中共安吉縣委黨校 胡小玄

一、問題提出

作為黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層的“最后一公里”，縣級政府?dāng)?shù)字化建設(shè)和數(shù)字治理能力的提升能夠為國家治理現(xiàn)代化提供新的支撐。技術(shù)的飛速發(fā)展必然帶來管理的轉(zhuǎn)型升級，因此，數(shù)字治理提升縣域治理能力現(xiàn)代化水平是基層政府全面數(shù)字化改革的必然趨勢。但目前各地縣級（基層）政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型依然處于探索和初期建設(shè)階段，如何數(shù)字化改革、需要關(guān)注哪些關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)等問題都尚未明晰，急需一套可量化、可操作的現(xiàn)代化治理評估體系標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，從而引領(lǐng)縣級政府現(xiàn)代化治理水平提升并推進數(shù)字化改革，因此筆者認(rèn)為有必要在此關(guān)鍵時期，基于實地調(diào)研探索并建立一套縣級政府治理現(xiàn)代化的評估指標(biāo)體系。

二、研究述評

目前學(xué)術(shù)界對于縣級政府治理現(xiàn)代化的研究已較為成熟，從內(nèi)涵和特征來看，李芳華提出基層治理現(xiàn)代化包括治理理念、治理能力、治理體系的現(xiàn)代化[1]；從具體維度來看又包括經(jīng)濟、政治、社會治理、文化和生態(tài)等五個領(lǐng)域[2]。而對于政府治理評估體系的研究近年來也逐漸形成理論，例如俞可平提出公民參與、黨內(nèi)民主、法治等十二個維度來判斷政府治理水平[3]；李文彬提出治理能力現(xiàn)代化評估應(yīng)該是價值塑造能力、資源聚集能力、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建能力等五個能力維度所組成[4]，其中雖然提到了網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建能力，但這與數(shù)字化治理的概念還相差甚遠。

近年來在數(shù)字化改革的背景下，政府治理能力、體系和效果的現(xiàn)代化很大程度上被技術(shù)水平所左右，因此大多數(shù)學(xué)者將目光轉(zhuǎn)向技術(shù)領(lǐng)域，主要集中討論數(shù)字化技術(shù)對于政府治理產(chǎn)生的深遠影響力以及提升路徑分析。[5]引入數(shù)字治理的話語體系后，一般認(rèn)為政府?dāng)?shù)字治理主要包括三個層面，一是將數(shù)據(jù)作為被治理的對象，此時政府治理專注的是數(shù)據(jù)本身，其主要目標(biāo)是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、確保數(shù)據(jù)安全，同時推進政府?dāng)?shù)據(jù)資源的整合與共享；二是基于大數(shù)據(jù)分析的治理，其本質(zhì)上是“以數(shù)據(jù)為生產(chǎn)要素的治理活動”，是以數(shù)據(jù)為要素驅(qū)動的公共治理模式；三是圍繞數(shù)據(jù)生成的外部生態(tài)治理，是指政府對全社會的數(shù)據(jù)環(huán)境和要素進行治理的過程，包括數(shù)據(jù)公平、數(shù)據(jù)市場發(fā)育、數(shù)據(jù)安全與保護等[6]。王鑫等人結(jié)合“五位一體”的評價維度初步構(gòu)建起縣級政府治理現(xiàn)代化的評估體系[7]，但由于尚未經(jīng)過實地調(diào)研，因此框架還處于理論階段，缺少可操作性。當(dāng)前的應(yīng)用性研究主要集中于政府績效評估、政策評估、精準(zhǔn)扶貧項目評估以及其他專項評估的數(shù)字化實現(xiàn)，通過數(shù)字治理和數(shù)據(jù)治理技術(shù)的賦能，能夠有效地提高評估效率，提高評估的真實性和精準(zhǔn)性，革新了評估方法和工具。

綜上所述，目前相關(guān)研究大多數(shù)聚焦于討論政府?dāng)?shù)字化改革的必然趨勢[8]，對于改革瓶頸以及如何推進政府治理的提升路徑、評估體系的研究較欠缺，還需結(jié)合縣域發(fā)展實際進一步調(diào)研完善，形成更加詳細(xì)、可操作、符合實際的指標(biāo)體系。因此，本文試圖結(jié)合浙江省數(shù)字化改革的要求，以A縣為典型案例深入調(diào)研，嘗試構(gòu)建縣級政府治理現(xiàn)代化的兩級評估體系，并在此評估體系上為縣級政府如何提升數(shù)字化治理水平提出針對性的建議。

三、數(shù)字治理視域下縣級政府治理現(xiàn)代化評估體系構(gòu)建

（一）邏輯框架

在數(shù)字化改革背景下探討縣級政府治理現(xiàn)代化的核心要素主要包括以下三個方面：一是縣級政府的治理體系現(xiàn)代化，包括組織領(lǐng)導(dǎo)體系等組織架構(gòu)以及以數(shù)據(jù)為核心的法律保障、制度保障、生態(tài)循環(huán)等一系列的體制機制；從縣級政府為單一治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥h級政府為主導(dǎo)的多元治理主體共同協(xié)作，重塑政府、市場主體、社會主體三者之間的關(guān)系，從治理主體上形成多元化的現(xiàn)代體系。

二是縣級政府治理能力現(xiàn)代化，主要體現(xiàn)在能否通過數(shù)字技術(shù)變革實現(xiàn)黨建、政府服務(wù)、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域的內(nèi)部動力、流程架構(gòu)、組織形式、發(fā)展模式、治理體系等全方位深層次變革的能力，包括數(shù)據(jù)思維的培養(yǎng)、整合資源、真實有效地收集使用數(shù)據(jù)、將數(shù)據(jù)作為資源要素推動經(jīng)濟社會效率倍增的能力等[8]。

三是治理效果實現(xiàn)現(xiàn)代化，主要體現(xiàn)為數(shù)字治理現(xiàn)代化的最終目的是服務(wù)人民，讓人民享受到數(shù)字化時代的便利并從中獲益。要在合理范圍內(nèi)消除數(shù)據(jù)壁壘，打通社會、政府、公眾三方之間的數(shù)據(jù)鴻溝，形成全社會共享數(shù)字資源和贏收數(shù)字紅利的整體氛圍，通過數(shù)字化的手段讓企業(yè)、群眾、社會組織等各方主體能更加便捷、真實、有效的表達意見，參與整體社會治理并對治理最終效果進行綜合評價。

在數(shù)字治理視角下，還有一個貫穿評估始終的重要標(biāo)準(zhǔn)，就是政府治理數(shù)字化的程度和質(zhì)量，包括數(shù)字政府的管理體制、績效評估機制、數(shù)字建設(shè)法治化、數(shù)字政府資源信息整合以及良好的運營模式等評估維度等。

因此在設(shè)計評估體系指標(biāo)時，要結(jié)合目標(biāo)導(dǎo)向、評估主體，以及縣級政府治理現(xiàn)代化體系、能力、效果三個維度。從設(shè)計邏輯上看，是多層級、開放協(xié)同的整體生態(tài)系統(tǒng)。

（二）指標(biāo)維度

從數(shù)字治理視域下縣級政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵以及數(shù)字化改革的具體方向來看，結(jié)合我國“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局，具體到縣級政府，主要是聚焦探討黨的領(lǐng)導(dǎo)、縣域經(jīng)濟發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)、基層社會治理和生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)代化五個具體方面。結(jié)合“體系、能力、效果”三個層面，對一級指標(biāo)體系設(shè)計如圖1。

圖1 數(shù)字治理視角下縣級政府治理現(xiàn)代化評估一級指標(biāo)體系

（三）具體指標(biāo)構(gòu)建

目前浙江省在全國率先開啟了全省全域數(shù)字化改革工作，提出建設(shè)“數(shù)字浙江”的新階段。浙江省A縣地處浙江北部，縣域面積1886平方公里，戶籍人口47萬人，下轄8鎮(zhèn)、3鄉(xiāng)、4街道、209個行政村（社區(qū)）和1個國家級旅游度假區(qū)、1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、1個省際承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。在2021年浙江省高度重視數(shù)字化改革工作之際，A縣憑借長期改革的良好基礎(chǔ)，以“微改革”數(shù)字化、數(shù)字夜校、數(shù)字化改革專班等為抓手，將體制機制逐步完善；大力實施數(shù)字鄉(xiāng)村和智慧城市建設(shè)，在浙江省數(shù)字化改革應(yīng)用場景的案例比拼中多次獲得省級榮譽。但在數(shù)字化改革的過程中，基層仍然存在方向不清、重點不明、技術(shù)突破難等實際困難，因此筆者以浙江省A縣為典型案例進行深入調(diào)研，嘗試在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上結(jié)合基層實際，進一步完善指標(biāo)體系。

通過7-9月集中走訪調(diào)研浙江省A縣數(shù)字化改革專班、大數(shù)據(jù)局、政研室、發(fā)改局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局各個部門、MX鎮(zhèn)、ZW鎮(zhèn)等多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嘗試從一級指標(biāo)維度進行分解，設(shè)計具體的二級指標(biāo)以完善每一個維度的評估，在二級指標(biāo)維度設(shè)計上主要注重合理性原則、可行性原則、發(fā)展性原則和綜合性原則。

基于上述基本原則，從評估體系框架上設(shè)計二級指標(biāo)如下：

1.制度體系維度：主要指數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)管理、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)等各方面的政策是否完善，數(shù)據(jù)政府體制機制是否運行順暢等。

2.治理能力維度：側(cè)重分析政府利用數(shù)字化平臺提供公共服務(wù)、開展政民互動、實現(xiàn)縣域整體發(fā)展的能力，設(shè)置平臺管理指標(biāo)、數(shù)據(jù)開放指標(biāo)、政務(wù)服務(wù)指標(biāo)、政民互動指標(biāo)四項二級指標(biāo)。

3.治理效果維度：主要指公民、社會組織、企業(yè)等多方主體對數(shù)字化改革效果的評價，設(shè)置滿意度、獲得感、幸福感等主觀指標(biāo)，以及政府對各項服務(wù)的回應(yīng)度、覆蓋度、滿意度、準(zhǔn)確度、有效度等作為二級指標(biāo)。

針對評估內(nèi)容“五大方面”的一級指標(biāo)，進一步拆分二級指標(biāo)如表1。

表1 縣級政府治理現(xiàn)代化一級及二級指標(biāo)體系

四、路徑優(yōu)化建議

基層政府作為黨和國家政治意志和治理能力的基層“代言人”，其治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，為評估縣級政府治理能力的標(biāo)準(zhǔn)化、可操作化、客觀性的指標(biāo)體系，對大力推進我國基層政府的治理現(xiàn)代化，推進國家的治理現(xiàn)代化，促進縣域的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)民主與法治，改善民生具有重要的現(xiàn)實意義。但在實地調(diào)研的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)縣級政府在數(shù)字化改革中尚未形成完整有效的體制機制，由于認(rèn)識不足、起步較晚、重復(fù)建設(shè)、忽視管理、數(shù)據(jù)利用率不高等多種原因，在數(shù)字治理現(xiàn)代化中還存在一些堵點、難點問題，因此對照縣級政府治理現(xiàn)代化評估指標(biāo)，提出以下對策建議。

一是牢固樹立“整體政府、統(tǒng)一政府、一個政府”的理念。將全縣上下作為統(tǒng)一整體，牢固樹立全縣一盤棋的思想，從縣、鄉(xiāng)、村三級一體化推進，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，自上而下通過頂層設(shè)計和基層的實際需求結(jié)合，推出公共數(shù)字化平臺，在此基礎(chǔ)上每個村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身的特色增加相應(yīng)的功能模塊，避免出現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為戰(zhàn)、重復(fù)建設(shè)的問題；同時盡快打通橫向數(shù)據(jù)互通，實現(xiàn)全縣各部門數(shù)據(jù)的綜合集中、整體聯(lián)動，避免出現(xiàn)各條線各自牽頭的問題。

二是重塑政府、社會、企業(yè)的主體關(guān)系。隨著數(shù)字信息技術(shù)在公共領(lǐng)域的應(yīng)用，數(shù)據(jù)信息作為基本要素開始在政府、企業(yè)、公眾之間快速而平等的產(chǎn)生，由于信息獲取渠道的增多，公眾和社會組織更多地開始關(guān)注政府治理能效和行政領(lǐng)域監(jiān)督，并產(chǎn)生對參與民主決策的訴求。政府、社會和企業(yè)作為多元主體共同參與到社會事務(wù)的合作共治，同時社會、公眾和企業(yè)還作為政府?dāng)?shù)字化改革及治理效能的評價者、監(jiān)督者，加快服務(wù)型政府建設(shè)并主動回應(yīng)公眾的訴求，為社會民眾提供便捷的服務(wù)，同時加快建立本縣智慧大腦及數(shù)據(jù)駕駛艙，讓數(shù)據(jù)真正為決策提供參考。

三是加快完成數(shù)字化法制建設(shè)。要從全國層面建立完善相關(guān)法律法規(guī)，確定底線和原則性問題，地方的規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定靈活應(yīng)用，從法律角度對數(shù)據(jù)要素的采集、儲存、利用和共享等作出硬性保障，保護數(shù)據(jù)的安全。對政府部門的公共數(shù)據(jù)，在滿足程序規(guī)范、隱私保護和風(fēng)險控制的前提下，逐漸向社會有序地開放。對非政府部門的公共數(shù)據(jù)，采用分級分類的方式共享。從另一方面看，可以充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)扎緊廉政的籠子，通過技術(shù)手段讓政府更加公正、公開、廉潔、高效。