李宗富 張倩

摘? 要：新修訂《檔案法》中首次明確地提出了檔案利用權利救濟途徑，但有關檔案利用權利救濟制度如何盡快完善并有效實施等仍需要深入研究探討。筆者對澳大利亞、新西蘭、丹麥、日本、法國、美國等國家檔案法律中有關檔案利用救濟的條款進行梳理總結并對比分析，提出了需盡快制定檔案利用救濟相關制度，完善檔案利用權利保障體系、設計具體可行的檔案救濟程序，規(guī)范檔案救濟行為準則、加強與其他法律的銜接，協調救濟權利適用性及建立多元主體參與監(jiān)督機制，規(guī)范自由裁量權等建議和措施，以期為我國檔案利用救濟制度的建設及完善提供參考和借鑒。

關鍵詞：檔案法;檔案利用;檔案利用權利;權利救濟

Abstract： In the newly revised 'Archives Law'， the remedy way of Archives utilization right is put forward clearly for the first time， but how to perfect the remedy system of Archives utilization right as soon as possible and implement it effectively still needs further research and discussion. The author summarizes and compares the provisions of Archives utilization relief in the Archives laws of Australia， New Zealand， Denmark， Japan， France， the United States and other countries， and puts forward the formulation of Archives utilization relief related systems， improve the protection system of Archives utilization right， and design specific and feasible Archives utilization relief procedures. Some suggestions and measures， such as standardizing the code of conduct for archival use relief， strengthening the connection with other laws， coordinating the applicability of the right of relief， establishing the supervision mechanism involving multiple subjects， and standardizing the discretionary power， are expected to provide reference for the construction and improvement of archival use relief system in China.

Keywords： Archives law; Archives utilization; Rights of archives utilization; Right relief

新《檔案法》第二十八條首次提出“投訴”這一檔案利用救濟途徑，盡管投訴渠道單一，卻為我國檔案利用救濟制度的構建提供了法律支撐，具體的制度措施也需要通過實施條例和一系列配套的法規(guī)規(guī)章加以細化。[1]有關我國檔案利用權利救濟制度的研究，早在2006年，宋明等[2]就在分析我國香港檔案開放救濟制度的基礎上，認為我國內地可通過設立信息委員會、確立行政復議前置規(guī)則等來完善檔案開放救濟制度;2012年黃夏基等[3]從公民檔案利用權利視角出發(fā)，提出了《檔案法》修訂需重視公民權利具體化的要求;2021年連志英等[4]在梳理我國檔案利用救濟制度的歷程上說明了檔案利用救濟制度設計依據及制度構成。

然而目前我國檔案利用救濟制度研究依舊過少，且時間跨度大、視角較為單一，加之新《檔案法》內容變化很大，很多條款需要重新盡快科學闡釋完善。因此，本文根據國家檔案局政策法規(guī)研究司出版的《境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編》一書，對澳大利亞、新西蘭、丹麥、日本、法國和美國六個國家檔案法律中規(guī)定的檔案利用救濟法條進行比較分析，以期為我國檔案利用救濟制度的完善及有效實施提供參考和借鑒。

1 境外六國檔案利用救濟法條梳理

1.1 澳大利亞。澳大利亞《1983年檔案館法》共9章71條法規(guī)，其中有18條規(guī)定了檔案利用救濟各方面內容。第40條決定的告知共計12款條文，主要規(guī)定了公眾向國家檔案館申請利用或申請延伸利用公開檔案的內容，包括申請人的申請需求、國家檔案館的職責、法庭的職責等。[5]

第42條對決定的復核規(guī)定當申請人依據第40條提出申請且對申請決定不滿意時，他須在收到決定通知的28日內或在國家檔案館許可的時間范圍內，以書面形式向國家檔案館提出對決定進行復議的申請。國家檔案館必須復議該決定，并安排必要的復核，將復議的決定通知申請人。[6]

第43條向行政上訴法庭的申請中，申請人可就國家檔案館對利用檔案所作的決定或是復核后的決定再次向行政上訴法院提出申請。（如，拒絕申請人的擴展利用、檔案扣留而暫停利用及檔案處于待查而暫停利用等情況。）法庭的解決方案在申請期限、重新審議、法庭判決等環(huán)節(jié)均有詳細的處置規(guī)定。[7]

第44條還賦予法庭一定的權利，在44條第（2）、第（3）、第（7）小款情況下法庭有權依規(guī)定復核或裁定國家檔案館就申請利用檔案所作的決定，其作出的決定與國家檔案館作出的決定有同等效力。

第46條和第48條規(guī)定了豁免檔案的訴訟組成法庭范圍和《1975年行政上訴法庭法》第42條在適用本法程序時應當依據本法作出的專門修改辦法。

1.2 新西蘭。新西蘭《2005年公共檔案法》共計4章67條，其中第30條免除、第4章申訴程序部分條款均涉及檔案利用救濟，內容包括申請主體及起因、申訴程序、部長（現任負責本法行政管理的內閣大臣）權利及檔案咨詢委員會的作用等。同澳大利亞法條不同，該法中的申請主體為公共機構和地方政府，而部長的決定權至關重要。

第30條規(guī)定了檔案館館長與申請主體的相關權利。對于公共機構或地方政府提出的免除遵守檔案館館長所發(fā)布的標準或指示的請求，檔案館館長可在其認為適當的條款和前提（如果有）下，對該類請求進行豁免;對于依據前款所作出的裁決，公共機構或地方政府行政主管可以依照第51條對該裁決進行上訴。[8]

第51條規(guī)定了公共機構或地方政府向部長申訴的相關內容，包括拒絕第22條公共檔案延期移交的部分要求、反對檔案館館長依據第30條免除作出的豁免決定的決定等，并依據第52條、第53條、第54～第56條提出申訴。[9]

第52條提起申訴中要求公共機構行政主管需依據第51條，在檔案館館長作出決策向主管公共機構通報之日起的20個工作日內，向部長提出書面申訴。[10]申訴書必須包含：申訴的對象，即（檔案館館長）決策的所有細節(jié)，以及申訴理由。

第53條規(guī)定了相關申訴效力。檔案館館長作出具有申訴權的決策之時起至申訴期滿或已提出申訴且至部長給出裁決并依據第56條發(fā)出通報期間內，檔案館館長不得就申訴相關事宜發(fā)出指令或采取進一步的行動等，主管公共機構必須繼續(xù)維護或遵從原狀。[11]

第54條申訴程序中規(guī)定部長在收到申訴通知后，一旦確認合理可行，必須通知檔案委員會和檔案館館長已提出的申訴，且將主管公共機構收到的所有相關文件的副本提供給檔案委員會和檔案館館長。[12]

第55條闡明了檔案委員會（非法人團體，由部長任命，為部長提供有關檔案管理和檔案事務及申訴工作等建議，合理行使自己的職能）在申述期間的作用。在收到依據第54條提出的申訴通知后，一旦確認合理可行，檔案委員會必須對申訴及申訴的理由予以考慮，且向部長建議批準或駁回全部或部分申訴并說明建議的理由。[13]

第56條規(guī)定了部長決策的權利。在其作出批準或駁回全部或部分申請的裁決前，必須與提出申訴的主管公共機構的責任部長協商并考慮檔案委員會的建議。此外，部長須向主管公共機構的行政主管、檔案館館長、檔案委員會給出書面裁決通知，并說明原因，在政府《公報》上向公眾發(fā)布裁決公告。部長的裁決為最終裁決，并以此約束檔案館館長和主管公共機構。[14]

1.3 丹麥。丹麥《檔案館法》共計12章56條內容，其中第7章限制利用檔案、第8章公共檔案的利用、第9章對《個人數據處理法》涉及資料的利用申請、第10章上訴以及第12章刑事規(guī)定與法律生效均有條款涉及檔案利用救濟方面內容，條款內容包括申請人的權利、檔案館及相關機構的職責、文化大臣的權利、檔案委員會的功能作用、申請過程和相關處罰等。

第7章第30條規(guī)定了申請人的權利及要求，即任何人均可請求允許其使用公共檔案中有利用限制的檔案，但需申明其利用有關信息的目的。第31條規(guī)定了國家檔案館館長職責。館長或其授權人可以許可申請人在檔案封閉期終止前或是在檔案開放時限終止前利用已移交到國家檔案館的各類檔案，規(guī)定的例外。第37條、第38條規(guī)定了其他相關機構的權責。[15]第39條共計4小款，分別闡述了檔案委員會組成部分、工作任務及文化大臣對其領導職責。

對于申請利用限制檔案，該法第8章第40條、第41條也規(guī)定了其利用條件。申請人如果被許可利用限制檔案，其不得泄露他（們）從中獲知的機密信息，此外，如果利用的檔案屬于法條規(guī)定的部分特殊行政機構檔案或是檔案信息本身具有特殊性質，檔案利用者還須簽署確認遵守特別條款的聲明文件。[16]

第9章規(guī)定了對《個人數據處理法》涉及資料的利用申請，包括利用主體、利用程序及依據法規(guī)等。第10章上訴僅有一條兩小款條文。第1小款規(guī)定對國家檔案館館長依據上述第31條作出的檔案利用決定，當事人可向相關的行政機構提出上訴。第2小款則規(guī)定了文化大臣的責任，其應當制定有關規(guī)則，以達到使其免于被起訴的效果。[17]第12章第51條第1小款規(guī)定任何人違反第40條或第41條設定的條件均處以罰款或不超過6個月的監(jiān)禁。[18]丹麥《檔案館法》雖然僅有兩條條款涉及申訴，然而全法更加重視申請人在申請利用過程中的權利保障，還設立了處罰條款。

1.4 日本。日本《關于公文書等管理的法律》共計6章34條，其中第二十一條、第二十二條、第二十九條涉及檔案利用救濟部分內容。第二十一條規(guī)定對于針對其利用請求的處理有異議或對于針對其利用請求的不作為行為有異議者，可以根據《行政異議審查法》（1962年法律第160號）向國立公文書館等的首長提出異議，接受異議提出的國立公文書館等的首長應當向公文書管理委員會進行咨詢。除外的情形：（1）異議的提出不合法，予以駁回的;（2）以決定的形式將針對異議涉及的利用請求的處理予以取消或變更，允許全部利用該異議所涉的特定歷史公文書等的，但關于該異議所涉特定歷史公文書等的利用存在反對意見書的除外。[19]

同時，第二十二條也提出《獨立行政法人等信息公開法》第十九條、第二十條，《信息公開個人信息保護審查會設置法》（2003年法律第16號）第九條至第十六條的規(guī)定也適用于上條款中異議，但需要替換法律中部分信息，如《獨立行政法人等信息公開法》第十九條中的“前條第二款”替換為《公文書管理法》“第二十一條第二款”等。[20]

第五章第二十九條則規(guī)定了公文書管理委員會依本法規(guī)定處理其權限范圍內事項。如在本法第二十條第一款的政令的制定或修改、廢除之時，委員會需要為內閣總理大臣提供相關咨詢。[21]

1.5 法國。法國《檔案館法》共計兩編，第二編司法音像檔案全部條款涉及檔案利用救濟。第222-3條規(guī)定對于第二編司法音像檔案全部條文決定不服后的救濟渠道，由經咨詢最高行政法院后的法律作出規(guī)定，[22]雖然沒有規(guī)定具體的救濟程序，但其給予了法國行政法庭完全的自由裁定權利。

1.6 美國?！睹绹ǖ洹返?4卷“公共印刷與文件” 《總統檔案法》第22章第2204條總統檔案的利用限制中第（b）（3）款規(guī)定：在依照第（b）（1）款的特別限制利用期間，總統檔案或其中可分開部分是否能夠利用的決定，應當由國家檔案局局長在咨詢卸任總統后慎重作出。在此期間，除非在本條第（e）款（美國哥倫比亞特區(qū)法院規(guī)定卸任總統認為國家檔案局局長對作出決定違反總統權利和特權而提起的任何訴訟具有管轄權）的規(guī)定外，該決定不屬于司法管轄評審。國家檔案局局長應當建立程序規(guī)定，任何人由于依據本段而作出的決定被拒絕利用總統檔案，可以對該決定提起行政訴訟。該程序應當由國家檔案局局長或其指定者，在收到起訴后30個工作日內提供書面規(guī)定，說明該規(guī)定的根據。[23]雖然總統法僅有一條檔案救濟的規(guī)定，但相關主體權利、利用條件、申請程序和期限要求都闡述得清晰明了。

2 六國檔案救濟法條內容比較分析

通過對上述國家檔案救濟法條內容的梳理并分析比較，可以發(fā)現其具有明顯特征。

2.1 建立具體的申請或申訴程序。上述各國法條的申訴程序不大相同且形式多樣、結構復雜，但它們都有健全的法律體系作為保障，有嚴格完備的法律規(guī)范約束。澳大利亞法案中規(guī)定了申請、申訴、復議處理及法院審批等具體程序;新西蘭法案規(guī)定了公共機構和地方政府的申訴權利和流程;丹麥法案雖僅有兩條條款涉及申訴，但其更重視申請人的申請權利，同時對申請人利用檔案違規(guī)行為的處罰也作了法律規(guī)定;日本法案則規(guī)定申請人可依據《行政異議審查法》向國立公文書館首長提出相應請求;法國法案主要強調法院在救濟渠道的主導作用;美國法案則規(guī)定由國家檔案局局長建立程序。

2.2 明確檔案利用救濟途徑。上述各國法案中均強調并且闡述了檔案救濟的初次申請程序，而澳大利亞的救濟途徑最為豐富，既包括行政復議也包括行政訴訟;新西蘭和丹麥均強調了行政申訴途徑，然而兩國法案中行為主體和最終決策主體完全不同;法國聲像檔案簡單規(guī)定了其司法救濟渠道，并未作出具體闡述。

2.3 界定檔案救濟主體身份。在檔案救濟行為中涉及的主體頗多，其中，最重要的主體為申請人和被申請人（一般是作出處理決定的檔案行政部門），此外，也包括其他權利主體如法院、檔案咨詢委員會等。

澳大利亞法案規(guī)定在第一次申請程序及第二次行政復議行為中公眾為權利主體即申請人，檔案館為義務主體即被申請人，此后的第三次行政訴訟行為中，申請人為原告，檔案館為被告，由法院對此行為作出最終裁定。

在新西蘭法案中，其申請主體為公共機構和地方政府，被申請主體為檔案館館長，如若申請主體再次提出書面申訴，其糾紛行為最終由部長（現任負責本法行政管理的內閣大臣）裁決，此外，檔案委員會在其中代表第三方主體提供自己的建議。

丹麥法案強調任何人均可作為檔案申請主體，被申請主體除了檔案館之外，還包括檔案形成來源的相關機構，其決策主體為相關行政機構。

日本法案僅規(guī)定異議者可向國立公文書館首長提出申請，同新西蘭相似，公文書管理委員會也作為第三方主體提供咨詢建議。

2.4 自由裁量權?！杜＝蚍▽W大詞典》對自由裁量權的內涵界定為：“酌情做出決定的權力，并且這種決定在當時情況下應是正義、公正、正確、公平和合理的。法律常常授予法官的權力或責任，使其在某種情況下可以行使自由裁量權。有時是根據情勢所需，有時則僅僅是在規(guī)定的限度內行使這種權力?！盵24]

各國決策主體的權力相對統一、集中，而且部分國家和地區(qū)還設有決策主體與其他主體之間的溝通協調機制。澳大利亞法案賦予法庭一定的權利，其有權依規(guī)定復核或裁定國家檔案館的部分決定，且作出的決定與國家檔案館有同等效力;丹麥法案規(guī)定了文化大臣應當制定上訴過程有關規(guī)則;法國法案提出對于司法音像檔案適用方式決定不服后的救濟渠道，需咨詢最高行政法院后的法律作出;美國總統法則要求國家檔案局局長要對申請人提出的行政訴訟建立相應的程序規(guī)定。

此外，新西蘭法案和日本法案都強調了其他相關機構在裁決時的權利。新西蘭法案給予部長最終裁決權以約束檔案館館長和主管公共機構，但在作出決定前必須與提出申訴的主管公共機構和檔案委員會進行協商;日本法案第二十一條規(guī)定針對文書利用問題提出的異議，國立公文書館首長應同公文書管理委員會商討。

2.5 突出檔案委員會的咨詢職能。澳大利亞、新西蘭、日本、丹麥四國法條均設立相關章節(jié)來規(guī)定檔案委員會，雖然各國檔案委員會的名稱、任命資質不大相同，但它們內容均包括其組成部分、相關職能、行政事務等。此外，新西蘭法案、日本法案還另設章節(jié)給予了檔案委員會對于申訴的決策權力，并對其具體操作辦法也作出了詳細的規(guī)定。

2.6 同其他法律相銜接。澳大利亞法案規(guī)定在澳大利亞檔案法實施過程中如果有與《1975年行政上訴法庭法》的法律條款相適應的，《1975年行政上訴法庭法》要依據澳法作出適用修改;丹麥法案專門設立對于個人數據資料的利用申請的章節(jié)，如若利用公共檔案館內的個人數據資料，需要根據《個人數據處理法》的規(guī)定裁定且由相關行政機構作出決定;日本法案則規(guī)定檔案申請者的異議可根據《行政異議審查法》來提出，而《獨立行政法人等信息公開法》《信息公開個人信息保護審查會設置法》中有部分條款也適用于異議提出的，需要同《公文書管理法》替換部分文本信息。

3 對我國檔案利用救濟制度建設的啟示及建議

3.1 盡快制定檔案利用救濟相關制度，完善檔案利用權利保障體系。同其他國家相比，目前我國檔案救濟權利制度僅在新《檔案法》中強調了向行政主管部門投訴這一途徑，暫未強調其他途徑，救濟制度建設的不足是目前我國檔案權利體系構建的一塊短板，公民檔案救濟權利的落實需要靠制度來保障。

因此，一方面，檔案行政主管部門需制定檔案救濟相關法規(guī)政策，確立公民救濟權利的法律地位，包括明確檔案救濟權利主體的身份、檔案部門與其他相關部門的救濟權利及義務、法院的最終處決權并賦予相應第三方主體建議、處罰與監(jiān)督的權力;另一方面，還需增加檔案救濟途徑渠道，我國可參考借鑒澳大利亞做法，制定我國檔案利用救濟渠道三部曲，包括申請、投訴或行政復議及行政訴訟等途徑。

3.2 設計具體可行的檔案救濟程序，規(guī)范檔案救濟行為準則。探討檔案救濟程序的內容和申請步驟，是檔案救濟制度建設中不能缺少的一項內容。

首先，實行行政救濟與司法救濟相結合的救濟流程。救濟流程包括以下幾個步驟：（1）申請人針對檔案利用需求提出申請，相關檔案館受理并給出答復;（2）申請人再次向相關行政主管部門提出申訴或是投訴，相關部門需受理并給出申訴復議決定;（3）申請人若不滿復議決定可向人民法院提起訴訟，人民法院作出最終判決，需說明，上述法案中，各國最終裁定主體均可對行政救濟行為作出直接判決并以此限制相關檔案機構，而目前我國法院審理檔案行政訴訟案件只能依據《行政訴訟法》作出維持判決、撤銷或撤銷部分判決和要求被告履行法定職責的判決。

其次，規(guī)定檔案起訴與回復時間。上述各國法案均或多或少闡述了在檔案申請、上訴期間檔案相關部門或法院處理的回復處理的時間問題，因此，在設計我國檔案救濟程序時，也可規(guī)范適宜的時間范圍，對于不同類別的案件，其規(guī)定的時間也可以不同。

最后，拓寬訴訟主體范圍。我國新《檔案法》第28條規(guī)定單位和個人可以向檔案主管部門投訴檔案利用問題。然而，在實際利用情況中相關政府部門、社會組織也可提出申請或訴訟行為，因此，檔案救濟制度在制定時應明確規(guī)定除單位和個人外，相關政府部門和其他社會組織也可以作為申請或申訴主體。

3.3 加強與其他法律銜接，協調救濟權利適用性。國家檔案局陸國強局長在《人民日報》發(fā)表文章指出，“檔案法作為我國檔案領域的基礎性法律，與其他法律法規(guī)互相補充，協調一致，促進檔案事業(yè)的全面發(fā)展”。[25]

對于檔案救濟制度的制定，應加強與相關法律的銜接，如加強與《政府信息公開條例》《行政訴訟法》和《行政復議法》等的合理銜接。[26]

3.4 建立多元主體參與監(jiān)督機制，規(guī)范自由裁量權。自由裁量權是一把雙刃劍，如若運用得當，可以實現個案正義和實質正義，并且實現法律效果和社會效果的統一，如若使用不得當，可能會出現法官濫用權利的行為或同罪而異罰的現象。在我國以往的檔案行政訴訟案件中，就曾出現不同地方法院對于同類型的訴訟案件的判定、裁決各不相同的情況。上述國家和地區(qū)的法案在給予各決策主體自由裁量權的同時，也給第三方主體咨詢建議的權利，要求在決策主體作出最后裁定前，需要同檔案咨詢委員會商討。

通過多方主體討論、監(jiān)督的方式可以避免檔案利用司法途徑出現不同，從而維護相關法律適用的統一性、穩(wěn)定性與公平性。此外，還需說明，雖然之前我國并未規(guī)定檔案救濟渠道方面的內容，以至于法官在運用自由裁量權中依據標準不一，所給出的判決也不相同，現如今新《檔案法》規(guī)定了檔案利用救濟途徑，為今后我國法院決策主體行使自由裁量權提供了相關參考標準，從而減少檔案行政糾紛案件，提升救濟訴訟裁判質量。

本文系2021年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“面向高質量發(fā)展的檔案治理體系現代化建設研究”（項目編號：21YJC870007）和國家檔案局科技項目“依法治檔背景下檔案治理體系現代化建設研究”（項目編號：2021-R-15）階段性研究成果，同時本論文得到國家留學基金資助。

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[24]中國法院網.民事審判中自由裁量權的規(guī)制[EB/OL].[2021-10-18].https：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/11/id/1117499.shtml.

（作者單位：鄭州大學信息管理學院 來稿日期：2021-10-19）