文 李幸祥 上海市人民政府辦公廳法律事務(wù)處副處長(zhǎng)、公職律師，法學(xué)博士

行政處罰裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)對(duì)適用于行政相對(duì)人違法行為的行政處罰條款，根據(jù)違法行為情節(jié)輕重等因素，作出統(tǒng)一的裁量幅度規(guī)定。制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，既有利于法律法規(guī)規(guī)章的有效實(shí)施，也為行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員辦理案件提供具體的執(zhí)法依據(jù)，避免行政相對(duì)人的質(zhì)疑。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政執(zhí)法主管部門在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)作出統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定比較常見，而相關(guān)地區(qū)的行政執(zhí)法部門共同制定跨行政區(qū)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)則為新生事物，近年來在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的背景下，這一新生事物呈現(xiàn)積極發(fā)展的態(tài)勢(shì)。對(duì)于新生事物，既要肯定其價(jià)值，對(duì)其實(shí)踐狀況進(jìn)行審視，同時(shí)也需要分析其可能面臨的難題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的價(jià)值

長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的探索，目前雖然還僅是部分領(lǐng)域部分執(zhí)法事項(xiàng)方面的探索，但作為行政執(zhí)法制度方面一體化的實(shí)踐，契合長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的方向，無論是對(duì)于推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，還是優(yōu)化長(zhǎng)三角營(yíng)商環(huán)境和法治環(huán)境，都具有重要價(jià)值。

（一）有助于推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化

2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上宣布，支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略。從此，長(zhǎng)三角一體化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。該綱要指出，健全政策制定協(xié)同機(jī)制，建立重點(diǎn)領(lǐng)域制度規(guī)則和重大政策溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高政策制定統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性。[1]2019年10月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》。該總體方案指出，在跨省級(jí)行政區(qū)、沒有行政隸屬關(guān)系、涉及多個(gè)平行行政主體的框架下，探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則，形成制度新供給，注入發(fā)展新動(dòng)能。[2]正是在這一背景下，上海、江蘇、浙江、安徽等長(zhǎng)三角三省一市開展了行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的積極探索。這一探索，對(duì)于長(zhǎng)三角三省一市提高政策協(xié)同性、形成共同行為準(zhǔn)則，具有明顯的促進(jìn)作用。行政處罰裁量基準(zhǔn)的一體化，并非簡(jiǎn)單意義上將行政處罰法律條款的適用特別是裁量幅度的適用予以統(tǒng)一，其本質(zhì)上是行政處罰在制度層面的一體化，即行政處罰制度的一體化。在微觀層面，系某些執(zhí)法領(lǐng)域具體的行政處罰制度實(shí)現(xiàn)一體化，在宏觀層面，則是長(zhǎng)三角制度建設(shè)一體化在行政處罰領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。換言之，行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化，既是行政處罰領(lǐng)域一項(xiàng)具體制度的一體化，更是從制度層面推動(dòng)長(zhǎng)三角行政執(zhí)法制度的一體化，從而推動(dòng)長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展。

（二）有助于優(yōu)化長(zhǎng)三角營(yíng)商環(huán)境

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要措施。2019年10月，國(guó)務(wù)院頒布《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。該條例第六十條規(guī)定，國(guó)家健全行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使?？梢姡瑖?guó)家層面已將規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一項(xiàng)舉措。長(zhǎng)三角地區(qū)作為我國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力的地區(qū)之一，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境顯得尤為重要。《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》出臺(tái)以后，長(zhǎng)三角地區(qū)也在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面積極開展了地方立法，對(duì)規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)提出了明確要求。2020年4月，上海市人大常委會(huì)通過了《上海市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。該條例第六十一條規(guī)定，市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市的規(guī)定科學(xué)規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等調(diào)整情況和執(zhí)法實(shí)踐，及時(shí)制定、修訂、廢止行政處罰裁量基準(zhǔn)；各行政執(zhí)法單位應(yīng)當(dāng)按照本市有關(guān)規(guī)定，規(guī)范適用行政處罰裁量基準(zhǔn)。2020年11月，江蘇省人大常委會(huì)通過了《江蘇省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。該條例第六十二條第二款規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)梳理、細(xì)化和量化行政處罰裁量基準(zhǔn)，確定處罰的依據(jù)和裁量范圍、種類和幅度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。2019年12月，安徽省政府出臺(tái)《安徽省實(shí)施〈優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例〉辦法》。該辦法第五十六條規(guī)定，省人民政府及其有關(guān)部門在權(quán)限范圍內(nèi)，依法健全行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，嚴(yán)格限定裁量權(quán)的行使；行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的立、改、廢情況及行政執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)的問題，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整并及時(shí)予以公示。從上述上海、江蘇、安徽有關(guān)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的地方立法來看，規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)均作為重要內(nèi)容在立法中作出規(guī)定。在此背景下，長(zhǎng)三角三省一市在各自行政區(qū)推行行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)上，開展跨行政區(qū)行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的探索與實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角行政處罰裁量區(qū)域協(xié)同，其價(jià)值不僅是優(yōu)化各自行政區(qū)的營(yíng)商環(huán)境，更是優(yōu)化整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境。

（三）有助于優(yōu)化長(zhǎng)三角法治環(huán)境

規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》。該綱要指出，全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對(duì)外公布。[3]2021年12月，上海市委、市政府發(fā)布《上海法治政府建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》。該規(guī)劃指出，不斷優(yōu)化完善各領(lǐng)域行政處罰裁量基準(zhǔn)，深化裁量基準(zhǔn)實(shí)施，有效規(guī)范行政裁量權(quán)行使；探索跨行政區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，推進(jìn)逐步統(tǒng)一相關(guān)領(lǐng)域行政處罰裁量基準(zhǔn)。[4]2022年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》。該意見指出，規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理，對(duì)保障法律、法規(guī)、規(guī)章有效實(shí)施，規(guī)范行政執(zhí)法行為，維護(hù)社會(huì)公平正義具有重要意義；要嚴(yán)格履行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定權(quán)限。[5]2022年8月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見》。該意見雖然未直接對(duì)規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)作出規(guī)定，但要求全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單，實(shí)際上是對(duì)免罰清單這一特殊情形的行政處罰裁量基準(zhǔn)提出了要求。[6]2022年8月，上海市法治政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》。該意見明確，不予處罰清單可以單獨(dú)制定制度，也可以規(guī)定在行政處罰裁量基準(zhǔn)制度中；不予處罰清單應(yīng)當(dāng)與其他行政處罰裁量基準(zhǔn)制度、執(zhí)法有關(guān)制度做好銜接。[7]長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作的推進(jìn)，對(duì)于落實(shí)上述文件有關(guān)法治政府建設(shè)中規(guī)范行政處罰裁量基準(zhǔn)的要求，具有顯著價(jià)值，對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化長(zhǎng)三角法治環(huán)境將起到積極的推動(dòng)作用。

二、長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的實(shí)踐

目前，長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的實(shí)踐主要集中于稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、文化市場(chǎng)、氣象等領(lǐng)域。這些實(shí)踐的特點(diǎn)在于相關(guān)領(lǐng)域行政執(zhí)法的一體化程度要求較高。比如，稅務(wù)領(lǐng)域本身帶有國(guó)家事權(quán)性質(zhì)，稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理體制，在長(zhǎng)三角地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)都是在國(guó)家稅務(wù)總局的領(lǐng)導(dǎo)下開展稅務(wù)行政執(zhí)法工作，在該領(lǐng)域開展行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作也是確保國(guó)家稅務(wù)方面的法律規(guī)范得到統(tǒng)一執(zhí)行的需要。生態(tài)環(huán)境、氣象等領(lǐng)域，本身也具有一體化的特征和需求，比如污染大氣的行為，其影響不僅在于所在行政區(qū)域，也會(huì)對(duì)相鄰行政區(qū)域產(chǎn)生影響。

（一）稅務(wù)領(lǐng)域

2020年6月30日，國(guó)家稅務(wù)總局上海市稅務(wù)局、國(guó)家稅務(wù)總局江蘇省稅務(wù)局、國(guó)家稅務(wù)總局浙江省稅務(wù)局、國(guó)家稅務(wù)總局安徽省稅務(wù)局、國(guó)家稅務(wù)總局寧波市稅務(wù)局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于發(fā)布〈長(zhǎng)江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單〉的公告》。[8]根據(jù)該公告，自2020年8月1日起，對(duì)清單中列舉的稅務(wù)違法行為，當(dāng)事人在一年內(nèi)首次違反且情節(jié)輕微，能夠及時(shí)糾正，未造成危害后果的，依法不予行政處罰。清單總共列舉了“納稅人未按照規(guī)定的期限申報(bào)辦理稅務(wù)登記、變更或者注銷登記”“扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定辦理扣繳稅款登記”“納稅人未按照規(guī)定設(shè)置、保管賬簿或者保管記賬憑證和有關(guān)資料”等18項(xiàng)違法行為。這18項(xiàng)違法行為涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》《稅務(wù)登記管理辦法》《非居民承包工程作業(yè)和提供勞務(wù)稅收管理暫行辦法》《稅收票證管理辦法》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。長(zhǎng)三角地區(qū)稅務(wù)部門在發(fā)布《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》的同時(shí)，還聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于發(fā)布〈長(zhǎng)江三角洲區(qū)域申報(bào)發(fā)票類稅務(wù)違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)〉的公告》。[9]根據(jù)該公告，自2020年8月1日起，長(zhǎng)三角地區(qū)稅務(wù)部門對(duì)申報(bào)、發(fā)票類稅務(wù)違法行為統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)涵蓋了“納稅人未按照規(guī)定的期限辦理納稅申報(bào)和報(bào)送納稅資料的，或者扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定的期限向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送代扣代繳、代收代繳稅款報(bào)告表和有關(guān)資料”“未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)指定，非法印制發(fā)票”等19項(xiàng)違法行為。這19項(xiàng)違法行為涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》等法律、行政法規(guī)，不涉及部門規(guī)章，也不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。長(zhǎng)三角地區(qū)稅務(wù)部門通過聯(lián)合出臺(tái)稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單和申報(bào)、發(fā)票類稅務(wù)違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)，在全國(guó)首次對(duì)跨省市稅務(wù)行政執(zhí)法行為裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)“同事同罰”。

（二）生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化，在整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)以及長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)”）均有相應(yīng)的實(shí)踐。在整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)，三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）經(jīng)協(xié)商后決定采取先簽署備忘錄，再按照備忘錄確定的統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)模板內(nèi)容各自發(fā)布規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)同步發(fā)布、同步實(shí)施和保持核心內(nèi)容一致，達(dá)到長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一。2020年6月6日，三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）共同簽署了《協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作備忘錄》，用于指導(dǎo)三省一市生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)工作的開展。[10]該備忘錄明確了協(xié)同推進(jìn)原則、統(tǒng)一規(guī)范原則、協(xié)商一致原則、同步實(shí)施原則等四項(xiàng)工作原則及具體的工作任務(wù)和工作機(jī)制。關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范原則，該備忘錄特別明確，原則上在長(zhǎng)三角區(qū)域執(zhí)行統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一制定、地方遵照?qǐng)?zhí)行的裁量體系；同時(shí)，在保持主體內(nèi)容統(tǒng)一的基礎(chǔ)上兼顧地方性法規(guī)規(guī)章、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，可以對(duì)裁量幅度、裁量表種類做適當(dāng)調(diào)整和補(bǔ)充；長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一的裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。2020年7月，三省一市生態(tài)環(huán)境廳（局）按照備忘錄的要求相繼出臺(tái)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定的規(guī)范性文件，并于2020年9月1日起同步實(shí)施。

在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意的《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》要求統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法規(guī)范，以“一把尺”實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。[11]為落實(shí)上述要求，2021年10月12日，上海市青浦區(qū)生態(tài)環(huán)境局、蘇州市吳江生態(tài)環(huán)境局、嘉興市生態(tài)環(huán)境局嘉善分局聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境輕微違法違規(guī)行為不予行政處罰目錄（試行）》，明確自2021年11月1日起實(shí)施。[12]該目錄堅(jiān)持的主要原則是嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定、嚴(yán)格落實(shí)及時(shí)糾正要求、正向引導(dǎo)與包容審慎監(jiān)管、不排除其他不予處罰的情形。該目錄規(guī)定的輕微違法違規(guī)行為涉及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理、排污許可制度、水氣污染防治、固體廢物環(huán)境污染防治、企業(yè)環(huán)境管理及其他，共計(jì)6個(gè)方面16項(xiàng)。例如，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理方面，對(duì)未依法備案環(huán)境影響登記表、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表（書）未批先建類環(huán)境違法、違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度、未依法向社會(huì)公開環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等4項(xiàng)行為予以規(guī)定。該目錄規(guī)定的16項(xiàng)輕微違法行為涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)物體廢物污染環(huán)境防治法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《排污許可管理?xiàng)l例》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。青浦、吳江、嘉善三地生態(tài)環(huán)境部門本著“統(tǒng)一性、可操作”的原則，對(duì)照生態(tài)環(huán)境方面有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，進(jìn)一步厘清了各地免罰事項(xiàng)清單，梳理了適用條件，實(shí)現(xiàn)了事項(xiàng)統(tǒng)一，適用條件一致。

（三）市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域

2022年3月16日，蘇州市吳江區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、上海市青浦區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、嘉興市嘉善縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)輕微違法行為實(shí)施包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見〉的通知》。[13]該指導(dǎo)意見明確，對(duì)不涉及人身、財(cái)產(chǎn)安全、公共安全底線的違法行為，三地市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)依法積極探索推進(jìn)包容審慎監(jiān)管；對(duì)符合指導(dǎo)意見附件所列情形，同時(shí)符合首次違法、情節(jié)輕微、及時(shí)糾正、未造成明顯危害后果或者不良社會(huì)影響的違法行為，不再予以行政處罰。該指導(dǎo)意見附件所列三地市場(chǎng)監(jiān)管輕微違法行為不予行政處罰情形共25項(xiàng)，包括“發(fā)布藥品廣告，未標(biāo)注已取得的審查批準(zhǔn)文號(hào)”“地產(chǎn)預(yù)售或者銷售廣告未載明預(yù)售或者銷售許可證書號(hào)”“廣告引證內(nèi)容合法有據(jù)，但未在廣告中表明出處的輕微違法行為”等。這25項(xiàng)違法行為所涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國(guó)廣告法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)公司法》《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》《市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》《個(gè)體工商戶條例》《中華人民共和國(guó)計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》《藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》《農(nóng)藥廣告審查發(fā)布規(guī)定》《獸藥廣告審查發(fā)布規(guī)定》《房地產(chǎn)廣告發(fā)布規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》等多部法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。三地市場(chǎng)監(jiān)管部門聯(lián)合出臺(tái)對(duì)輕微違法行為實(shí)施包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見，是跨區(qū)域探索建立市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)則、統(tǒng)一免罰標(biāo)準(zhǔn)的一次有益嘗試。

（四）文化市場(chǎng)領(lǐng)域

2022年1月24日，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市文化旅游廳（局）、司法廳（局）共同印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域文化市場(chǎng)輕微違法行為免罰清單》。[14]該清單明確對(duì)“設(shè)立從事藝術(shù)品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)單位或者其他經(jīng)營(yíng)單位增設(shè)藝術(shù)品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，未依法到文化行政部門備案，首次被發(fā)現(xiàn)的”等15項(xiàng)輕微違法行為，及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。這15項(xiàng)輕微違法行為所涉及的行政處罰依據(jù)包括《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《音像制品管理?xiàng)l例》《出版管理?xiàng)l例》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》《藝術(shù)品經(jīng)營(yíng)管理辦法》《出版物市場(chǎng)管理規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》《旅游安全管理辦法》《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》等行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。該清單最大限度地統(tǒng)一了長(zhǎng)三角區(qū)域文化市場(chǎng)免罰標(biāo)準(zhǔn)，探索建立了長(zhǎng)三角區(qū)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、執(zhí)法監(jiān)管協(xié)同的新路徑。

（五）氣象領(lǐng)域

2021年12月28日，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市氣象局、司法廳（局）共同印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域氣象領(lǐng)域輕微違法行為免罰清單》。[15]該清單明確對(duì)“侵占、損毀或者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自移動(dòng)氣象設(shè)施，但在限期內(nèi)恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，使氣象設(shè)施恢復(fù)正常運(yùn)行的”等6項(xiàng)輕微違法行為，初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，不予行政處罰。這6項(xiàng)輕微違法行為所涉及的行政處罰依據(jù)包括《中華人民共和國(guó)氣象法》《氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》《升放氣球管理辦法》《氣象預(yù)報(bào)發(fā)布與傳播管理辦法》等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，不涉及地方性法規(guī)、政府規(guī)章。三省一市氣象部門通過發(fā)布該清單，在長(zhǎng)三角地區(qū)探索包容審慎監(jiān)管，合力優(yōu)化更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的營(yíng)商環(huán)境，從而推進(jìn)區(qū)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，提升區(qū)域執(zhí)法一體化、精細(xì)化水平。

三、長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化面臨的難題

（一）存在只能針對(duì)國(guó)家統(tǒng)一立法制定裁量基準(zhǔn)的先天局限

從長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的實(shí)踐來看，行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化僅針對(duì)長(zhǎng)三角三省一市共同適用的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等國(guó)家統(tǒng)一立法，對(duì)長(zhǎng)三角三省一市各自制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，無法制定統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)。原因在于，行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的前提是適用的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，我國(guó)作為單一制國(guó)家，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律規(guī)范在全國(guó)統(tǒng)一適用，對(duì)此類法律規(guī)范制定統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)，客觀上具備可行條件。但是，各地制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，往往具有地方特色，此類法律規(guī)范中的行政處罰條款在不同地方可能不一致，因而缺乏制定統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)的基礎(chǔ)。

目前長(zhǎng)三角地區(qū)在稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、文化市場(chǎng)、氣象等五個(gè)領(lǐng)域所推行的行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作，無法回避只能針對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章制定統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)的先天局限性，對(duì)長(zhǎng)三角三省一市所制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章中的行政處罰規(guī)定，無法統(tǒng)一制定裁量基準(zhǔn)。因此，目前五大領(lǐng)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化事實(shí)上只是部分全國(guó)統(tǒng)一的行政處罰事項(xiàng)的裁量基準(zhǔn)一體化，而并非整個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域的裁量基準(zhǔn)一體化。事實(shí)上，目前三省一市相關(guān)部門通過協(xié)商達(dá)成一致意見共同制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)，只是所在領(lǐng)域眾多行政處罰事項(xiàng)中有限的部分事項(xiàng)，尚未實(shí)現(xiàn)裁量基準(zhǔn)一體化的行政處罰事項(xiàng)遠(yuǎn)多于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)裁量基準(zhǔn)一體化的行政處罰事項(xiàng)。從已經(jīng)制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)來看，目前也是集中于“免罰清單”，即長(zhǎng)三角三省一市相關(guān)部門統(tǒng)一制定針對(duì)特定處罰事項(xiàng)的免罰清單，而對(duì)更大范圍的不屬于免罰范圍的處罰事項(xiàng)，如何統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)同案同罰，相關(guān)實(shí)踐還比較欠缺。

（二）推動(dòng)裁量基準(zhǔn)一體化缺乏專門的協(xié)同工作機(jī)制

長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)的一體化，目前基本上是依靠三省一市相關(guān)部門自主協(xié)商進(jìn)行推動(dòng)，是否需要制定長(zhǎng)三角地區(qū)統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)，以及針對(duì)哪些行政處罰事項(xiàng)制定統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)，均無明確的具體規(guī)定。因此，在已有相關(guān)實(shí)踐的稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、文化市場(chǎng)、氣象等五個(gè)領(lǐng)域，其實(shí)踐模式并不相同。稅務(wù)領(lǐng)域，采取輕微違法行為首違不罰清單和部分違法行為統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)的方式；生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，采取簽訂備忘錄并由三省一市各自制定行政處罰裁量基準(zhǔn)的方式，同時(shí)在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)采取統(tǒng)一制定輕微違法行為不予處罰清單的方式；市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，采取在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)制定統(tǒng)一的輕微違法行為不予處罰清單的方式；文化市場(chǎng)領(lǐng)域，采取制定統(tǒng)一的輕微違法行為免罰清單的方式；氣象領(lǐng)域，也是采取制定統(tǒng)一的輕微違法行為免罰清單的方式。需要注意的是，稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，都是相關(guān)部門自行制定；文化市場(chǎng)、氣象領(lǐng)域，則是相關(guān)部門與司法行政部門共同制定。司法行政部門參與制定文化市場(chǎng)、氣象領(lǐng)域的輕微違法行為免罰清單，并不是因?yàn)樗痉ㄐ姓块T是這兩個(gè)領(lǐng)域的共同執(zhí)法主體，而是因?yàn)樗痉ㄐ姓块T主管行政處罰裁量基準(zhǔn)工作，其參與共同制定裁量基準(zhǔn)，可以增加權(quán)威性。不過，這些模式不一的實(shí)踐也表明，在推動(dòng)長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化方面，缺乏專門的協(xié)同工作機(jī)制。

實(shí)際上，制定行政處罰裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)的自我約束行為，長(zhǎng)三角三省一市相關(guān)部門如何協(xié)商一致共同自我約束，需要專門的協(xié)同工作機(jī)制進(jìn)行保障。在缺乏專門的協(xié)同工作機(jī)制的情況下，長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的探索與實(shí)踐，往往只是一種局部的行為，缺乏整體性思考。顯然，目前長(zhǎng)三角相關(guān)部門的行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化實(shí)踐，很大程度上帶有部門自發(fā)的性質(zhì)，出臺(tái)的統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)帶有個(gè)案性質(zhì)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，由此容易忽視不同領(lǐng)域之間的行政處罰基準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性，或者沒有充分考慮統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)也要遵循比例原則，出現(xiàn)不同領(lǐng)域違法行為的行政處罰基準(zhǔn)與違法行為的危害性不成比例的現(xiàn)象。

（三）統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)與行政機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)存在矛盾

國(guó)家立法對(duì)行政處罰的規(guī)定存在裁量幅度，系基于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，無法對(duì)違法行為的行政處罰作出一刀切的規(guī)定，因而規(guī)定一個(gè)處罰的裁量幅度，由行政執(zhí)法部門根據(jù)實(shí)際情況在裁量幅度范圍內(nèi)作出處罰決定。同時(shí)，國(guó)家立法考慮到全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性，有的事項(xiàng)不宜作出統(tǒng)一規(guī)定，因而授權(quán)各地在國(guó)家規(guī)定的裁量幅度范圍內(nèi)，結(jié)合本地實(shí)際情況作出規(guī)定。長(zhǎng)三角三省一市統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)，具有確保三省一市同案同罰的積極意義，但不可否認(rèn)的是，統(tǒng)一裁量精準(zhǔn)可能會(huì)忽視三省一市的差異性，如果這種差異性直接關(guān)系到行政處罰裁量基準(zhǔn)的選擇，可能會(huì)產(chǎn)生新的矛盾，即三省一市統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)與三省一市相關(guān)行政機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)的矛盾。在長(zhǎng)三角一體化的背景下，三省一市的差異性將逐步縮小，但不可能完全消除，因?yàn)樵谌∫皇袇f(xié)同發(fā)展的格局下，仍然存在產(chǎn)業(yè)鏈分工、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)情況。這種矛盾如何在推行行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化時(shí)進(jìn)行避免，需要引起注意。也正是考慮到這種矛盾存在的可能性，目前鮮有制定全國(guó)統(tǒng)一的行政處罰裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐，原因即在于全國(guó)各地的差異性更大，制定全國(guó)統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)更難實(shí)現(xiàn)。

四、完善長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的建議

（一）進(jìn)一步推動(dòng)長(zhǎng)三角地方立法協(xié)同

為破除長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作所面臨的無法對(duì)地方立法所設(shè)定的行政處罰裁量基準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的先天局限性，需要從根本上尋求長(zhǎng)三角三省一市地方立法的協(xié)同，即長(zhǎng)三角地方立法中所設(shè)定的行政處罰應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)一致。誠然，長(zhǎng)三角地區(qū)已經(jīng)開展了立法協(xié)同的積極探索與實(shí)踐。比如，在大氣污染防治立法方面，長(zhǎng)三角三省一市人大常委會(huì)分別于2014年7月、2015年2月、2016年5月、2015年1月通過了該?。ㄊ校┑摹洞髿馕廴痉乐螚l例》，對(duì)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作以專門章節(jié)進(jìn)行規(guī)定；在保障長(zhǎng)江流域禁捕的專門立法方面，長(zhǎng)三角三省一市人大常委會(huì)分別于2021年2月、3月通過了《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域禁捕工作若干問題的決定》，這一決定內(nèi)容高度協(xié)同。立法協(xié)同對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)形成統(tǒng)一的法治環(huán)境起到了積極作用，但目前的協(xié)同還是非常有限的，從行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的角度而言，立法協(xié)同還需要不斷深化。一方面，長(zhǎng)三角地區(qū)新出臺(tái)的地方立法需要協(xié)同，三省一市應(yīng)當(dāng)互相通報(bào)立法計(jì)劃，在新出臺(tái)的地方立法中所設(shè)定的行政處罰應(yīng)當(dāng)盡可能保持一致。只有地方立法中的行政處罰條款協(xié)調(diào)一致，才存在對(duì)該行政處罰條款制定的裁量基準(zhǔn)保持一致的基礎(chǔ)。因此，地方立法協(xié)同實(shí)質(zhì)上是從源頭上為長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化提供保障。另一方面，除了新出臺(tái)的地方立法需要協(xié)同，長(zhǎng)三角三省一市已經(jīng)出臺(tái)的地方立法也存在需要協(xié)同的必要性。如果已出臺(tái)的地方立法不協(xié)同，那么這些地方立法中設(shè)定的行政處罰就難以在裁量基準(zhǔn)方面實(shí)現(xiàn)一體化。因此，需要對(duì)長(zhǎng)三角已出臺(tái)的地方立法進(jìn)行梳理，分階段進(jìn)行推進(jìn)，對(duì)不協(xié)調(diào)不一致的地方立法進(jìn)行修改，逐步實(shí)現(xiàn)存量立法協(xié)同，為裁量基準(zhǔn)一體化夯實(shí)基礎(chǔ)。

（二）建立專門的工作協(xié)同機(jī)制

鑒于目前長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作缺乏專門的工作協(xié)同機(jī)制，為確保此項(xiàng)工作的順利推進(jìn)，有必要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立專門的工作協(xié)同機(jī)制。為此，長(zhǎng)三角三省一市的司法行政部門作為行政處罰裁量基準(zhǔn)工作的主管部門，可以探索共同牽頭成立長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作協(xié)同機(jī)制。這一工作協(xié)同機(jī)制，除了三省一市司法行政部門牽頭參與，也可以由三省一市主要執(zhí)法部門參與。在工作協(xié)同機(jī)制的框架下，需要確定行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的具體模式，比如選擇制定統(tǒng)一的輕微違法行為免罰清單還是選擇制定統(tǒng)一的行政處罰裁量階次。制定免罰清單雖然是難度相對(duì)較小的一種模式，但其局限性也比較明顯，即雖然免罰的情形在長(zhǎng)三角統(tǒng)一了，但對(duì)需要處罰的情形，處罰的幅度尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。因此，建立專門的工作協(xié)同機(jī)制，不應(yīng)滿足于僅出臺(tái)統(tǒng)一的免罰清單，而是應(yīng)當(dāng)不斷深化行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作，力爭(zhēng)出臺(tái)對(duì)違法行為需要實(shí)施處罰情況下的統(tǒng)一處罰幅度的清單。此外，在工作協(xié)同機(jī)制的框架下，還需要統(tǒng)一行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的發(fā)布方式。從目前的實(shí)踐來看，有的由三省一市相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布，有的由三省一市相關(guān)部門與司法行政部門聯(lián)合發(fā)布，發(fā)布的主體并不統(tǒng)一。司法行政部門作為行政處罰裁量基準(zhǔn)工作的主管部門，其參與聯(lián)合發(fā)布行政處罰裁量基準(zhǔn)，可以增加裁量基準(zhǔn)的權(quán)威性，但其是否參與聯(lián)合發(fā)布，應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一規(guī)定，不可隨意地選擇有的裁量基準(zhǔn)參與發(fā)布，有的裁量基準(zhǔn)不參與發(fā)布。

（三）進(jìn)一步擴(kuò)大行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的范圍

長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化已在稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、文化市場(chǎng)、氣象等領(lǐng)域開展探索與實(shí)踐，邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，但與長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的要求相比，還有不小差距。一方面，行政執(zhí)法領(lǐng)域非常廣泛，已經(jīng)開展行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化實(shí)踐的領(lǐng)域僅是非常有限的行政執(zhí)法領(lǐng)域，尚未開展裁量基準(zhǔn)一體化實(shí)踐的其他領(lǐng)域有必要抓緊推動(dòng)此項(xiàng)工作。比如，城市管理、規(guī)劃、建設(shè)、交通、水務(wù)等領(lǐng)域，在長(zhǎng)三角三省一市的相鄰區(qū)域，其協(xié)同執(zhí)法的必要性比較迫切，在這些領(lǐng)域有必要開展行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作。另一方面，在已經(jīng)開展實(shí)踐的領(lǐng)域，現(xiàn)有的納入行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的處罰事項(xiàng)還比較有限，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展裁量基準(zhǔn)一體化的范圍。比如，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的實(shí)踐還局限于長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，應(yīng)當(dāng)研究拓展到整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)的可行性。稅務(wù)、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、氣象等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)研究本領(lǐng)域擴(kuò)展行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化事項(xiàng)范圍的可行性。通過以上多維度的拓展，將長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的范圍不斷進(jìn)行擴(kuò)大。

（四）依托長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)開展試點(diǎn)

長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化，是行政執(zhí)法領(lǐng)域探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則的重要方式。在推動(dòng)裁量基準(zhǔn)一體化的進(jìn)程中，從功能上來說，在整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化，無疑將比僅在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)實(shí)現(xiàn)裁量基準(zhǔn)一體化的作用更大。但不容否認(rèn)的是，在整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)裁量基準(zhǔn)一體化的難度更大。建設(shè)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)是實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口，對(duì)于在長(zhǎng)三角三省一市全域統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)有難度的，不妨先行在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。從價(jià)值導(dǎo)向上來說，在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)先行試點(diǎn)，通過行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化在示范區(qū)范圍內(nèi)的運(yùn)行實(shí)踐，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，可以有力推動(dòng)整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域的行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作。因此，長(zhǎng)三角三省一市相關(guān)部門在協(xié)同推進(jìn)行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作時(shí)，不妨分步驟實(shí)施，將長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)作為制度建設(shè)的示范田，對(duì)短期內(nèi)難以在整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化的，先在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，待積累經(jīng)驗(yàn)、充分論證后，再推廣至整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域。由此，積小步成大步，使長(zhǎng)三角行政處罰裁量基準(zhǔn)一體化工作不斷深入。