摘 要：2015年新《預算法》實施以來，我國地方政府債務顯著增長，短期內(nèi)地方政府債務對地方經(jīng)濟增長的影響值得關注。文章從地方政府債務對地方經(jīng)濟的短期影響入手，基于2015—2019年30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的相關債務數(shù)據(jù)，構建動態(tài)面板系統(tǒng)GMM模型，分析地方政府債務對地方經(jīng)濟增長的短期影響。實證結果顯示，短期內(nèi)，大規(guī)模舉債能夠促進地方經(jīng)濟增長，地方財政缺口和人均投資額對地方經(jīng)濟增長有負向影響，而貿(mào)易規(guī)模對地方經(jīng)濟增長有正向影響。

關鍵詞：地方政府債務 經(jīng)濟增長 系統(tǒng)GMM

中圖分類號：F810.5 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）01-015-03

一、引言與文獻綜述

政府債務與政府支出緊密相關。政府債務主要是用來建設基礎設施或應對突發(fā)性經(jīng)濟沖擊，從而影響經(jīng)濟增長。2010年以來，我國經(jīng)濟增速不斷放緩，政府債務與日俱增，政府債務與經(jīng)濟增長間的關系值得研究。追溯以往，我國政府債務制度設立較晚，于1979年才正式出現(xiàn)政府債務這一概念，而關于地方政府債務的數(shù)據(jù)是在2009年之后趨于規(guī)范，并在2014年開始構建固定的衡量標準和具體信息平臺，故國內(nèi)相關學者在研究地方政府債務時往往使用地方審計報告進行測度，與實際有一定差距。2015年，地方政府被賦予限額內(nèi)“自發(fā)自還”權利，通過中國地方政府債券信息發(fā)布平臺上公布的地方政府債務數(shù)據(jù)，可看出地方政府債務相對規(guī)模一直在放大。截至2019年末，全國地方政府債務余額總計213098億元，2015—2019年的年均增速9.6%。為控制地方政府債務不發(fā)生區(qū)域性風險，2016年國務院辦公廳頒布《地方政府性債務風險應急處置預案》，同年，財政部亦頒布了《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》，進一步加強地方政府債務余額管理?？紤]到我國地方政府債務缺乏長期數(shù)據(jù)，本文主要探究短期內(nèi)地方政府債務對經(jīng)濟增長的影響。

從20世紀80年代開始，國外學者對政府債務進行了研究，如Fischer（1993）的跨國實證檢驗發(fā)現(xiàn)，高額政府負債不利于長期經(jīng)濟增長，即政府負債對經(jīng)濟增長的影響取決于政府支出效率的高低，政府支出效率越高，政府舉債會促進經(jīng)濟增長，相反，如果政府支出效率過低，政府舉債會導致經(jīng)濟增速放緩[1]。2008年全球經(jīng)濟危機之后，政府債務問題成為研究熱點，眾多學者針對政府債務在經(jīng)濟發(fā)展中的作用進行了深入研究。如Checherita和Rother（2012）利用12個歐元區(qū)國家的政府債務數(shù)據(jù)，確立人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增速與政府債務之間先遞增后遞減的二次凹函數(shù)關系[2]。Egert（2013）的研究結果則顯示盡管政府債務與經(jīng)濟增長間存在負的非線性關系，但它比人們預想的更為復雜，樣本覆蓋范圍和時間跨度都會影響兩者之間的相關性，債務相對規(guī)模在不同時間跨度的關系曲線并不相同[3]。

國內(nèi)學者是在2014年之后加大了對地方政府債務的研究，其中，楊十二和李尚蒲（2013）、郭玉清（2016）等認為，地方政府舉債的主要目標在于促進經(jīng)濟增長，因此，在嚴重依賴政府投資基礎設施建設的地區(qū)，地方政府債務相對規(guī)模更大[4-5]。毛捷和黃春元（2018）認為地方政府債務對于地區(qū)經(jīng)濟增長的影響呈現(xiàn)非線性關系，存在債務最優(yōu)值，且不同地區(qū)的債務最優(yōu)值存在差異[6]。由于理論上地方政府債務會通過提高長期利率、提高稅率、加劇通貨膨脹或加大債務風險等渠道作用于經(jīng)濟增長，因而地方政府債務擴張對經(jīng)濟增長和經(jīng)濟穩(wěn)定的負面影響也不容忽視。由此，不少研究認為地方政府債務相對規(guī)模與經(jīng)濟增長間存在非線性關系，具體來說，長期內(nèi)當?shù)胤秸畟鶆障鄬σ?guī)模較低時，地方政府債務有助于促進經(jīng)濟增長，但當?shù)胤秸畟鶆障鄬σ?guī)模較高時，地方政府債務對經(jīng)濟增長的促進作用將會減弱[7]。

二、理論分析

從政府債務的影響渠道和作用機理分析，短期內(nèi)，地方政府債務一方面可以增加社會財富，提高居民消費傾向，從而增加社會總需求，進而影響經(jīng)濟增長;另一方面可以降低利率，從而促進投資，提高資本邊際效率。綜合來看，短期內(nèi)地方政府債務能促進經(jīng)濟增長。長期內(nèi)，政府債務主要是通過改變區(qū)域資本存量和經(jīng)濟結構實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標，因此，選擇短期長期不同，地方政府債務對經(jīng)濟影響效應不同。

1936年出版的《就業(yè)、利息和貨幣通論》認為，市場無法通過“看不見的手”來增加有效需求以達到供需平衡，必須通過政府干預來刺激經(jīng)濟，國家調(diào)節(jié)是唯一一種使現(xiàn)代經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的可行方法。凱恩斯反對傳統(tǒng)財政收支平衡觀念，主張財政赤字，他認為舉債支出雖然“浪費”，但可以使社會富足。如果政治家沒有舉債主張，那么當天災人禍發(fā)生時發(fā)行政府債務，可以增加社會財富。他還強調(diào)“舉債支出”包括一切政府舉債凈額，不論舉債的目的是為興辦資本事業(yè)，或為彌補預算不足，前者增加投資，后者增加消費傾向[8]。

然而，布坎南卻認為政府債務會通過兩方面不利于經(jīng)濟增長：一方面，如果發(fā)債目的是為了刺激公共消費，政府債務會帶來通貨膨脹，從而出現(xiàn)過度征稅、損耗資本的問題;另一方面，如果發(fā)債是為促進政府消費，類似于彌補財政赤字，政府債務會導致利率上升，進而使得經(jīng)濟中的儲蓄總量增加，私營部門對可貸資金需求的剩余儲蓄量將會下降，以擠出私人投資，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負向影響[9]。

針對布坎南提出的政府債務不利于經(jīng)濟增長的觀點，Olivier Blanchard（2019）認為資本的邊際產(chǎn)品越低，債務的福利成本越低，基于政府債務會導致公共債務也會減少資本積累，由此政府債務的福利成本較低，比討論中通常認為的要小，且由于長期以來名義GDP增長率大于債券利率，政府債務財政成本較小，故政府債務對于經(jīng)濟增長是正向影響[10]。

我國地方政府債務問題較為突出，本文是利用系統(tǒng)GMM模型來探究地方政府債務相對規(guī)模放大的原因，并有針對性提出控制地方政府債務相對規(guī)模進一步放大的措施與方法。

三、基本模型設定和變量設定

目前國內(nèi)外關于地方政府債務相對規(guī)模與經(jīng)濟增長的關系研究主要認定兩者為非線性關系，基于此，本文使用系統(tǒng)GMM模型來考察短期內(nèi)地方政府債務相對規(guī)模對經(jīng)濟增長影響的非線性關系。

（一）基本模型

借鑒Checherita—Westphal（2012）的方法可將模型設定為非線性關系中最常見的二項式形式，模型設定如（1）所示：

本文利用各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人均實際生產(chǎn)總值增長率作為經(jīng)濟增長的衡量指標，數(shù)據(jù)來源于2015—2019年中國統(tǒng)計年鑒。

從2015年開始，中國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的地方政府債務數(shù)據(jù)開始透明化，在中國政府債券信息公開平臺上可以得到中國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的年末政府債務余額，本文設定債務相對規(guī)模為當年末地方政府債務余額與當年地區(qū)GDP總值之比。

本文采用的控制變量為：人均投資額（pi），衡量在經(jīng)濟增長過程中由于全社會固定資產(chǎn)投資帶來的經(jīng)濟影響;人均投資額為全社會固定資產(chǎn)投資與人口之比，由于投資對經(jīng)濟增長有明顯的滯后性，對當期經(jīng)濟增長沒有顯著影響，將人均投資額作為前定變量;貿(mào)易開放程度（ts）用來衡量地區(qū)的經(jīng)濟開放程度，對經(jīng)濟發(fā)展有著重要影響，本文利用地區(qū)進出口貿(mào)易總額與地區(qū)生產(chǎn)總值之比進行測定[11];財政缺口（margin）代表地區(qū)一般公共預算支出與一般公共預算收入之差，財政缺口影響地方政府債務和地區(qū)經(jīng)濟，為內(nèi)生性控制變量。另外考慮到人力資本在經(jīng)濟增長中所起作用，將人口增長率（pg）和地方平均受教育年限（edu）作為控制變量，控制變量數(shù)據(jù)主要來源于中國統(tǒng)計年鑒、中國財政統(tǒng)計年鑒和各省（自治區(qū)、直轄市）政府公開信息。

本文選取2015—2019年30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的數(shù)據(jù)（不包含我國西藏自治區(qū)和我國港澳臺地區(qū)的數(shù)據(jù)），每個變量的觀測值都為150個，各變量的統(tǒng)計信息如表1所示。

從表1中可以看出地方政府債務相對規(guī)模平均值在25.7%，其最小值為9.93%，而最大值達到83.4%，故我國地方政府債務相對規(guī)模幅度跨度較大，因此，需要考慮剔除極端值情況下的模型分析。

（二）估計方法選擇

在式（1）所示，公式中包含被解釋變量的滯后項，作為一個典型的動態(tài)面板模型，無論采用OLS估計或固定效應或是隨機效應，都會對模型估計造成有偏和非一致性問題。如果采用工具變量法，其估計量雖然是一致的，但不一定是有效估計量，因此，對于動態(tài)面板模型的常用手段一般為廣義矩估計。在時間維度較短的情況下，系統(tǒng)廣義矩估計方法得到的估計量更好且更加可靠，考慮到本文的研究只有5年的面板數(shù)據(jù)，因此計量研究將主要采用系統(tǒng)廣義矩估計方法來估計。

（三）計量檢驗與結果分析

模型設定如（2）所示：

? 等式（2）中，i表示地區(qū)，t表示年份，Yit是當期地區(qū)人均生產(chǎn)總值的增長率，Y是滯后一期的地區(qū)人均生產(chǎn)總值增長率，Debtit表示當期的地方政府債務相對規(guī)模，Debtit2表示債務相對規(guī)模的二次方項，Xit表示對經(jīng)濟增長有著重要影響的控制變量（人均投資pi，貿(mào)易開放程度ts，財政缺口對數(shù)lnmargin等），εit代表隨機擾動項。計量結果如表2所示。

三種系統(tǒng)GMM模型均滿足一階自相關檢驗、二階無自相關要求以及Sargan檢驗大于0.1的前提條件。

從表2中可以看出一次項的債務相對規(guī)模對于經(jīng)濟增長在1%水平下顯著且系數(shù)為負，而高次項的債務相對規(guī)模在10%水平下也無法顯著，主要是由于債務相對規(guī)模極端值的影響，因此，下一步將剔除極端值再進行檢測。

從控制變量來看，只有在未加入財政缺口的情況下，貿(mào)易規(guī)模才未在1%顯著性水平下顯著，在三個模型下滯后一期的人均生產(chǎn)總值增長率在1%水平下顯著，表明了經(jīng)濟增長過程中慣性依舊存在，當期人均投資、滯后一期的人均投資、截距項也都在1%水平下顯著，說明了經(jīng)濟增長的過程中影響因素眾多，也表明了模型中選取的控制變量適合廣義矩估計方法。

接下來剔除債務相對規(guī)模最大和最小的兩個省份——廣東省和青海?。紤]到系統(tǒng)GMM模型運用差分進行分析，則不考慮2015年地方債務相對規(guī)模數(shù)據(jù)，運用2016—2019年數(shù)據(jù)求各地方政府債務相對規(guī)模平均值，求出廣東省地方政府債務相對規(guī)模最小，為0.1029，青海省地方政府債務相對規(guī)模最大，為0.6052），然后利用剩余28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）再次對債務相對規(guī)模影響經(jīng)濟增長的“U”型關系進行模型分析，分析結果如表3所示。

剔除極端值后的系統(tǒng)GMM模型滿足一階自相關和二階無自相關要求，且Sargan檢驗結果大于0.1的前提條件。

與表2相比，表3顯示，剔除極端值情況下，二次項債務相對規(guī)模在10%水平下顯著且系數(shù)為正，這證明了地方政府債務相對規(guī)模與經(jīng)濟增長之間的正“U”型關系，此關系與主流觀點中地方政府債務與經(jīng)濟增長關系正好相反，這是基于本文研究的數(shù)據(jù)時間跨度只有五年，對債務長期影響無法準確衡量，導致債務對經(jīng)濟增長的深遠影響并不能完全體現(xiàn)的結果。

比較一次項和二次項系數(shù)，可以看出非線性關系的頂點處于坐標系中的第一象限，因為地方政府債務相對規(guī)模一定為正，頂點在第一象限的正“U”型非線性關系表明了債務相對規(guī)模不是單一影響經(jīng)濟增長，對經(jīng)濟增長速度影響有正有負，需按照具體情況進行考察。

通過分析財政缺口和債務相對規(guī)模的直接關系，可以看出一般情況下財政缺口較小省份其債務相對規(guī)模較小，其人均生產(chǎn)總值較高。這可以理解為，由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)中小企業(yè)較多，其政府舉債會擠出一部分銀行貸款，造成發(fā)達地區(qū)實體經(jīng)濟發(fā)展滯后，而經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的政府舉債主要是面向基本保障項目的實施，有利于吸納社會資本從而促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

依據(jù)表2和表3結果，可看出貿(mào)易開放程度對人均GDP增長率有負面影響，這與“貿(mào)易程度越大，經(jīng)濟增速越高”的認識是有沖突的。究其原因，是由于開放程度較高的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其對外貿(mào)易對于經(jīng)濟增長的拉動水平逐漸下降，而開放程度較低的地區(qū)，仍需要對外貿(mào)易來拉動經(jīng)濟增長。

四、結論與建議

本文從短期入手，結合主流觀點對地方政府債務在短期和長期下的比較，分析地方政府債務對經(jīng)濟增長的影響，所得到的債務規(guī)模與經(jīng)濟增長正“U”型關系與主流觀點正好相反。該正“U”型關系表明，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，地方政府大規(guī)模舉債都在一定程度上能夠加快經(jīng)濟增長，但地方政府債務的累積并不是經(jīng)濟增長的必要條件和核心因素。換句話說，雖然大規(guī)模舉債在一定程度上能幫助地方政府緩解財政壓力并實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標，但影響經(jīng)濟增長的因素較多，地方政府應結合本地經(jīng)濟社會發(fā)展情況來判斷是否真的需要更多政府債券。具體來說，對經(jīng)濟實力較弱且缺乏拉動經(jīng)濟增長要素的地區(qū)，可通過舉債來實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標;相比經(jīng)濟實力強的地方為實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標還需從其他方面來激發(fā)增長動力，而不是一味的增發(fā)政府債券。

另外，主流觀點認為長期內(nèi)小規(guī)模舉債可以促進經(jīng)濟增長，由此衍生出地方政府債務適度性問題。不過，本文實證結果表明，短期內(nèi)大規(guī)模舉債在一定程度上亦可以促進經(jīng)濟增長，故如何把握地方政府債務和經(jīng)濟增長關系，防止為求短期效應而忽略長期均衡，應成為當前處理我國地方政府債務問題的重要考量之一。

第一，將地方政府債務納入地方政府干部考核機制。短期看，地方政府大規(guī)模舉債在一定程度上有利于經(jīng)濟增長，中央政府需要防范地方政府為尋求經(jīng)濟快速增長而進行大規(guī)模放債的行為。畢竟從長期看，當?shù)胤秸畟鶆障鄬σ?guī)模超過一定閾值時，地方政府債務反過來會抑制經(jīng)濟增長?？蓞⒄?016年的《地方政府性債務風險應急處置預案》，在發(fā)生IV級（一般）以上地方政府性債務風險的省份，將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍[12]，以充分反映地方政府債務相對規(guī)模、使用情況、擔保情況等。

第二，建立完善的地方政府債務風險管控機制。依據(jù)《馬斯特里赫特條約》可知，公債的國際警戒線為60%，我國總體債務風險遠低于這一水平，故我國地方政府債務總體處于可控水平。不過，參照近幾年地方政府債務的擴張趨勢，管控地方政府債務風險需要引起高度重視。具體來講，短期內(nèi)地方政府債務應著眼于風險防控，考慮到債務年限不同，應化解到期的集中債務風險。這就要求地方政府在一個相對較長的時間內(nèi)拉長債務周期、降低利息負擔、緩解現(xiàn)金流風險、穩(wěn)定經(jīng)濟增長，以使地方政府在保證不發(fā)生風險傳遞、保障經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展前提下，減小存量債務風險。另外，地方政府債務風險管控不能以點蓋面，應結合各地區(qū)不同的經(jīng)濟狀況和經(jīng)濟結構，針對不同地區(qū)設定不同風險管控標準，并且能夠及時預測到超過這個限額后地方政府所面臨的經(jīng)濟風險[13]。事實上，目前我國針對地方政府債務余額已經(jīng)設置限額，但即使有合理的預警機制也不能完全避免風險，應在事先預警系統(tǒng)基礎上建立可實施的風險解決機制，以實時防范和化解地方政府債務相關問題。

[本文為2019年甘肅省社科規(guī)劃項目（19YB008）]

參考文獻：

[1] Fischer Stanley. The role of macroeconomic factors in growth[J]. Journal of Monetary Economics，1993（3）：485-512.

[2] Cristina Checherita-Westphal，Philipp Rother. The impact of high government debt on economic growth and its channels： An empirical investigation for the euro area[J]. European Economic Review，2012（7）：1392-1405.

[3] Egert B.Public debt， economic growth and nonlinear effects： Myth or reality[J]. Journal of Macroeconomics， 2013（43）：226-238.

[4] 楊十二，李尚蒲.地方政府債務的決定：一個制度解釋框架[J].經(jīng)濟體制改革，2013（02）：15-19.

[5] 郭玉清，何楊，李龍.救助預期、公共池激勵與地方政府舉債融資的大國治理[J].經(jīng)濟研究，2016（03）：81-95.

[6] 毛捷，黃春元.地方債務、區(qū)域差異與經(jīng)濟增長——基于中國地級市數(shù)據(jù)的驗證[J].金融研究，2018（05）：1-19.

[7] 劉哲希，任嘉杰，陳小亮.地方政府債務對經(jīng)濟增長的影響——基于債務規(guī)模與債務結構的雙重視角[J].改革，2020（04）：100-115.

[8] 約翰·梅納德·凱恩斯.徐毓枬譯.就業(yè)、利息和貨幣通論[M].譯林出版社，2011.

[9] 楊婷婷.我國地方政府債務風險管理研究[D].中共中央黨校，2019.

[10] Olivier Blanchard. Public Debt and Low Interest Rates[J].American Economic Review，2019，109（4）：1197-1229.

[11] 朱文蔚.我國地方政府性債務與區(qū)域經(jīng)濟增長的關系研究[D].深圳大學，2015.

[12] 劉偉，李連發(fā).地方政府債務、任期與考核[J].江淮論壇，2018（01）：5-10+2.

[13] 岳福琴，董冠琦.地方政府債務風險如何管控[J].人民論壇，2016（19）：88-90.

（作者單位：蘭州財經(jīng)大學財稅與公共管理學院 甘肅蘭州 ?730020）

[作者簡介：陳泳臻，碩士研究生，研究方向為財政理論與政策。] （責編：賈偉）