矸ā返诎耸l規(guī)定：“擅自將農民集體所有的土地通過出讓、轉讓使用權或者出租等方式用于非農業(yè)建設，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。”本條規(guī)定了違法將集體土地用于非農業(yè)建設的法律責任。但在實踐中，因對該法條的內容釋義以及適用標準存在界定模糊，導致執(zhí)法機關在處理案件時，會對轉讓行為定性、證據采信以及法律適用上均產生許多異議[7]。例如，某市規(guī)劃和自然資源委員會某分局（以下簡稱規(guī)自委分局）在核查李某非法占地案時發(fā)現(xiàn)張某于2005年將某村農民集體所有土地使用權轉讓給李某，后李某在該地塊上進行非農業(yè)建設。規(guī)自委分局認定劉某在未經過縣級以上人民政府自然資源主管部門批準的情況下，擅自將某村九畝多的農民集體所有土地使用權轉讓他人用于非農業(yè)建設，對其做出沒收違法所得并處罰款的行政處罰。而后劉某對于該決定書不服，提起行政復議，復議機關認定劉某不構成擅自將農民集體所有的土地使用權轉讓他人用于非農建設的違法行為。之所以會出現(xiàn)截然相反的裁判結果，主要是因為辦案機關與復議機關對于《土地管理法》第八十二條規(guī)定具有不同的理解，具體而言就是對該條中所規(guī)定的“擅自”的認定標準存在差異。

3.3 法律責任條款落實難、操作難

3.3.1 “限期拆除”的處罰落實難、執(zhí)行難 根據《土地管理法》第八十三條的規(guī)定，如果行為人在規(guī)定期限內既不起訴，又不采取措施自行拆除，那么做出處罰的機關應向人民法院申請強制執(zhí)行。但經過對一定數(shù)量案件的分析可以發(fā)現(xiàn)，在實際操作中人民法院對于拆除違法建筑物及設施的執(zhí)行效果與我們的預期相差甚遠。這是因為據現(xiàn)行法律規(guī)定，只要有關機關提出了申請，不管人民法院后續(xù)如何執(zhí)行、效果怎樣，都視為國土資源部門的職責履行完畢，結果好壞不會對其造成任何影響，這就導致消極履行職責的情況只增不減[8]。這也更容易導致限期拆除在非法獲得土地上的違法建筑物和其他設施的處罰流于形式、難以落實。另一方面，即便這種限期拆除的處罰確實得到了落實，但是由于行為人會遭到難以承受的經濟損失，所以很大一部分違法者并不會積極履行甚至會與做出與執(zhí)法者對抗的行為，導致處罰決定難以執(zhí)行。

3.3.2 “沒收”的處罰操作難 在《土地管理法》第七十四條、第七十七條規(guī)定了，對于符合土地利用總體規(guī)劃的，需要沒收土地上的建筑物和設施。但是并沒有法律對該處罰程序如何實施以及建筑物和其他設施如何處理做出規(guī)定[9]。例如，對于違法占用農民集體土地上的建筑物，沒收后歸為國有還是作為集體所有，其土地所有權在權屬上如何統(tǒng)一等問題均沒有明確的法律依據，現(xiàn)實中，沒收違法建筑物的處置成為各級政府及國土資源部門的難題[10]。另外，擬定予以沒收的建筑物和其他設施，從開工建設到竣工，大多也逃避或抵制建設主管部門及工程質量監(jiān)督部門的監(jiān)管，建筑工程質量處于不可控狀態(tài)，很可能存在安全隱患。沒收這類建筑物和設施，人力物力消耗極大，甚至會因為其存在質量問題而陷入不必要的其他訴訟中。

4 完善我國非法轉讓土地法律責任的對策建議

4.1 明確相關法條

對于法律規(guī)定與實際不符的問題，建議針對現(xiàn)行土地管理法以及相關規(guī)定中關于法律責任制度存在的問題進行更深入的研究，對不符合實際情況的內容予以修改和補充。明確性原則要求法律條文必須具體明確，不能含糊不清。只有法律條文明確，人們才能真正理解法條要傳達的信息，才能準確的判斷其所做出的行為是否是違法行為甚至是犯罪行為。因此，建議刪除《土地管理法》第七十四條中“擅自將農用地改為建設用地”這一內容，這樣該條款涵蓋的非法轉讓土地行為的范圍將會擴大，使非法轉讓各類土地的行為均包含于該條法律規(guī)定中，這更有助于從源頭制止不法行為的出現(xiàn)。

4.2 注意立法、司法時與其他法律的結合

對于非法轉讓、買賣土地的行為，在我國《刑法》和《土地管理法》中分別規(guī)定了不同的表達方式?！缎谭ā分械谋磉_為非法轉讓、倒賣土地使用權罪，僅僅從罪名上就能看出轉讓和買賣的并列關系，這是一個選擇性罪名。但是在《土地管理法》中，相應法條將其表述為“買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，這意味著轉讓與買賣二者卻是包含關系。為了使立法統(tǒng)一，在設立法律條文時應加強各部門法之間的銜接[11]。因此，建議將來修訂《土地管理法》，使其與《刑法》中的表述保持一致，可以將“買賣或以其他形式非法轉讓土地的”改為“非法轉讓、倒賣土地使用權的”，以便不同法律規(guī)范之間能夠相互呼應，進而達到立法統(tǒng)一。

司法實踐中，也需要注意與其他法律的結合。有些時候，雖然行政機關做出了行政許可，但是由于程序上存在著某些違法行為也會使得土地轉讓行為不合法，導致土地轉讓行為也可能構成犯罪。因此，除了用刑法打擊此類行為，還可運用《監(jiān)察法》對其做出約束。行政許可部門工作人員屬于監(jiān)察委員會監(jiān)督的范圍。若政府部門工作人存在的徇私舞弊、濫用職權、貪污賄賂等行為，可根據監(jiān)察法對該類行為做出處理。

4.3 落實共同責任機制

各級自然資源主管部門要積極主動加強與當?shù)毓?、紀檢監(jiān)察機關、檢察院、法院等相關部門的溝通協(xié)調[12]。探索建立協(xié)同聯(lián)動工作機制，嚴格落實共同責任機制，并對共同責任機制的落實情況進行監(jiān)督考核?？己私Y果不合格的，相關責任人需要受到相應的行政處分，以此來調動執(zhí)法人員的主動性和積極性。此外，還應該加強對于非法轉讓土地行為的日常巡查，增加日常巡查次數(shù)，不定期進行隨機巡查，將巡查責任嚴格落實到個人，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為應立即制止并報告[13]。

4.4 實踐上注意與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的銜接

為解決限期拆除的處罰決定落實難、操作難等問題，可以將《土地管理法》中的相關條款與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定相銜接，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對此類土地違法行為的執(zhí)法權，對違反土地利用總體規(guī)劃的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、退還土地、限期改正；逾期不改正的，可以拆除[14]。對于我國的國土空間開發(fā)應當首先搭構出大體的規(guī)劃框架，將其做出實施基礎，其次在實施過程中應當著重加強對于土地用途的規(guī)制，以及注重完善相關的法律法規(guī)，使得在進行國土空間開發(fā)時有法可依，為切實解決實際問題做出制度導向。

為解決沒收非法占地建筑物和其他設施操作難等問題，建議取消現(xiàn)行《土地管理法》中關于沒收違法占地建筑物和其他設施的處罰規(guī)定，大幅度提高單位面積土地的罰款標準，具體標準可依違法項目用途確定，總的確定原則是，對違法項目罰款的總額度，遠高于當事人按正常程序報批合法用地所需費用，通過罰款使當事人真正付出經濟代價。

4.5 在新時代背景下完善非法轉讓土地法律責任

隨著經濟的發(fā)展,我國已經進入到一個新的時代,在這樣的背景下,我國的土地管理制度應根據經濟結構，結合實際發(fā)展情況，適當進行調整。我國土地制度的發(fā)展,是一段將改革與法治并重的歷程，改革的成果需要法治進行保障，法治的推進也需要改革進行穩(wěn)固。我們應在《土地管理法》的原有基礎上，將經過改革探索后已經完備的臨時辦法轉化為長期的穩(wěn)定制度，為土地制度的改革提供良好環(huán)境。將《土地管理法》在改革實踐中汲取的有效經驗上升為法律法規(guī)，在習近平法治思想的引領下持續(xù)深化改革，在新時代背景下完善土地法律責任，優(yōu)化我國的土地管理制度，使土地資源得到最充分的利用[15]。