□ 張錫汪

引言

為進(jìn)一步促進(jìn)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實施，2022年3月11日新修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第十條第三款、第四十九條第三款對省級、設(shè)區(qū)市級的人大及其常委會規(guī)定了一項新的立法權(quán)，即區(qū)域協(xié)同立法權(quán)?！兜胤浇M織法》第十條第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法?！薄兜胤浇M織法》第四十九條第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。”與此同時，《地方組織法》第八十條還對省級、設(shè)區(qū)市級人民政府的區(qū)域合作予以規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作。上級人民政府應(yīng)當(dāng)對下級人民政府的區(qū)域合作工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”。這不僅體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作開始邁上新的臺階，還迎來了對區(qū)域協(xié)同立法基本理論與實踐的深入研究。

但是，區(qū)域協(xié)同立法往往表現(xiàn)為“跨行政區(qū)域”的立法問題?？v觀《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）中的規(guī)范內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)文本中更多的是涉及對“本行政區(qū)域內(nèi)”相關(guān)立法問題的規(guī)定，并沒有找到關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的表述，更沒有涉及“跨行政區(qū)域”的立法問題，也就無從談及“區(qū)域協(xié)同立法主體”的問題。鑒于此，一方面《地方組織法》對區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)定顯得非常簡潔，只有第十條第三款、第四十九條第三款的規(guī)定，即只對“區(qū)域協(xié)同立法主體”進(jìn)行了簡單規(guī)定。另一方面，學(xué)界對于區(qū)域協(xié)同立法的探討也集中于論證其必要性、合法性等正當(dāng)性基礎(chǔ)，較少對“區(qū)域協(xié)同立法主體”相關(guān)問題的專題論及。就地方立法一般而言，立法主體只有依法具備相應(yīng)的立法資格才能開展立法工作，區(qū)域協(xié)同立法也應(yīng)當(dāng)是如此，故而筆者認(rèn)為有必要對“區(qū)域協(xié)同立法主體”問題開展進(jìn)一步研究。本文以區(qū)域協(xié)同立法主體作為切入點，主要從區(qū)域協(xié)同立法主體的相關(guān)概念出發(fā)，對區(qū)域協(xié)同立法主體的類型和協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行分析，從而通過探尋區(qū)域協(xié)同立法主體之間相互協(xié)作、配合的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

一、區(qū)域協(xié)同立法主體的概念與現(xiàn)存問題

1.區(qū)域協(xié)同立法主體的概念闡釋

所謂區(qū)域協(xié)同立法，“是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，有關(guān)立法主體在立法工作中相互協(xié)作和配合，并使所立法規(guī)達(dá)到相互協(xié)調(diào)乃至統(tǒng)一的狀態(tài)。作為適應(yīng)區(qū)域發(fā)展需要而產(chǎn)生的立法形式，其主要解決因行政區(qū)劃而形不成法規(guī)制度合力的問題，具有重要意義”。值得注意的是，本文對“區(qū)域協(xié)同立法”中的“法”的討論范圍，僅限定在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章范圍內(nèi)。

也正因如此，在涵蓋中央立法和地方立法范疇的區(qū)域協(xié)同立法中，區(qū)域協(xié)同立法主體應(yīng)當(dāng)是包括中央層面和地方層面兩個維度。但由此也引發(fā)了中央層面的立法主體與地方層面的立法主體之間的立法權(quán)配置等問題，而這些問題又必須以在中央層面或地方層面上哪些立法主體具備區(qū)域協(xié)同立法意義上的立法主體資格為前提。換言之，哪些立法主體具有區(qū)域協(xié)同立法主體的資格？是專屬于人大及其常委會，還是包括了行政機(jī)關(guān)，亦或是跨行政區(qū)域成立的區(qū)域協(xié)同立法專門機(jī)構(gòu)也具有區(qū)域協(xié)同立法主體的資格呢？當(dāng)前絕大部分的區(qū)域協(xié)同立法實踐都在人大及其常委會主導(dǎo)下完成，普遍認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)具有區(qū)域協(xié)同立法主體的資格，而且目前的法律規(guī)范中也沒有賦予地方政府具有超越“本行政區(qū)域”的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)，只有在《地方組織法》第八十條可以找到對省級、設(shè)區(qū)市級人民政府可以進(jìn)行“區(qū)域合作”的規(guī)定，以及《長江保護(hù)法》第六條關(guān)于“長江流域相關(guān)地方在制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章等方面建立協(xié)作機(jī)制”的規(guī)定?？梢姡瑢τ谡欠窬哂袇^(qū)域協(xié)同立法權(quán)的問題，立法上仍處于模糊態(tài)度，但這必然就意味著應(yīng)當(dāng)否認(rèn)政府的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)嗎？這是值得商榷的。

2.區(qū)域協(xié)同立法主體存在的問題檢視

在《地方組織法》規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法主體之前，相關(guān)立法主體在實踐中已經(jīng)承擔(dān)區(qū)域協(xié)同立法工作有一段時間了，結(jié)合此次《地方組織法》的修改成果，可以歸納一下區(qū)域協(xié)同立法主體存在的問題。

（1）區(qū)域協(xié)同立法主體的合憲性、合法性仍存不足

如前所述，《憲法》和《立法法》中并沒有關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)定，更無從談及“區(qū)域協(xié)同立法主體”的內(nèi)容了，好在2022年3月11日新修改的《地方組織法》對區(qū)域協(xié)同立法作了規(guī)定，這在規(guī)范層面可謂是法定化了。但是，區(qū)域協(xié)同立法作為一種立法形式，未規(guī)定在《憲法》這一根本法與《立法法》這一基本法中，將始終面臨著合憲性與合法性的挑戰(zhàn)。雖說《地方組織法》進(jìn)行了規(guī)定，但也無法解釋合憲性的問題，區(qū)域協(xié)同立法的合憲性問題自始至終都應(yīng)當(dāng)由《憲法》本身來確認(rèn)，而不應(yīng)當(dāng)是通過某部基本法來回應(yīng)，這是其一。《地方組織法》與《立法法》同為基本法，《地方組織法》事實上是對地方國家機(jī)關(guān)的組織形式進(jìn)行規(guī)定的基本法，而《立法法》事實上是對國家立法權(quán)的配置模式（如授權(quán)立法、委托立法等）進(jìn)行規(guī)定的基本法，對區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的法定化實際上是在立法體制中對立法權(quán)限的重新配置，應(yīng)當(dāng)歸屬于《立法法》來予以確認(rèn)，然后再由《地方組織法》進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化規(guī)定。因此《地方組織法》率先規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法存在合法性不足之嫌，故應(yīng)當(dāng)對《立法法》也相應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充修改，此為其二。

（2）區(qū)域協(xié)同立法主體的類型設(shè)置過于單一化

目前現(xiàn)有法律規(guī)范中，只有《地方組織法》第十條第三款、第四十九條第三款規(guī)定了區(qū)域協(xié)同立法主體的類型，即省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會。以上可以概括為地方人大模式和地方人大常委會模式兩種類型，其實也就是以地方立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)同立法，這排除了地方行政機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)。因此《地方組織法》在第八十條規(guī)定了地方政府的區(qū)域合作，即“可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制”。再者，從區(qū)域協(xié)同立法主體的級別上來講，目前也都是區(qū)域協(xié)同立法中的各行政區(qū)域內(nèi)同級立法主體之間的協(xié)同立法，不涉及所謂的“跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)”的協(xié)同立法，這是值得反思的。因為在區(qū)域協(xié)同立法中難免存在的利益沖突，各行政區(qū)域內(nèi)同級立法主體都以維護(hù)自身利益為重，僅僅依靠各方主體之間的相互溝通與協(xié)調(diào)，往往難以取得實質(zhì)性進(jìn)展，此時就需要一個“跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)”來打破這種僵持的狀態(tài)，進(jìn)而推動區(qū)域協(xié)同立法工作有序開展?？梢?，區(qū)域協(xié)同立法主體的類型設(shè)置集中于立法機(jī)關(guān)而排除行政機(jī)關(guān)，集中在同級主體之間而排除“跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)”，這也表明了區(qū)域協(xié)同立法主體的類型設(shè)置過于單一化，不利于區(qū)域協(xié)同立法工作高質(zhì)量發(fā)展。

那天一臉凄風(fēng)苦雨的趙仙童回家，看到呆坐在電腦前愁眉不展的磚子，扔了一顆手雷給他：謅不出狗屁就別謅了，弄飯！

（3）區(qū)域協(xié)同立法中缺乏有效的主體協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法主體協(xié)調(diào)機(jī)制，是指在開展區(qū)域協(xié)同立法的過程中，該區(qū)域內(nèi)各個具有立法資格的主體相互配合協(xié)作的關(guān)系。但在區(qū)域協(xié)同立法中往往會面臨利益沖突的問題，更深層次的原因就是地方保護(hù)主義與部門利益所驅(qū)動。各個區(qū)域協(xié)同立法主體之間的相互配合協(xié)作關(guān)系在發(fā)生利益沖突時就會出現(xiàn)割裂僵持狀態(tài)，無法將區(qū)域協(xié)同立法工作向縱深發(fā)展。例如，多個設(shè)區(qū)市的人大常委會一起，討論制定治理河流等跨行政區(qū)域水資源保護(hù)的地方性法規(guī)時，位于河流上游的人大常委會和位于河流下游的人大常委會就會產(chǎn)生利益沖突，這是不可避免的。如果沒有有效的主體協(xié)調(diào)機(jī)制，那么各人大常委會之間也難以產(chǎn)生協(xié)同的合力?，F(xiàn)階段，區(qū)域協(xié)同立法主體協(xié)調(diào)機(jī)制散見于各類規(guī)范性文件中，各地方有各自的做法，尚未在立法層面形成一套完整的主體協(xié)調(diào)機(jī)制，這也是導(dǎo)致有些地方的區(qū)域協(xié)同立法工作進(jìn)度緩慢的因素。

二、區(qū)域協(xié)同立法主體的類型分析

在賦予相關(guān)主體區(qū)域協(xié)同立法的資格中，區(qū)域協(xié)同立法主體的類型也呈現(xiàn)出多種形態(tài)。橫向上，以立法主體的屬性作為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為人大模式、人大常委會模式和政府模式三種類型；縱向上，以立法主體的級別作為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為同級主體和共同上級主體兩種類型。

1.人大模式、人大常委會模式和政府模式

在人大模式中，一般采用以人大立法為主導(dǎo)的模式，主要是因為立法權(quán)是人大的主要權(quán)力。從我國《憲法》所規(guī)定的國家權(quán)力體制角度來看，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、軍事權(quán)等諸多國家權(quán)力都是源于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會（以下簡稱“全國人大”），而全國人大及地方各級人大對立法權(quán)享有的正當(dāng)性、專屬性與排他性已被《憲法》和《立法法》等法律法規(guī)所普遍認(rèn)可，而人大履行立法權(quán)這類國家權(quán)力的職能也意味著區(qū)域協(xié)同立法權(quán)首先應(yīng)當(dāng)歸屬于人大。這樣的國家權(quán)力體制也決定了在進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法權(quán)賦予時，首先考慮的是人大，而不是人大常委會或者政府等其他的主體。例如，2020年1月11日、17日和18日“，京津冀兩市一省”人大各自先后通過的《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》便完全是由地方人大來推動和開展的區(qū)域協(xié)同立法。但這種人大模式下的區(qū)域協(xié)同立法主體并不一定完全符合社會快速發(fā)展進(jìn)程的需要，其缺陷也十分明顯，主要表現(xiàn)在：雖說可以解決區(qū)域協(xié)同立法主體空缺的問題，但也存在立法進(jìn)程長的不足之處，主要是受到人大開會的會期所影響，導(dǎo)致特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)上的立法有時難以適應(yīng)“市場經(jīng)濟(jì)或以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心驅(qū)動下的時代”。

在人大常委會模式中，通常是由人大常委會作為主導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的主體。由于受人大開會會期的影響，作為人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會，“其權(quán)力派生自人大，具有與人大立法權(quán)從屬的性質(zhì)”，因此作為人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會代行部分人大立法的職權(quán)，這也相應(yīng)地反映在了區(qū)域協(xié)同立法的活動過程中。雖然2022年新修改的《地方組織法》第十條、第四十九條分別賦予了地方人大及其常委會相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)，但由于這些規(guī)定過于原則，并沒有細(xì)化地方人大及其常委會之間的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的協(xié)調(diào)配合。就地方人大常委會而言，其本身便具有立法職權(quán)，同時開會頻率相較于地方人大高，在跨行政區(qū)域的區(qū)域協(xié)同立法上具有一定立法優(yōu)勢，因此實踐中許多地方還是以地方人大常委會來開展區(qū)域協(xié)同立法。例如，在省際范圍內(nèi)，2022年1月21日，經(jīng)山東省人大常委會批準(zhǔn)，“膠東經(jīng)濟(jì)圈五市”人大常委會在海洋牧場問題上分別制定的五部海洋牧場管理條例就屬于多元立法主體開展區(qū)域協(xié)同立法活動的生動實踐。在省際范圍之間，2020年至2021年，在吉林省與遼寧省人大常委會的各自批準(zhǔn)下，“兩省四地”分別制定的《渾江流域水環(huán)境保護(hù)條例》也屬于政府模式的區(qū)域協(xié)同立法實踐。此外，在地方人大閉會期間，地方人大常委會作為區(qū)域協(xié)同立法主體進(jìn)行立法時，又如何與地方人大進(jìn)行協(xié)同立法的分工配合呢？范圍界限何在？地方人大常委會超越范圍界限而通過的地方性法規(guī)在區(qū)域協(xié)同立法中是否具有效力？這也同樣值得思考。

政府模式中，包括了政府主體在內(nèi)的區(qū)域協(xié)同立法主體。這一模式產(chǎn)生的主要問題在于：在區(qū)域協(xié)同立法主體上，是僅由地方人大及其常委會這類立法機(jī)關(guān)來作為立法主體，還是可以包括由地方政府等行政機(jī)關(guān)作為立法主體呢？從法律規(guī)范層面來看，對地方政府而言，2022年新修改的《地方組織法》第八十條并沒有賦予地方政府相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)，在這一點上與賦予地方人大及其常委會區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的做法是存在明顯不同的。但由于《立法法》賦予了省級政府、設(shè)區(qū)的市級政府一定的“本行政區(qū)劃內(nèi)”的立法權(quán)，因此也應(yīng)當(dāng)存在著地方政府在跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同立法中作為立法主體參與者角色的情形。因此筆者認(rèn)為，也應(yīng)當(dāng)賦予地方政府區(qū)域協(xié)同立法權(quán)。原因在于，區(qū)域協(xié)同立法的目的之一就是期望快速建立健全相關(guān)配套立法制度規(guī)定，以滿足市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下所需的法治保障，顯然僅依靠地方人大及其常委會進(jìn)行的區(qū)域協(xié)同立法是具有明顯滯后性的，實踐中地方人大及其常委會更普遍集中于資源與環(huán)境保護(hù)方面的立法。相比較之下，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)領(lǐng)域中的先行性立法更具有意義和價值。綜上所述，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高質(zhì)量發(fā)展，可以賦予地方政府對區(qū)域協(xié)同立法的先行性立法權(quán)限，在一定期限內(nèi)有效，期限屆滿后或廢止，或轉(zhuǎn)化為審議通過為地方性法規(guī)來處理。

值得注意的是，設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會和政府進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法的事項范圍不同于上述省級人大及其常委會和政府的事項范圍，前者應(yīng)嚴(yán)格按照《立法法》第七十二條第二款和第八十二條第三款的規(guī)定限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等”事項內(nèi)。如果上升到了省際之間的區(qū)域協(xié)同立法，就需要考慮中央政府的共同參與了。

2.同級主體和共同上級主體

“同級主體”是指進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法活動的級別相同或相當(dāng)?shù)牧⒎ㄖ黧w。例如人大層面上京津冀協(xié)同制定的《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》，還有人大常委會層面上的《武漢城市圈公共交通一體化促進(jìn)條例（草案）》、膠東經(jīng)濟(jì)圈五市的《海洋牧場管理條例》、云貴川三省協(xié)同制定的《赤水河流域保護(hù)條例》等等，這些都是多個“省級或設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會”在跨行政區(qū)劃中進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法活動的生動實踐，最主要的特點就是各個立法主體之間的級別是對等的，并不存在“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。政府層面雖然暫時沒有存在多個地方政府共同起草地方政府規(guī)章的實例，但普遍采取的做法是共同簽訂政府間的“立法協(xié)作框架協(xié)議”，學(xué)界也稱之為“區(qū)域合作協(xié)議”，例如最早的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》（2006年簽訂），近年來的《長江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》（2021年簽訂）等等。這類在推動區(qū)域協(xié)同立法工作中起到積極作用的“立法協(xié)作框架協(xié)議”，其法律地位、性質(zhì)和效力都還存在很大爭議，但不可否認(rèn)的是“立法協(xié)作框架協(xié)議”在法律未賦予地方政府區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的情況下已經(jīng)起到了開展區(qū)域協(xié)同立法工作的助推作用。

“共同上級主體”是指在上下級立法主體都共同參與的區(qū)域協(xié)同立法中，“下級立法主體之共同上級”類型的立法主體。實踐中以“城市群”“飛地經(jīng)濟(jì)”等為典型的區(qū)域協(xié)同立法一般就是采取這類共同上級主體的模式，此為第一類“共同上級主體”。例如《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》（2007年通過）、《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實施條例》（2006年通過）、《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗促進(jìn)條例》（2009年通過）都是以省級人大常委會為立法主體來制定的地方性法規(guī)。在“飛地經(jīng)濟(jì)”背景下以《廣東深汕特別合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》（2015年通過）、《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》（2009年通過）等為例，通過以省級政府為立法主體來制定的地方政府規(guī)章是區(qū)域協(xié)同立法的具體實踐，此外還包括江蘇的一些地方政府規(guī)章也是如此。這類“共同上級主體”開展的區(qū)域協(xié)同立法是以區(qū)域內(nèi)的所有立法主體的共同上級主導(dǎo)的立法活動，具有非常強(qiáng)的引領(lǐng)作用，這也導(dǎo)致其弊端就在于沒能充分體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)眾多立法主體的“協(xié)同性”，因而學(xué)者們也并不是很認(rèn)同該類立法實踐是“區(qū)域協(xié)同立法”，充其量只是“區(qū)域性立法”。也正因如此，學(xué)者們紛紛提出建立“跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)”，例如“區(qū)域委員會”“區(qū)域立法聯(lián)席會議”等等，此為第二類“共同上級主體”。

但是“跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)”面臨著合憲性與合法性問題的挑戰(zhàn)，同時“跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)”自身組織建設(shè)也存在很大的考察空間，面對既存的人大、人大常委會、政府行政機(jī)關(guān)等下級立法主體的利益沖突很難在短時間內(nèi)予以有效平衡和化解。因此，筆者認(rèn)為，兩類“共同上級主體”都應(yīng)當(dāng)屬于區(qū)域協(xié)同立法主體的范疇，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)第一類“共同上級主體”的同時，對第二類“共同上級主體”予以先行試點。相較于第二類“共同上級主體”而言，第一類“共同上級主體”雖然沒有很強(qiáng)的“協(xié)同性”，但立法的過程要經(jīng)歷立項、起草、審議、通過、公告等諸多法定程序，在這些程序中就可以充分融入?yún)^(qū)域內(nèi)下級立法主體的建議，這實際上也在另一方面體現(xiàn)了區(qū)域性立法的“協(xié)同性”，故而也應(yīng)當(dāng)是區(qū)域協(xié)同立法?？傮w而言，同級主體和共同上級主體兩種立法主體形態(tài)都各具特色，應(yīng)當(dāng)在充分考慮了地方開展區(qū)域協(xié)同立法的實際需要后再選擇。

三、區(qū)域協(xié)同立法主體的協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)機(jī)制作為溝通各個區(qū)域協(xié)同立法主體之間的橋梁，應(yīng)當(dāng)從利益平衡的角度考察其必要性，從現(xiàn)狀上進(jìn)行審視以掌握其運行規(guī)律，進(jìn)而建構(gòu)一個有效的區(qū)域協(xié)同立法主體協(xié)調(diào)機(jī)制。

1.區(qū)域協(xié)同立法主體協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀

區(qū)域協(xié)同立法主體的協(xié)調(diào)機(jī)制需要考慮的是在人大及其常委會的一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能界定、分工合作該如何有效地開展，如作為人大專門委員會中的法制委員會、作為人大常委會工作機(jī)構(gòu)中的法制工作委員會、作為人大常委會辦事機(jī)構(gòu)中的常委會辦公廳（室）以及政府的法制工作部門等諸多部門。

目前來說，實踐中也已在探索區(qū)域協(xié)同立法開展之前協(xié)調(diào)配合的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。一是以審議通過法規(guī)性決定的方式，統(tǒng)一指導(dǎo)各個立法主體開展區(qū)域協(xié)同立法。以2022年4月29日福州市人大常委會審議通過的《福州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)閩江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的決定（草案）》為例，該法規(guī)性決定規(guī)定了閩江流域七市人大常委會在福建省人大常委會的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由福州市人大常委會牽頭開展區(qū)域協(xié)同立法活動。該模式下的協(xié)調(diào)是以人大常委會為主導(dǎo)，通過規(guī)范性文件的“軟法”功能來明確各方立法主體的權(quán)利義務(wù)，達(dá)到一種正向的“理想的平衡狀態(tài)”，促使各方立法主體積極履行職責(zé)，推動區(qū)域協(xié)同立法有序開展。二是以共同簽訂區(qū)域合作協(xié)議的方式，形成一個全體立法主體之間的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。例如，在立法機(jī)關(guān)層面，“膠東經(jīng)濟(jì)圈五市”人大常委會在分別制定《海洋牧場管理條例》之前，就在山東省人大常委會的積極協(xié)調(diào)和推動下，共同簽訂了類似“合作協(xié)議”性質(zhì)的“地方立法工作協(xié)同協(xié)議”。類似的還有2020年7月川渝兩省市人大常委會簽訂的《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》，在此合作協(xié)議的推動下，四川省和重慶市分別審議通過了各自的“優(yōu)化營商環(huán)境條例”。在行政機(jī)關(guān)層面，2021年12月28日，“長三角三省一市”司法廳（局）在長三角區(qū)域政府協(xié)同立法研討會上也共同簽署了類似于“立法合作協(xié)議”的《長江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》。但是對于該模式下的“區(qū)域合作協(xié)議”的法律地位、性質(zhì)和效力，學(xué)界尚存爭論，也即“區(qū)域合作協(xié)議”是否屬于法規(guī)范、能否像法規(guī)范一樣具有強(qiáng)制性效力的問題還不明確，不過值得肯定的是這種“區(qū)域合作協(xié)議”以一種積極的約束力推動著區(qū)域協(xié)同立法主體之間高效配合起來，例如“錯位立法、同步立法、聯(lián)動立法、有序立法”等，形成有效協(xié)調(diào)的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。

2.協(xié)調(diào)的必要性：利益平衡的視角

區(qū)域協(xié)同立法主體的協(xié)調(diào)機(jī)制，首先要表現(xiàn)在“有效”上，也就是一定程度上在“利益訴求表達(dá)、利益沖突消解和利益固化與確認(rèn)”中進(jìn)行立法上的“利益平衡”?！胺杀举|(zhì)上就是一種利益調(diào)節(jié)機(jī)制”，“利益促進(jìn)了法律的產(chǎn)生與發(fā)展，利益及其主體的多樣性與社會資源有限性又導(dǎo)致了利益沖突，因而立法的本質(zhì)就是追求利益平衡，實現(xiàn)全民相對利益均衡，并通過設(shè)置權(quán)利來保護(hù)利益”，可見區(qū)域協(xié)同立法也必然面臨著利益沖突與平衡的問題。區(qū)域協(xié)同立法主體之間，區(qū)域協(xié)同立法涉及的利益問題，從外部視角上表現(xiàn)為中央與地方之間的利益沖突，從內(nèi)部視角上則表現(xiàn)為地方內(nèi)部之間的利益沖突。而其中涉及的利益沖突又主要表現(xiàn)為以下三個方面：一是事權(quán)上的沖突，即地方事務(wù)的范圍界限；二是財權(quán)上的沖突，即發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能屬性；三是自主權(quán)上的沖突，即對地方糾紛的裁定和對中央權(quán)力的防御。考慮到區(qū)域協(xié)同立法涉及利益沖突的處理，為保障區(qū)域協(xié)同立法的必要性和實效性，利益平衡下協(xié)調(diào)的必要性也應(yīng)納入?yún)^(qū)域協(xié)同立法的全過程?？傮w而言，在遵循的原則上，有效協(xié)調(diào)需秉持面對“利益多元的挑戰(zhàn)”的同時堅持利益平衡，必要時可進(jìn)行“利益補(bǔ)償”。因而，推動區(qū)域協(xié)同立法的高質(zhì)量發(fā)展，在面臨著聚焦于利益沖突中要如何進(jìn)行利益平衡的問題時，可以考慮建立區(qū)域協(xié)同立法主體之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、區(qū)域協(xié)同立法主體的健全和完善

區(qū)域協(xié)同立法主體是區(qū)域協(xié)同立法的重要組成部分，必須在充分認(rèn)識區(qū)域協(xié)同立法主體現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，健全和完善區(qū)域協(xié)同立法主體制度，在此主要從以下幾個方面予以完善。

1.堅持區(qū)域協(xié)同立法以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨

“區(qū)域協(xié)同立法只是以合作立法為標(biāo)示的立法活動，其目標(biāo)并非在于區(qū)域法治的統(tǒng)一?！眳^(qū)域協(xié)同立法的宗旨是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而并非是以打破行政區(qū)劃來建立跨區(qū)域的“法律獨立王國”，這種法律割據(jù)的理念與憲法和法律的立法精神相違背。區(qū)域協(xié)同立法的初衷是希望通過突破行政壁壘建立跨行政區(qū)域的法制，以維護(hù)跨行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會穩(wěn)定發(fā)展，可以說區(qū)域協(xié)同立法存在的價值就是適應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)、社會快速發(fā)展、人口流動頻繁的時代背景，為國家繁榮、社會穩(wěn)定和公民幸福提供相應(yīng)法治保障。區(qū)域協(xié)同立法主體的“對區(qū)域協(xié)同立法的同質(zhì)、共性內(nèi)容予以確認(rèn)，對區(qū)域協(xié)同立法的差異性內(nèi)容予以協(xié)調(diào)，以保持地方立法的特色”，這種多元化為區(qū)域協(xié)同立法提供了更多立法價值追求，這是單一化的立法體制機(jī)制所不能提供的優(yōu)勢?？梢姡瑢τ趨^(qū)域協(xié)同立法主體乃至區(qū)域協(xié)同立法而言，都要以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。

2.明確政府和跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法主體地位

區(qū)域協(xié)同立法主體是在區(qū)域協(xié)同立法中具有立法權(quán)限的部門或單位，但就現(xiàn)行法律規(guī)范而言，只是在確立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制上邁出了一小步，沒有完全確定區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，這實質(zhì)上就是立法主體的不明確。具體而言，《憲法》《立法法》沒有明確區(qū)域協(xié)同立法中一定行政區(qū)域內(nèi)人大、政府等相關(guān)部門的身份，也沒有直接授權(quán)人大、政府等相關(guān)部門在法律、行政法規(guī)過程中開展區(qū)域協(xié)同立法配套的規(guī)定，大部分制度規(guī)范的設(shè)立主要依據(jù)上級黨政機(jī)關(guān)出臺的政策性文件和地方進(jìn)行探索的實踐做法。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的層面理解，明確區(qū)域協(xié)同立法主體實質(zhì)上是在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式下合法化的內(nèi)容之一，與立法權(quán)限、內(nèi)容和程序等緊密聯(lián)系。當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略貫徹的同時，也突出了立法主體的主導(dǎo)功能，即立法主體主導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法更多的是協(xié)調(diào)、推進(jìn)、維護(hù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展下的內(nèi)部控制以及行政執(zhí)法合法化。因此，有必要明確人民政府和跨行政區(qū)域共設(shè)機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法主體地位。

3.建立健全區(qū)域協(xié)同立法主體之間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域協(xié)同立法主體的利益不僅僅體現(xiàn)在正當(dāng)行使立法權(quán)限，還體現(xiàn)在不放棄既有利益，利益沖突的產(chǎn)生也是區(qū)域協(xié)同立法主體進(jìn)行協(xié)調(diào)的動因，因此要讓各個區(qū)域協(xié)同立法主體之間的利益平衡，就有必要建立符合實際的協(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法能夠有效推進(jìn)。具體而言，可以對人大的法制委員會、人大常委會的法制工作委員會、人大常委會辦公廳（室）以及政府的法制工作部門之間的區(qū)域協(xié)同立法活動予以規(guī)范化，形成一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，包括但不限于采用制定法規(guī)性決定、簽訂區(qū)域合作協(xié)議等方式。

結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法主體的類型必將是多元化的，而政府模式下的區(qū)域協(xié)同立法也帶來了區(qū)域協(xié)同立法主體之間相互協(xié)調(diào)的問題，這是完善區(qū)域協(xié)同立法制度的必然選擇。本文所提出的區(qū)域協(xié)同立法主體的類型與協(xié)調(diào)機(jī)制目的在于加強(qiáng)立法層面上的區(qū)域協(xié)同立法合法化，讓區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實內(nèi)容更切合區(qū)域發(fā)展的實際，進(jìn)而推動區(qū)域協(xié)同立法工作高質(zhì)量發(fā)展。在立法主體取得區(qū)域協(xié)同立法權(quán)的背景下，還需要圍繞立法權(quán)限、立法內(nèi)容、立法程序等問題開展研究，形成高效的區(qū)域協(xié)同立法，推動區(qū)域協(xié)同治理進(jìn)一步發(fā)展。