何疏悅 趙新宇 程 敏

（南京林業(yè)大學(xué)風(fēng)景園林學(xué)院，江蘇南京 210037）

隨著國(guó)家公園體制的確立，中國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)邁入新格局，而國(guó)民戶(hù)外游憩體驗(yàn)需求的日益提升對(duì)自然資源整合的保護(hù)形式給予新的挑戰(zhàn)?；诿绹?guó)成熟的國(guó)家游徑建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，研究對(duì)其框架體系下風(fēng)景游徑的設(shè)立起源、規(guī)劃要素、服務(wù)功能、生態(tài)性質(zhì)等方面進(jìn)行分析歸納，并結(jié)合中國(guó)部分道路系統(tǒng)現(xiàn)狀，從原則、規(guī)劃、管理、運(yùn)營(yíng)4個(gè)方面提出未來(lái)國(guó)內(nèi)風(fēng)景游徑總體規(guī)劃策略，即最小干預(yù)下的最大化戶(hù)外游憩體驗(yàn)選擇、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)下的分段規(guī)劃、分層協(xié)作的“合作”統(tǒng)籌管理及自然平衡的有限開(kāi)發(fā)。將其串聯(lián)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有核心自然風(fēng)景資源區(qū)域，提供規(guī)劃整合自然資源渠道，以此促進(jìn)風(fēng)景游徑系統(tǒng)的引入及本土化可持續(xù)建設(shè)發(fā)展，構(gòu)建滿足于全國(guó)范圍內(nèi)的風(fēng)景游徑大型線性空間的戶(hù)外發(fā)展需求。

自然保護(hù)地體系；國(guó)家游徑；國(guó)家風(fēng)景游徑；游徑管理

1968年，美國(guó)通過(guò)《國(guó)家游徑法案》（National Trails System Act，NTSA）正式建設(shè)國(guó)家游徑系統(tǒng)，旨在傳承、保護(hù)聯(lián)邦歷史、文化及自然資源，同時(shí)滿足民眾游憩及公眾教育需求。1993年，美國(guó)將每年6月的第一個(gè)周六設(shè)為國(guó)家游徑節(jié)（National Trail Day）。數(shù)10年間逐步建設(shè)形成的美國(guó)國(guó)家游徑網(wǎng)絡(luò)，成為今天世界游徑規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域規(guī)范化、制度化程度最高的游徑系統(tǒng)之一[1]。

中國(guó)擁有豐富的自然景觀資源及物質(zhì)文化基礎(chǔ)，但學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)τ螐较到y(tǒng)規(guī)劃的研究起步較晚。現(xiàn)階段，中國(guó)已建成類(lèi)似游徑系統(tǒng)的覆蓋范圍廣且里程數(shù)達(dá)到歷史新高，新建游徑與歷史游徑（如絲綢之路、茶馬古道等）相結(jié)合共同構(gòu)成了具有中國(guó)特色的游徑網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。吸收借鑒美國(guó)成熟的國(guó)家游徑系統(tǒng)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)有利于中國(guó)自然保護(hù)地體系中自然資源整合及保護(hù)，形成具有中國(guó)識(shí)別特征的線性游憩空間發(fā)展建設(shè)框架。

1 中美風(fēng)景游徑系統(tǒng)現(xiàn)狀

1.1 基于公眾游憩體驗(yàn)的美國(guó)風(fēng)景游徑系統(tǒng)

美國(guó)的國(guó)家游徑系統(tǒng)（National Trails System，NTS）建設(shè)發(fā)展歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)，為美國(guó)民眾提供了便利的戶(hù)外游覽路線網(wǎng)絡(luò)，由國(guó)家風(fēng)景游徑（National Scenic Trails，NST）、國(guó)家歷史游徑（National Historic Trails，NHT）、國(guó)家休閑游徑（National Recreation Trails，NRT）和輔路連接性游徑（Connecting or Side Trails）4部分組成。其中，NST是美國(guó)國(guó)家游徑系統(tǒng)的主要架構(gòu)之一，也是美國(guó)游徑系統(tǒng)法案最早設(shè)立的游徑類(lèi)型[2]。NST的提出源于1966年出版的《美國(guó)游徑》（Trails for America），與同期1965年時(shí)任總統(tǒng)約翰遜提出的“自然之美（Natural Beauty）”共同呼吁通過(guò)聯(lián)邦立法來(lái)促進(jìn)建立全國(guó)性的步道系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)了每條游徑都應(yīng)具備獨(dú)特功能定位，包括滿足公眾探險(xiǎn)游憩需求及保護(hù)國(guó)家自然資源和歷史風(fēng)貌，提出基于法律層面構(gòu)建NST系統(tǒng)的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)（圖1）[1-2]。目前美國(guó)設(shè)立的NST已有11條（圖2），平均長(zhǎng)度超過(guò)300 km，將許多美國(guó)境內(nèi)最重要的自然、文化和休閑娛樂(lè)資源串聯(lián)，形成了地域廣闊的線性自然空間，促進(jìn)國(guó)家對(duì)重要景觀資源、歷史、自然及文化的實(shí)施管理保護(hù)的同時(shí)，為公眾提供高質(zhì)量的游覽休憩、旅行露營(yíng)及荒野探索體驗(yàn)的戶(hù)外空間，在全國(guó)范圍形成了自然環(huán)境教育的重要第一現(xiàn)場(chǎng)。

圖1 美國(guó)國(guó)家風(fēng)景游徑系統(tǒng)起源及發(fā)展Fig.1 The origin and development of the National Scenic Trail System

圖2 美國(guó)國(guó)家風(fēng)景游徑系統(tǒng)分布總圖Fig.2 National Scenic Trail System distribution map

1.2 中國(guó)類(lèi)似風(fēng)景游徑系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀

在中國(guó)的道路系統(tǒng)發(fā)展中，產(chǎn)生了具有和風(fēng)景游徑系統(tǒng)部分性質(zhì)相似的道路發(fā)展類(lèi)型，它們?cè)趹?hù)外游憩及自然體驗(yàn)方面同樣產(chǎn)生著不可或缺的作用。2010年，在國(guó)家體育總局及中國(guó)登山協(xié)會(huì)制定并頒布的《國(guó)家登山健身步道標(biāo)準(zhǔn)》(NTS GB 0708)[3]中，National Trails System一詞的中文釋義被明確為國(guó)家登山健身步道系統(tǒng)①?lài)?guó)家登山健身步道系統(tǒng)（National Trails System）：是指一個(gè)區(qū)域內(nèi)所有登山步道的連接及其附屬區(qū)域、設(shè)施的總和。其標(biāo)準(zhǔn)由中國(guó)登山協(xié)會(huì)制定、由國(guó)家體育總局批準(zhǔn)頒布并向全國(guó)推廣。NTS詳細(xì)規(guī)定了登山健身步道的路面建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、完善的安全保障體系，注重科學(xué)健身與環(huán)境保護(hù)。它是國(guó)家權(quán)威的登山健身步道綜合標(biāo)準(zhǔn)體系（源自《國(guó)家登山健身步道標(biāo)準(zhǔn)》）。，但內(nèi)容定義與美國(guó)國(guó)家游徑系統(tǒng)有著本質(zhì)區(qū)分。截止2018年11月，全國(guó)共建成23條國(guó)家登山健身步道，總里程超過(guò)1 900 km。

相似性質(zhì)的道路系統(tǒng)設(shè)定還包括風(fēng)景道（Scenic Byway）①風(fēng)景道（Science Byway）：一條具有公共土地所有權(quán)，具備風(fēng)景、歷史、休閑、文化、考古和自然等6項(xiàng)特質(zhì)的道路，該道路不單只路線本身，還包括游徑兩側(cè)臨近區(qū)域范圍內(nèi)的廊道風(fēng)景，并且該道路要通過(guò)立法或官方聲明來(lái)認(rèn)定（源自《美國(guó)風(fēng)景道項(xiàng)目規(guī)劃》National Scenic Byway Program）。，其規(guī)劃重點(diǎn)主要為公眾游憩功能服務(wù)和自然資源的管理維護(hù)，預(yù)期規(guī)劃建設(shè)25條國(guó)家風(fēng)景道（表1）[4]。另一項(xiàng)類(lèi)似概念為國(guó)家森林步道，定義為穿越重要山脈和森林區(qū)域、具有不同的自然風(fēng)光和歷史文化特征且長(zhǎng)度超過(guò)500 km，主要供人們以徒步形式深入體驗(yàn)大自然的帶狀休閑空間[5]。2017年國(guó)家林業(yè)局頒布施行《國(guó)家森林步道建設(shè)規(guī)范》（LY/T 2790-2017）[6]，之后，國(guó)家林草局陸續(xù)批示了3批12條國(guó)家森林步道規(guī)劃建設(shè)，總長(zhǎng)超過(guò)22 000 km（表2）[5]。總體來(lái)看，中國(guó)類(lèi)似風(fēng)景游徑的路徑發(fā)展雖處于基礎(chǔ)階段，但已初具規(guī)模，在自然保護(hù)地體系發(fā)展框架下，國(guó)家風(fēng)景游徑系統(tǒng)的引入可促進(jìn)自然資源的保護(hù)及整合，為滿足國(guó)民日益增長(zhǎng)的戶(hù)外游憩需求提供更多的游賞路線，從而構(gòu)建滿足于全國(guó)范圍內(nèi)的風(fēng)景游徑大型線性空間脈絡(luò)。

表1 風(fēng)景道建設(shè)相關(guān)規(guī)劃條文Tab.1 Relevant planning provisions of scenic way construction

表2 國(guó)家森林步道分批次建設(shè)規(guī)劃Tab.2 National forest footpath construction plan in batches

2 NST的設(shè)立、管理及意義

2.1 自下而上的設(shè)立流程

美國(guó)國(guó)家風(fēng)景游徑的立項(xiàng)至建設(shè)需要經(jīng)過(guò)可行性分析、規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)確立及國(guó)會(huì)授權(quán)三個(gè)階段。設(shè)立初期，由個(gè)人或群體公民建言，再由國(guó)會(huì)代表提出擬建游徑議案，沿?cái)M建游徑各段廣泛征求民眾意見(jiàn)并介紹項(xiàng)目理念，在擬建議案的可行性論證得以通過(guò)后，由國(guó)會(huì)組織形成草案、確立立項(xiàng)，自此開(kāi)始進(jìn)入項(xiàng)目籌備及管理計(jì)劃制定階段（圖3）。

擬建游徑議案提交申請(qǐng)前，申請(qǐng)人或組織須依據(jù)國(guó)家游徑系統(tǒng)法案的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及區(qū)域聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的管理規(guī)定，協(xié)調(diào)土地所有者與公共空間使用的矛盾，區(qū)分及標(biāo)記非聯(lián)邦政府管轄路段，避讓州內(nèi)一般性公路和高速公路等不予認(rèn)定的公共道路，將游徑位置、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)后管理路徑及臨近區(qū)域自然資源影響評(píng)估等綜合信息搜集完整，上報(bào)至聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。申請(qǐng)通過(guò)后，由內(nèi)政部/農(nóng)業(yè)部組織構(gòu)建咨詢(xún)委員會(huì)，依據(jù)《綜合管理計(jì)劃》（Comprehensive Management Plan，CMP）逐步建設(shè)實(shí)施建設(shè)，游徑各段均設(shè)置國(guó)家游徑系統(tǒng)框架內(nèi)規(guī)范導(dǎo)視系統(tǒng)，配備標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)手冊(cè)，納入聯(lián)邦直屬管理部門(mén)進(jìn)行宣傳推廣。規(guī)范統(tǒng)一在法律框架內(nèi)的申請(qǐng)、審批流程，規(guī)劃建設(shè)安排及建成后的監(jiān)管運(yùn)營(yíng)管理，有效地實(shí)現(xiàn)了自然資源保護(hù)及改善公共游憩質(zhì)量的國(guó)家游徑系統(tǒng)的設(shè)立愿景。

2.2 跨區(qū)域、多協(xié)作、低影響的合作管理模式

NST基于長(zhǎng)期實(shí)踐、反饋、修正，形成了完備統(tǒng)一的建設(shè)管理框架，足以應(yīng)對(duì)由于路線覆蓋涉及國(guó)家公園、森林公園、游憩地、歷史紀(jì)念地、歷史遺址和其他公共或私人土地等多類(lèi)型土地所形成的長(zhǎng)距離跨度，但仍面臨監(jiān)管復(fù)雜、土地權(quán)屬糾紛、司法管轄重疊等多重問(wèn)題。國(guó)家游徑系統(tǒng)直接管轄責(zé)任人由國(guó)會(huì)指定內(nèi)政部長(zhǎng)或農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)任選，同時(shí)由三個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)即土地管理局（Bureau of Land Management，BLM）、美國(guó)森林服務(wù)局（USDA Forest Service，USFS）和國(guó)家公園管理局（National Park Service，NPS）共同負(fù)責(zé)管理事權(quán)和建設(shè)統(tǒng)籌[7]。其中NPS對(duì)NST的管轄權(quán)最大，但所有管理執(zhí)行權(quán)限均被嚴(yán)格限制在相關(guān)法規(guī)條例及規(guī)劃指南框架內(nèi)（表3），且三類(lèi)機(jī)構(gòu)均不具備處置NST所經(jīng)地域的土地管轄權(quán)相關(guān)事務(wù)。

在NST的分級(jí)管理架構(gòu)中，各級(jí)間的管轄權(quán)是既有明確的范圍界定，也存在著交疊領(lǐng)域（表4）。當(dāng)重疊情況發(fā)生時(shí)，管理機(jī)構(gòu)間通過(guò)民主協(xié)商確立專(zhuān)項(xiàng)區(qū)域的管理方式及內(nèi)容，必要時(shí)通過(guò)書(shū)面協(xié)議轉(zhuǎn)移權(quán)屬，最大限度地消弭或降低作為公共屬性的國(guó)家游徑在規(guī)劃使用中對(duì)其臨近區(qū)域可能產(chǎn)生的消極影響。

表4 游徑管理區(qū)域機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)Tab.4 Setting up and responsibilities of regional organization for trail management

積極的交疊情況中，游徑設(shè)立可行性評(píng)估階段的組織在游說(shuō)時(shí)，為最終的立項(xiàng)構(gòu)建了初步的合作與資助框架，同時(shí)部分完成了對(duì)沿線民眾的自然資源保護(hù)及利用的教育[8-9]。聯(lián)邦政府在立項(xiàng)建設(shè)后，會(huì)積極鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與州立機(jī)構(gòu)、非政府組織和公民個(gè)人共同形成國(guó)家游徑的合作管理框架，包括吸納志愿者及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)組織的加入，建立動(dòng)態(tài)多元的合作機(jī)制并明確相應(yīng)的責(zé)任及義務(wù)[10-12]。

2.3 NST的全民生態(tài)教育意義

相較于NHT，NST的設(shè)立更多是基于生態(tài)保護(hù)前提下線性游憩資源的整合，在承擔(dān)道路基礎(chǔ)功能的同時(shí)打造易于公眾介入的游憩網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這也是美國(guó)最初設(shè)立阿巴拉契亞游徑（Appalachian NST）和太平洋山脊游徑（Pacific Crest NST）的首要目的之一[13]。美國(guó)政府以游徑附屬的生態(tài)資源為依托，周期性組織公眾（尤其是青少年）開(kāi)展戶(hù)外拓展、自然探索等公益性自然教育活動(dòng)，為公眾直觀地感知自然提供了第一現(xiàn)場(chǎng)，培育青少年的自然科學(xué)基礎(chǔ)觀念的同時(shí)潛移默化根植敬畏、尊重自然的理念。如今，根據(jù)美國(guó)各游徑的年度調(diào)查反饋顯示，NST在公眾中有著很高的歡迎度及滿意度，其設(shè)立實(shí)施契合了資源保護(hù)及社會(huì)發(fā)展的多樣化需求，由此得到了廣泛的認(rèn)同，對(duì)于同樣擁有豐富自然資源類(lèi)型的中國(guó)而言，NST體系是一類(lèi)歷經(jīng)實(shí)證檢驗(yàn)，具有一定參考價(jià)值的線性游憩資源保護(hù)及有限開(kāi)發(fā)策略。

3 NST的規(guī)劃特征與服務(wù)功能設(shè)定

3.1 規(guī)劃特征：地域風(fēng)貌的承載及文化多樣性的實(shí)現(xiàn)

在NST總體規(guī)劃中，自然景觀質(zhì)量被視為首要先決要素，規(guī)劃設(shè)計(jì)注重與自然資源的匹配、適應(yīng)、兼容而非改造自然空間，建設(shè)完成后保持全年開(kāi)放（除節(jié)日或惡劣天氣等特殊狀況外）。不同區(qū)域的地理特征賦予了不同NST特有的環(huán)境風(fēng)貌，塑造了差異化顯著的游憩空間。NST的選線多集中于美國(guó)中西部的自然景觀風(fēng)貌帶，依托地貌特征規(guī)劃游徑走向，短線的設(shè)置考慮公眾參與的均衡性及路線的服務(wù)效能，長(zhǎng)線的規(guī)劃則在生態(tài)資源保護(hù)的原則下，保障最基礎(chǔ)的通行安全，留存最大限度的原生景觀風(fēng)貌[14]。如佛羅里達(dá)風(fēng)景游徑（Florida NST）（圖4），作為地貌資源多樣化程度較高的路線之一，沿線設(shè)置了適宜于不同體型野生動(dòng)物的遷徙廊道，保障公共自然游憩服務(wù)的同時(shí)，也盡可能降低了對(duì)區(qū)域生態(tài)演替平衡的擾動(dòng)[15-16]。除此之外，在NST線路規(guī)劃時(shí)，國(guó)家及地方的文化遺址也會(huì)有意識(shí)借助臨近區(qū)域的游徑為脈絡(luò)進(jìn)行串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)傳承的同時(shí)，增加游徑的文化豐富度。

3.2 服務(wù)功能：公眾自然感知需求的線性空間載體

公眾游憩體驗(yàn)感知的優(yōu)劣主要由游徑沿途自然資源質(zhì)量及游徑服務(wù)系統(tǒng)效能兩方面決定。但高質(zhì)量的自然資源和服務(wù)系統(tǒng)的建構(gòu)是一類(lèi)依賴(lài)多方合作的長(zhǎng)效結(jié)果，無(wú)法由建設(shè)者、管理方或公眾任意一方獨(dú)自完成。

（1）自然環(huán)境是風(fēng)景游徑空間的基礎(chǔ)依托，不同強(qiáng)度的游覽活動(dòng)均可對(duì)其產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，甚至對(duì)景觀資源造成難以修復(fù)的損傷。由此，出于降低游憩過(guò)程中人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的目的，NST管理機(jī)制中將“Leave No Trace”設(shè)立為基礎(chǔ)游覽原則，明確了公眾在游憩中應(yīng)遵循的基本要求和義務(wù)。在執(zhí)行細(xì)則中，管理方也會(huì)依據(jù)公眾游憩感知評(píng)估及不同自然資源現(xiàn)狀做出相應(yīng)的改善調(diào)整[17]。

（2）完備的服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)是良好游憩體驗(yàn)的重要支撐。NST設(shè)有游客服務(wù)中心、標(biāo)識(shí)解說(shuō)系統(tǒng)、休憩設(shè)施、露營(yíng)地等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，同時(shí)通過(guò)沿線服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，了解實(shí)時(shí)狀況，并將分析結(jié)果反饋于對(duì)管理立法及服務(wù)資源調(diào)配等方面的改善。在營(yíng)區(qū)服務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用上，主要分為盈利及非盈利性質(zhì)兩種，如在游客服務(wù)中心及官網(wǎng)銷(xiāo)售蘊(yùn)含游徑特色元素的相關(guān)紀(jì)念品；提供沿線的露營(yíng)地基礎(chǔ)設(shè)施（部分收費(fèi)）；管理人員或志愿者在特定區(qū)域?yàn)橛慰吞峁┳匀唤逃庹f(shuō)或清掃維護(hù)等。

4 對(duì)中國(guó)未來(lái)風(fēng)景游徑規(guī)劃建設(shè)的啟示

2019年，新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》明確把“森林步道”納入林業(yè)建設(shè)范疇[18]。目前，國(guó)內(nèi)已有國(guó)家登山步道（23條）、國(guó)家森林步道（9條）及區(qū)域級(jí)風(fēng)景道（若干）等路徑規(guī)劃，國(guó)家對(duì)道路系統(tǒng)規(guī)劃的重視程度正逐步提升，為國(guó)家風(fēng)景游徑系統(tǒng)的可行性規(guī)劃打下堅(jiān)實(shí)的建設(shè)基礎(chǔ)。此外，中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展涉及多個(gè)國(guó)家重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域，風(fēng)景游徑引入建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格限定于自然保護(hù)地體系總規(guī)發(fā)展框架之下，以自然保護(hù)地建設(shè)中心原則及目標(biāo)為主導(dǎo)，承接于自然景觀游賞型線路的重要載體，串連國(guó)家公園、各級(jí)森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、海洋公園等重要自然保護(hù)地區(qū)域間，與原有道路游線相互銜接，逐步形成全國(guó)范圍內(nèi)的景觀生態(tài)游徑網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以滿足戶(hù)外游憩需求。

4.1 借鑒原則：最小干預(yù)下的戶(hù)外游憩體驗(yàn)選擇最大化

風(fēng)景游徑的規(guī)劃建設(shè)需以最大戶(hù)外游憩潛力作為先行評(píng)估，分段規(guī)劃不同的戶(hù)外游憩資源的分級(jí)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，遵循生態(tài)資源保護(hù)的首要原則，兼顧有限開(kāi)發(fā)沿途的自然及歷史文化景觀資源。規(guī)劃范圍內(nèi)應(yīng)避讓已有高速公路、機(jī)動(dòng)車(chē)道、礦區(qū)、輸電線路、商業(yè)及工業(yè)發(fā)展、私人經(jīng)營(yíng)等與自然資源保護(hù)相悖的區(qū)域空間，整合具有較高戶(hù)外游憩潛力且生態(tài)干擾度較低的線路[19]。其中，途經(jīng)國(guó)家重要?dú)v史或景觀資源的游徑設(shè)立需經(jīng)評(píng)估后規(guī)劃，可以部分協(xié)同契合歷史文化遺址路線，提升風(fēng)景游徑景觀價(jià)值的多元性[20]。

實(shí)現(xiàn)“最小化干預(yù)”是風(fēng)景游徑可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。游徑建設(shè)過(guò)程中需減少對(duì)周邊區(qū)域自然資源及人工環(huán)境的影響，避免對(duì)原有道路基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施非必要性拆除，最大限度地保障后續(xù)管理工作的便捷性及低技化[21]。游徑開(kāi)發(fā)嚴(yán)禁破壞原有自然資源系統(tǒng)的穩(wěn)定性，應(yīng)盡可能保留原有地形地貌或修復(fù)已有路線并延長(zhǎng)使用周期，在原有路況或周邊景觀基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱的區(qū)域，可以適當(dāng)人工干預(yù)次生生境或優(yōu)化景觀基礎(chǔ)設(shè)施，并依據(jù)環(huán)境層次及使用主體的差異性構(gòu)建無(wú)障礙游徑體系，以保障整體游徑的可達(dá)性和游者的游憩活動(dòng)需要[22]。

4.2 規(guī)劃模式：統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)下的分段規(guī)劃

風(fēng)景游徑系統(tǒng)框架的設(shè)立前需擬定國(guó)家統(tǒng)一建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外游徑系統(tǒng)成熟的法案及規(guī)范結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)如《道路交通標(biāo)志和標(biāo)線》（GB5768.3-2016）、《城市道路工程技術(shù)規(guī)范》（GB51286-2018）、《國(guó)家登山健身步道標(biāo)準(zhǔn)》（NTS GB 0708）、《國(guó)家森林步道建設(shè)規(guī)范》（LY/T 2790-2017）等法規(guī)均可用于擬制定草案借鑒。按照層級(jí)劃分依據(jù)對(duì)游徑的規(guī)劃設(shè)立可行性判別并選段進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)。分級(jí)開(kāi)發(fā)主要依據(jù)道路通行和使用現(xiàn)狀兩個(gè)方面，其設(shè)置要點(diǎn)主要包括：（1）分段保留荒野游徑，路段配置信息標(biāo)識(shí)以供警示。定期收集游憩體驗(yàn)反饋，用于可達(dá)性和通達(dá)性評(píng)估及服務(wù)設(shè)施改善；（2）規(guī)劃中可交叉融合歷史遺產(chǎn)性廊道（如茶馬古道、劍門(mén)古道、長(zhǎng)征路線等），對(duì)其部分路段進(jìn)行修復(fù)、復(fù)原，并置自然資源與歷史文化資源，延伸風(fēng)景游徑在文化教育層面的社會(huì)服務(wù)功能；（3）建設(shè)健全完善基礎(chǔ)設(shè)施或公共信息標(biāo)準(zhǔn)，以滿足不同類(lèi)型使用人群在游覽中的差異化需求（表5）。

4.3 行政管理：分層協(xié)作的“合作”統(tǒng)籌

現(xiàn)階段，中國(guó)已建成道路系統(tǒng)的發(fā)展中同樣面臨多方管理、區(qū)域位置交疊、管理邊界模糊等問(wèn)題。其中，區(qū)域位置是管理權(quán)力存在重疊等復(fù)雜問(wèn)題的主要作用因素。界定、劃分管理權(quán)限并開(kāi)展長(zhǎng)效合作機(jī)制是緩解此類(lèi)問(wèn)題的切實(shí)方法。因此，未來(lái)風(fēng)景游徑管理模式適宜采用統(tǒng)一體制下的多層級(jí)分工協(xié)作、多地區(qū)聯(lián)合的協(xié)調(diào)管理模式（圖6）。由國(guó)家林草局成立游徑管理部門(mén)，頒布執(zhí)行風(fēng)景游徑建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并施行，依照標(biāo)準(zhǔn)明確管理權(quán)屬層級(jí)，對(duì)同一游徑區(qū)域范圍內(nèi)涉及的多方管理問(wèn)題通過(guò)分段管控解決。執(zhí)行架構(gòu)需著重明確管理權(quán)屬、協(xié)作內(nèi)容及管理執(zhí)行的依法實(shí)施。對(duì)應(yīng)基層管理中，可優(yōu)先吸納本地居民為基層管理人員，鼓勵(lì)引導(dǎo)志愿者組織等民眾基礎(chǔ)力量展開(kāi)制度化合作，組織管理人員及志愿群體開(kāi)展培訓(xùn)，從而在節(jié)約人力資源管理成本的同時(shí)提高管理效率。

圖5 路徑開(kāi)發(fā)程度建議標(biāo)準(zhǔn)Fig.5 Recommended path development level standards

圖6 國(guó)內(nèi)風(fēng)景游徑管理機(jī)制預(yù)設(shè)Fig.6 Domestic scenic trail management mechanism preset

4.4 運(yùn)營(yíng)維護(hù)：自然平衡的有限開(kāi)發(fā)策略

中國(guó)道路系統(tǒng)沿線涉及國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園、重要?dú)v史文化遺址等特殊保護(hù)地區(qū)，完全性開(kāi)放并不利于游徑管理及周邊自然環(huán)境的生態(tài)保護(hù)，需建設(shè)完善國(guó)家直接管控框架下的長(zhǎng)期發(fā)展策略：（1）徒步或遠(yuǎn)足性質(zhì)的使用時(shí)，區(qū)域可免費(fèi)或計(jì)劃性、周期性開(kāi)放；（2）游徑運(yùn)營(yíng)需基于原有區(qū)域開(kāi)放容量，配合統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理；（3）建立健全運(yùn)營(yíng)監(jiān)督體制，制度化評(píng)估公眾行為活動(dòng)對(duì)區(qū)域環(huán)境的生態(tài)影響，構(gòu)建信息化服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)時(shí)反饋監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)并加以分析指導(dǎo)未來(lái)管理決策；（4）途徑重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域時(shí)，施行獨(dú)立區(qū)域監(jiān)管，減少開(kāi)放頻次或非必要條件下的區(qū)域關(guān)閉。增設(shè)路徑規(guī)劃輔助游線，增強(qiáng)游徑附屬區(qū)域及其周邊路段風(fēng)貌的整體質(zhì)量作為游線補(bǔ)充；（5）針對(duì)已建成道路系統(tǒng)部分區(qū)域管理維護(hù)相對(duì)薄弱、信息引導(dǎo)及解說(shuō)系統(tǒng)覆蓋尚不全面的現(xiàn)狀，借助對(duì)國(guó)家風(fēng)景游徑系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)、排查、歸檔等周期性工作，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌臨近、交錯(cuò)或重疊的已有游徑道路系統(tǒng)的相關(guān)工作，完善其整體使用的安全性、觀賞游憩的高質(zhì)量體驗(yàn)及基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施性能的完備，提升國(guó)家游徑系統(tǒng)整體網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展力（圖7）。

圖7 風(fēng)景游徑分級(jí)路段設(shè)施維護(hù)因素及頻率Fig.7 Factors and frequency of facilities maintenance in graded sections of scenic trails

5 展望及挑戰(zhàn)

2025年，中國(guó)將初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。建設(shè)期內(nèi)，作為自然資源整合的關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，國(guó)家風(fēng)景游徑系統(tǒng)能夠成為協(xié)調(diào)既有道路資源整合及道路基礎(chǔ)設(shè)施完善的關(guān)鍵性要素。未來(lái)，在結(jié)合中國(guó)類(lèi)似游徑道路系統(tǒng)（如國(guó)家森林步道、國(guó)家登山步道、風(fēng)景道等）的階段性發(fā)展目標(biāo)外，仍需持續(xù)優(yōu)化沿線自然資源保護(hù)和利用機(jī)制、加速健全相關(guān)立法監(jiān)督體系、制定施行統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)日常運(yùn)營(yíng)及管理維護(hù)等規(guī)劃策略，探索完善構(gòu)建自然保護(hù)地體系框架下的國(guó)家風(fēng)景資源線性空間網(wǎng)絡(luò)的可實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)提升沿線自然效益及社會(huì)效益的綜合可持續(xù)性的中遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)。

注：圖1、2根據(jù)美國(guó)國(guó)家游徑系統(tǒng)法案及NST官網(wǎng)公開(kāi)信息整理；圖3根據(jù)美國(guó)國(guó)家游徑系統(tǒng)法案及國(guó)家公園管理局官網(wǎng)公開(kāi)信息整理；圖4根據(jù)佛羅里達(dá)NST官網(wǎng)公開(kāi)信息及谷歌地圖整理繪制；圖5根據(jù)《美國(guó)游徑管理手冊(cè)》及《新西蘭自行車(chē)道設(shè)計(jì)指南》內(nèi)容改繪；圖7根據(jù)《美國(guó)游徑設(shè)計(jì)指南》及《國(guó)家登山步道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》整理繪制；表3、4數(shù)據(jù)根據(jù)美國(guó)國(guó)家游徑系統(tǒng)法案及NPS、BLM、USFS官網(wǎng)公開(kāi)信息整理。