胡曉峰

黨的二十大報告強調(diào)，要深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。江蘇省十四屆三次全會指出，加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌推進現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，推動形成功能互補、開放融合、協(xié)同聯(lián)動的省域發(fā)展格局。近年來，江蘇省寶應(yīng)縣深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并被列為國家縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣。

一、寶應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的階段性成效

寶應(yīng)縣地處揚州、泰州、鹽城、淮安四大地級市交匯處，位于江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)、揚州市運河經(jīng)濟帶上，下轄13個鎮(zhèn)、1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、1個省級旅游度假區(qū)，縣域面積1468平方公里，戶籍人口87.02萬，常住人口68.22萬。近年來，該縣通過積極有效的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實踐，全縣城鎮(zhèn)化率達到58%。

緊扣產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。深入實施招商引資、項目建設(shè)“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，已逐步形成以“兩主、三重、三特”（“兩主”即電力裝備、電子信息；“三重”即高端裝備、汽車零部件、生物醫(yī)藥；“三特”即有機食品、文體用品、羽絨家紡）為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系。作為國家級光伏領(lǐng)跑基地、中國汽車零部件制造基地、中國創(chuàng)新百強縣，全縣現(xiàn)有工業(yè)納稅過千萬元企業(yè)20家、規(guī)模以上企業(yè)561家，2021年實現(xiàn)工業(yè)開票銷售945億元。

緊扣宜居城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化框架初步形成。

圍繞寶應(yīng)“里下河地區(qū)重要節(jié)點城市”的發(fā)展定位，加快古城保護利用、舊城改造提升、新城開發(fā)建設(shè)，縣城建成區(qū)面積擴展到47.2平方公里。深入推進交通強縣戰(zhàn)略，歷史性跨入高鐵時代，233國道、331省道寶應(yīng)段等一批重點交通工程建成投運，創(chuàng)成省級“四好農(nóng)村路”達標縣，縣域“30分鐘交通圈”初步形成。

緊扣生態(tài)城鎮(zhèn)化，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升。近年來，寶應(yīng)縣堅持生態(tài)優(yōu)先，深入開展“263”專項整治行動，水、氣、土質(zhì)量進一步提升，年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)始終保持在320天以上，水域功能區(qū)水質(zhì)達標率100%，土壤未受重金屬污染。加快打造“大運河綠色文化長廊”、寶應(yīng)湖國家濕地公園等生態(tài)品牌，先后獲得國家首批生態(tài)示范縣、有機食品基地建設(shè)示范縣等稱號。

緊扣民生城鎮(zhèn)化，社會事業(yè)更加協(xié)調(diào)。近年來，寶應(yīng)縣大力興辦民生實事，民生重點領(lǐng)域財政支出年均增長10%以上，全面小康綜合實現(xiàn)度達95%以上，在揚州市率先實現(xiàn)“無債村”全覆蓋，城區(qū)“15分鐘文體圈”全面建成。居民的獲得感、幸福感顯著提升，并建成全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣和江蘇省社會治安安全縣。

二、寶應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)

在規(guī)劃方面，城市定位不夠清晰，面上統(tǒng)籌不夠。寶應(yīng)處于長三角城市群核心區(qū)邊緣、寧鎮(zhèn)揚一體化外圍圈層，是承接寧杭大都市圈經(jīng)濟輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。但長期以來，該縣縣域規(guī)劃主要局限在里下河地區(qū)和中心城區(qū)，對接長三角核心區(qū)的格局沒有完全打開，交通物流、綠色產(chǎn)品、營商環(huán)境等優(yōu)勢尚未轉(zhuǎn)化為勝勢。以中心城區(qū)為例，目前仍沿用原有的“南居北工”產(chǎn)居格局，在空間上割裂了產(chǎn)與城的聯(lián)動。對比蘇南中小城市，寶應(yīng)現(xiàn)狀及規(guī)劃產(chǎn)居比（0.95∶1）總體偏低，教育、醫(yī)療等專項規(guī)劃與人口增長、經(jīng)濟發(fā)展的科學(xué)匹配有待加強，現(xiàn)有格局與城市未來發(fā)展不相適應(yīng)。雖然新型城鎮(zhèn)化框架初步形成，但在嵌入特色文化、城市精神等方面研究得不夠深入系統(tǒng)，結(jié)合得不夠盡善盡美。

在人口方面，縣域人口流失嚴重、分布不均且老齡化嚴重。當前全縣人口高度集聚，農(nóng)村“空心化”嚴重，常住人口總數(shù)較第七次全國人口普查數(shù)據(jù)減少10萬，安宜鎮(zhèn)（城關(guān)鎮(zhèn)）和開發(fā)區(qū)以全縣28.4%的建設(shè)用地承載了49%的常住人口，3萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量占比僅為36%。尤其在教育方面，問題更為突出。一方面，農(nóng)村學(xué)生進城數(shù)量呈上升趨勢，城區(qū)學(xué)前幼兒、小學(xué)生、初中生數(shù)量分別占全縣上述年齡段學(xué)生總數(shù)的74%、61%、64%；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)、初中的師班比高于城區(qū)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育資源不均衡。此外，適齡人口生育意愿偏低，年齡結(jié)構(gòu)持續(xù)老化，2021年全縣戶籍人口出生率4.07‰（低于全省的5.7‰和全市的4.39‰），60歲以上人口占比25.4%，已處于中度老齡化階段。隨著連淮揚鎮(zhèn)高鐵等交通設(shè)施的完善，上海、蘇州、南京等大城市“虹吸效應(yīng)”愈加明顯，加劇了寶應(yīng)勞動力外流，勞動力輸出數(shù)量占全縣勞動力總數(shù)的47%且以青壯年為主，勞動力素質(zhì)整體下降，企業(yè)面臨“招工難”問題，城鎮(zhèn)發(fā)展則面臨生力軍不足等現(xiàn)實問題。

在產(chǎn)業(yè)方面，帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展的能力不強。目前，寶應(yīng)三次產(chǎn)業(yè)比重為10.7∶48.0∶41.3，城鎮(zhèn)化主要以工業(yè)為支撐，就業(yè)容量大的服務(wù)業(yè)比重遠低于國家、省、市平均水平，工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈低端且以粗加工為主，不利于吸納高層次人才。承載產(chǎn)業(yè)的平臺載體不強，重點園區(qū)內(nèi)部企業(yè)門類多樣，上下游配套產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不夠，城市肌理混雜，導(dǎo)致部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)區(qū)和居住區(qū)界限不夠明晰。如安宜鎮(zhèn)工業(yè)園工業(yè)區(qū)和居住區(qū)相互穿插，園區(qū)能級和形象亟待提升。在企業(yè)體量培育上，30億元到200億元區(qū)間企業(yè)仍為空白，10億元、5億元、億元企業(yè)及規(guī)模企業(yè)數(shù)量明顯偏少，支撐產(chǎn)業(yè)長期高速發(fā)展的龍頭型、旗艦型企業(yè)嚴重缺乏。新冠肺炎疫情期間，面廣量大的中小微企業(yè)抗風險能力較差，留工穩(wěn)崗問題尤為突出。

在資金方面，投入機制較為單一，土地滾動開發(fā)的模式難以為繼。推動城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金投入，但寶應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源較為單一，主要來自有限的政府投資。目前政府財政收支壓力較大，僅能滿足“三保”（即“?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)支出”）要求。2021年，全縣一般公共預(yù)算收入、稅收收入均排在全省40個縣區(qū)的第39位。長期以來，房地產(chǎn)行業(yè)都是全縣財政收入的重要支撐，但近年來房地產(chǎn)市場不景氣。2016年全縣房地產(chǎn)業(yè)稅收最高峰時達10.3億元，年新建商品房成交量約110萬平方米，占全縣稅收總收入近30%。但從2017年相關(guān)數(shù)據(jù)開始逐步走低下降，2021年全縣房地產(chǎn)業(yè)稅收僅為3億元左右，年新建商品房成交量36萬平方米（占比已不足10%）?，F(xiàn)有商品房銷售去化周期長達24個月，用于城市運營的財力更加捉襟見肘。同時，受融資門檻提高、融資方式單一、債務(wù)償還壓力大等因素影響，全縣城鎮(zhèn)化建設(shè)資金壓力進一步加劇。

三、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的未來構(gòu)想

當前和今后一階段，寶應(yīng)應(yīng)進一步調(diào)整優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，堅持因地制宜，不盲目鋪攤子，不貪大求洋。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)總體策略上，要堅持“規(guī)劃引人、平臺聚人、城市匯人、政策找人、服務(wù)留人、改革化人”的思路，推動縣域城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高。

堅持“規(guī)劃引人”，以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化?？茖W(xué)規(guī)劃對推動城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)遠景目標具有重要指導(dǎo)作用，要以高起點、高水平規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，合理確定城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)布局。要建立常住人口常態(tài)化統(tǒng)計數(shù)據(jù)模型，精準預(yù)測各地區(qū)可吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模，使常住人口增長規(guī)模與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施用地保障相匹配，推動生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機銜接。

“三十年前我送你母親一塊玉佩，和我這塊一模一樣。那時，我在你們老家當知青?！狈秷詮娤锣l(xiāng)時，愛上一個當?shù)嘏嗄辍?978年，他考上一所美術(shù)學(xué)院，結(jié)果因畫裸體女模，不久即以強奸罪下了獄。那時，他們的兒子剛剛滿周歲。那個女青年再也不愿意理他，后來甚至搬了家。以后，范堅強多次尋找她未果。再后來，雖然找到了，她也不肯再見他。她不是恨他坐過牢，是恨他因為強奸而坐牢。那個女青年就是一杭的母親。一杭從來沒有從母親嘴里得到關(guān)于父親的半點消息。當范堅強說起這段往事時，他被震驚了。

加快“平臺聚人”，以產(chǎn)城融合支撐新型城鎮(zhèn)化。打造產(chǎn)業(yè)平臺、強化產(chǎn)業(yè)支撐、擴大就業(yè)崗位，是集聚人口的關(guān)鍵。寶應(yīng)要立足本地實際，通過產(chǎn)業(yè)鏈招商、以商引商、區(qū)鎮(zhèn)共建等手段，打造省級開發(fā)區(qū)、省高新區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠電標準化廠房等產(chǎn)業(yè)平臺，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局、培育新興產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)人口就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，并為轉(zhuǎn)移人口提供更多就業(yè)機會。要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚的趨勢，圍繞城市發(fā)展招引更多優(yōu)質(zhì)項目，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進一步增強寶應(yīng)吸附高層次人才的能力，不斷激發(fā)城市活力。

加強“城市匯人”，以補齊短板推進新型城鎮(zhèn)化。提升人口承載能力，對提高城鎮(zhèn)化水平、加快補齊城市基礎(chǔ)設(shè)施短板至關(guān)重要。寶應(yīng)縣城的城市空間和市場容量有限，要杜絕超規(guī)模建設(shè)，選定重點區(qū)域集中發(fā)力、靶向提升。圍繞居民群眾集中反映的水環(huán)境、市容環(huán)境等突出問題，加快推動污水網(wǎng)管新建、道路提升、老舊小區(qū)改造等一批縣鎮(zhèn)“補短板工程”。同時，要延續(xù)城市肌理，留住城市記憶和鄉(xiāng)愁，聚焦寶應(yīng)水鄉(xiāng)特質(zhì)，不比“大氣”比“秀氣”，加快打造一批城市地標和城市名片，以水鄉(xiāng)寶應(yīng)獨特的城市風貌吸引本地人返鄉(xiāng)和外地人落戶。

注重“政策找人”，因地制宜出臺政策助力新型城鎮(zhèn)化。近年來，上海、深圳、杭州以及省內(nèi)的南京、蘇州等城市，陸續(xù)出臺了人才招引政策。寶應(yīng)近期也相繼出臺了房票安置、鼓勵農(nóng)民進城居住、增加人才購房補貼等一攬子政策，引導(dǎo)人口回流、人口集聚，更好地配置公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源。

完善“服務(wù)留人”，優(yōu)化公共服務(wù)供給策應(yīng)新型城鎮(zhèn)化。優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，是城市集聚人口的關(guān)鍵因素。要按照農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢化要求，以教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域為重點，將學(xué)校、醫(yī)院等有限資源向城鎮(zhèn)傾斜，優(yōu)化城市公共服務(wù)供給，讓進城農(nóng)民切實增加城市化、現(xiàn)代化所帶來的獲得感、幸福感。

突出“改革化人”，創(chuàng)新工作機制保障新型城鎮(zhèn)化。改革創(chuàng)新是推進城鎮(zhèn)化的根本動力。要創(chuàng)新投融資方式，將縣級平臺公司從政府的融資工具轉(zhuǎn)為“自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我發(fā)展”的現(xiàn)代國有企業(yè)，明確劃分企業(yè)職能與政府職能，推動國有企業(yè)實體化運作。此外，要加快戶籍制度改革，實施城鄉(xiāng)戶籍一體化管理，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)自由流動。同時，建立健全農(nóng)民工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)、生育等保險制度，推動城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等資源向農(nóng)民工開放，降低農(nóng)民進城成本。

四、推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策與建議

分類推進，避免“一刀切”。我國縣城數(shù)量大、類型多，不同縣城自然資源稟賦和發(fā)展路徑也各不相同。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要根據(jù)《意見》明確的五種不同類型縣城，找準自身定位，實行分類指導(dǎo)和差別化對待，切忌“一刀切”。

規(guī)劃引領(lǐng)，不能“不謀而動”。堅持“一縣一策”，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定發(fā)展路徑，科學(xué)編制城鎮(zhèn)化建設(shè)方案，按照“缺什么補什么”的原則，明確建設(shè)重點、保障措施、組織實施方式，精準補齊短板弱項，防止盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。

試點先行，切忌“一哄而上”。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，要率先在示范地區(qū)補短板、強弱項，細化實化目標任務(wù)，并在總結(jié)示范地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上及時推廣好的經(jīng)驗做法，穩(wěn)步有序地推動縣城整體建設(shè)。

守牢底線，防范城鎮(zhèn)化可能帶來的各類風險。要守住歷史文化根脈，防止大拆大建、貪大求洋，嚴禁隨意拆除老建筑、大規(guī)模遷移砍伐老樹。同時，堅決守住耕地和永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護底線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防控災(zāi)害事故風險和地方政府債務(wù)風險。