肖哲

摘? 要：《檔案法》為檔案機構(gòu)做好檔案開放工作提供了法制保障。從檔案開放政策首次寫入《檔案法》至今已有30多年，2020年新《檔案法》修訂完成后賦予了檔案開放全新的內(nèi)容，充分體現(xiàn)出檔案開放政策的先進性，必將推動檔案開放工作依法、可持續(xù)開展。與此同時，檔案開放政策還需在操作層面進行細化，本文對此進行分析并提出了相應的建議。

關(guān)鍵詞：檔案法;檔案開放;檔案利用;貫徹落實;實施細則

Abstract： the Archives law provides a legal guarantee for Archives institutions to do a good job in Archives opening. It has been more than thirty years since the archival open policy was first written into the Archives law. After the revision of the new archival law in 2020， it has given the Archives a brand-new content， fully embodies the advanced nature of the archival opening policy， and will promote the open and archival work in accordance with the law according to law and sustainable development. At the same time， there are some operation problems of Archives opening content. This paper analyzes this and puts forward corresponding suggestions.

Keywords： Archives law; Archives opening; Archives utilization; Opening content implement; Enforcement regulation

檔案開放政策于1987年寫入我國首部《檔案法》，由此開創(chuàng)了檔案開放工作的新篇章，保障了社會公眾獲取檔案利用的權(quán)利。在此后施行的30多年里，雖然1996年和2016年開展了兩次《檔案法》的修訂，但均未對檔案開放的內(nèi)容做出修訂。2020年通過審議修訂并于2021年1月1日施行的新《檔案法》從檔案封閉期限、審核方式、救濟途徑、罰則等方面對檔案開放政策做出了全新的規(guī)定，內(nèi)容全面系統(tǒng)。

1 檔案開放政策的進步

1.1 形式的變化體現(xiàn)出的進步性。在1987、1996和2016三個版本的《檔案法》中有關(guān)檔案開放條款的規(guī)定和章節(jié)分布完全一致，“開放”一詞在全文的出現(xiàn)頻次均為9次，檔案開放的內(nèi)容全部規(guī)定在第四章，該章共五項條款，其中三項涉及檔案開放。而2020版《檔案法》“開放”一詞的使用頻次為14次，檔案開放的內(nèi)容分別規(guī)定在第四章和第七章，其中第四章共八項條款，有五項涉及檔案開放，第七章共四項條款，有一項涉及檔案開放。檔案開放條款的增加及其章節(jié)分布的變化凸顯出國家對檔案開放立法的重視，有助于將檔案開放工作納入法治軌道，確保依法、可持續(xù)開展。

1.2 內(nèi)容的修訂體現(xiàn)出的進步性

1.2.1 首次將利用檔案作為人民的權(quán)利寫入《檔案法》總則之中，實現(xiàn)了權(quán)利與義務的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)了法律公平原則。新《檔案法》將依法利用檔案的權(quán)利寫入總則之中，這表明人們不但有保護檔案的義務，更享有利用檔案的權(quán)利，實現(xiàn)了權(quán)利和義務的統(tǒng)一，凸顯了法律的公平。通過分析，筆者認為在執(zhí)行中需要正確處理權(quán)利和義務的關(guān)系，既應保障人們檔案利用的權(quán)利，也應避免由此可能發(fā)生的侵權(quán)行為。

1.2.2 縮短了檔案封閉期限。新《檔案法》將檔案封閉期限從三十年縮短為二十五年，減少了檔案的封閉期，使得檔案能夠早日展現(xiàn)在社會公眾面前，在實現(xiàn)檔案價值的同時更好地滿足社會公眾對檔案的利用需求。

1.2.3 擴大了實施檔案開放主體的范圍。新法修訂后，檔案開放的主體不但包括縣級以上國家所有的檔案館，還包括集體所有、私營企業(yè)、外資企業(yè)以及個人出資建設的檔案館。檔案開放主體范圍的擴大有助于彌補開放檔案資源的不足，實現(xiàn)開放檔案資源的互補，確保社會公眾從不同的開放主體獲取更多的檔案資源。

1.2.4 明確開放館藏檔案是檔案館的法定職責，檔案館應當主動履行職責，多種措施并舉，積極開展檔案開放工作。修訂后的《檔案法》強調(diào)在做好開放檔案目錄基礎上，還應從完善利用規(guī)則、創(chuàng)新服務形式、強化服務功能和提高服務水平等方面提升檔案開放利用服務質(zhì)量，同時應積極為開放檔案的利用創(chuàng)造條件，確保社會公眾以便捷的方式獲取所需的檔案資源。

1.2.5 取消了檔案利用主體國籍的限制。修訂后的新《檔案法》取消了利用主體國籍的限制，擴大了開放檔案利用主體的范圍，確保不同國家的利用者都能夠依法利用我國已開放的檔案，這對于我國檔案資源在世界范圍內(nèi)發(fā)揮廣泛作用具有重大意義。

1.2.6 增加了檔案開放救濟方式和罰則的規(guī)定。修訂后的新《檔案法》增加了投訴的救濟方式，但并未禁止越級投訴，這有助于及時化解檔案館與社會公眾在檔案開放利用過程中產(chǎn)生的各種矛盾。

1.2.7 增加了檔案開放的審核主體，共同負責檔案開放的審核工作。新《檔案法》規(guī)定檔案的開放審核應由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責，這改變了以往由檔案館單一主體審核開放檔案的慣常做法，有助于充分發(fā)揮檔案專業(yè)優(yōu)勢，克服了檔案館從自身利益出發(fā)審核檔案開放而忽視檔案形成單位意見這一做法的局限性，有助于尊重檔案形成單位并維護他們的合法權(quán)益，在檔案開放中實現(xiàn)雙贏。

2 新《檔案法》開放政策的實施問題分析

2.1 明確檔案開放的范圍和期限。新《檔案法》規(guī)定：“經(jīng)濟、教育、科技、文化類檔案，可以少于二十五年向社會開放;涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會開放?！盵1]由于“到期不宜開放的檔案”這種兜底性條款涉及的范圍過于寬泛，而且封閉期限僅僅設定了幅度標準，給予了較大的自由裁量權(quán)，需要在實際操作中準確把握。同時，應防止檔案機構(gòu)以此當作檔案開放不作為甚至不開放檔案的借口，以保證檔案開放工作的正常開展。

2.2 明確檔案開放鼓勵和支持政策。新《檔案法》要“鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”，[2]這里的檔案館主要指那些自負盈虧、自主經(jīng)營的非國有企業(yè)、社會組織等單位自建的檔案機構(gòu)。為提高這些檔案機構(gòu)開放檔案的積極性，需細化鼓勵和支持的政策。

2.3 完善檔案開放利用救濟方式。新《檔案法》沒有明確規(guī)定投訴處理的期限，也沒有明確規(guī)定對投訴人不服投訴處理結(jié)果的救濟辦法。因此，應完善投訴處理的規(guī)定，切實維護投訴人的合法權(quán)益。

2.4 解決檔案形成單位不明或者已撤銷的檔案開放審核問題。新《檔案法》規(guī)定檔案的開放審核由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責，需要在執(zhí)行層面解決例外情況。對形成單位不明或者已撤銷情況，其存量檔案的開放審核工作需要解決因主體不適格而無法開展的情形。

2.5 完善檔案開放的免責條款?！稒n案法》對檔案開放的免責事項沒有明確規(guī)定，實施中應注意規(guī)避檔案機構(gòu)在檔案開放利用過程中所產(chǎn)生的法律風險。

3 完善檔案開放政策的建議

3.1 堅持“開放為原則，不開放為例外”的立法原則?！墩畔⒐_條例》就是在“公開為常態(tài)、不公開為例外”的立法原則下制定的。在完善檔案開放政策法規(guī)時要始終堅持“開放為原則，不開放為例外”的立法原則，從檔案開放的角度出發(fā)，確保制定的政策法規(guī)有利于檔案開放工作的順利開展，滿足利用者的有效需求。

3.2 注重法規(guī)間的銜接與協(xié)調(diào)?！秱€人信息保護法》和《政府信息公開條例》與檔案開放密切相關(guān)，它們與《檔案法》共同構(gòu)成檔案開放的重要法律依據(jù)，因此，完善檔案開放政策時要做好與《檔案法》《個人信息保護法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)的有效銜接，確保內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致。

檔案館可以依據(jù)《檔案法》的規(guī)定，將涉及個人信息的檔案列入其他到期不宜開放的檔案而不開放，或者依據(jù)《政府信息公開條例》以公開涉及個人隱私的檔案會損害第三方合法權(quán)益為由而不開放。但這種做法與《個人信息保護法》的規(guī)定不一致。依據(jù)《個人信息保護法》的規(guī)定，個人信息處理包括信息的提供和公開，一般情況下個人信息處理者處理個人信息要取得個人的同意，但為了履行法定職責或者法定義務所必需，則不需取得個人同意。因此，在完善檔案開放政策時，應就不同法律中有關(guān)檔案開放不一致的內(nèi)容做出明確規(guī)定，確保法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)一致，避免給檔案開放工作造成不必要的困擾。

3.3 明確檔案開放范圍和期限的例外情形。需要對“其他到期不宜開放的檔案”的具體大類及子類做出細化規(guī)定，比如可以設定國防、外交、公安、國家安全、紀檢監(jiān)察等大類，每個大類下再由各自的國家主管部門設定相應的子類目，并對每一子類目檔案的封閉期限進行量化的規(guī)定，便于這些檔案保管到期后依法及時得到開放。對于新《檔案法》中少于或多于二十五年封閉期限這種單一幅度標準的規(guī)定，應該設定上下限并且分段設計不同的區(qū)間范圍，方便檔案開放鑒定人員判定特殊類別檔案的封閉期限，實現(xiàn)原則性和靈活性的有機統(tǒng)一。

3.4 明確非國有企業(yè)、社會服務機構(gòu)等單位對外開放自有館藏檔案的鼓勵和支持政策。國家可以通過給予一定的財政支持、稅收優(yōu)惠等措施提高上述單位向社會開放檔案的積極性和主動性。同時，檔案主管部門可以指導并組織人員幫助這些單位做好檔案的管理、開放利用、信息化建設等項工作。

3.5 出臺檔案開放利用投訴處理辦法。目前，國家已出臺《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》《旅游投訴處理辦法》《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》以及《政府采購供應商投訴處理辦法》等多部專門法規(guī)，對不同領(lǐng)域的投訴處理做出了具體規(guī)定。國家檔案主管部門可以參照上述法律法規(guī)出臺《檔案開放利用投訴處理辦法》，明確投訴受理的程序、處理時限、告知方式、不服投訴處理結(jié)果的救濟方式等內(nèi)容。

3.6 研究制定檔案開放審核辦法。制定開放審核辦法時，要明確雙方的職責權(quán)限，建立協(xié)調(diào)機制;對特殊情形存量檔案的開放審核應做出明確規(guī)定，必要時可建立單獨審核制度，保證及時開放;明確開放檔案審核的人員組成、工作流程等，確保開放審核工作規(guī)范有序開展。

3.7 在開放政策中增設檔案開放的免責條款。為了避免檔案機構(gòu)在開放檔案中承擔不必要的法律責任，應該在檔案開放政策中增設檔案開放免責條款，對于非因故意或者重大過失開放檔案所引發(fā)的不利法律后果，檔案機構(gòu)及檔案工作者不需承擔責任。

本文為2021年度河南省檔案科技項目《新〈檔案法〉背景下房產(chǎn)檔案開放審核流程與方法研究》（項目編號：2021-R-02）的研究成果之一。

參考文獻：

[1][2]《中華人民共和國檔案法》[M].北京：中國法制出版社，2020：9.

（作者單位：鄭州市房產(chǎn)檔案館 來稿日期：2021-10-15）