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        推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

        2022-02-20 13:24:04胡曉峰
        唯實 2022年12期
        關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化建設(shè)

        胡曉峰

        黨的二十大報告強調(diào),要深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。江蘇省十四屆三次全會指出,加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),統(tǒng)籌推進現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè),推動形成功能互補、開放融合、協(xié)同聯(lián)動的省域發(fā)展格局。近年來,江蘇省寶應(yīng)縣深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè),并被列為國家縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣。

        一、寶應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的階段性成效

        寶應(yīng)縣地處揚州、泰州、鹽城、淮安四大地級市交匯處,位于江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)、揚州市運河經(jīng)濟帶上,下轄13個鎮(zhèn)、1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、1個省級旅游度假區(qū),縣域面積1468平方公里,戶籍人口87.02萬,常住人口68.22萬。近年來,該縣通過積極有效的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實踐,全縣城鎮(zhèn)化率達到58%。

        緊扣產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化,加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。深入實施招商引資、項目建設(shè)“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略,已逐步形成以“兩主、三重、三特”(“兩主”即電力裝備、電子信息;“三重”即高端裝備、汽車零部件、生物醫(yī)藥;“三特”即有機食品、文體用品、羽絨家紡)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系。作為國家級光伏領(lǐng)跑基地、中國汽車零部件制造基地、中國創(chuàng)新百強縣,全縣現(xiàn)有工業(yè)納稅過千萬元企業(yè)20家、規(guī)模以上企業(yè)561家,2021年實現(xiàn)工業(yè)開票銷售945億元。

        緊扣宜居城鎮(zhèn)化,新型城鎮(zhèn)化框架初步形成。

        圍繞寶應(yīng)“里下河地區(qū)重要節(jié)點城市”的發(fā)展定位,加快古城保護利用、舊城改造提升、新城開發(fā)建設(shè),縣城建成區(qū)面積擴展到47.2平方公里。深入推進交通強縣戰(zhàn)略,歷史性跨入高鐵時代,233國道、331省道寶應(yīng)段等一批重點交通工程建成投運,創(chuàng)成省級“四好農(nóng)村路”達標縣,縣域“30分鐘交通圈”初步形成。

        緊扣生態(tài)城鎮(zhèn)化,環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升。近年來,寶應(yīng)縣堅持生態(tài)優(yōu)先,深入開展“263”專項整治行動,水、氣、土質(zhì)量進一步提升,年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)始終保持在320天以上,水域功能區(qū)水質(zhì)達標率100%,土壤未受重金屬污染。加快打造“大運河綠色文化長廊”、寶應(yīng)湖國家濕地公園等生態(tài)品牌,先后獲得國家首批生態(tài)示范縣、有機食品基地建設(shè)示范縣等稱號。

        緊扣民生城鎮(zhèn)化,社會事業(yè)更加協(xié)調(diào)。近年來,寶應(yīng)縣大力興辦民生實事,民生重點領(lǐng)域財政支出年均增長10%以上,全面小康綜合實現(xiàn)度達95%以上,在揚州市率先實現(xiàn)“無債村”全覆蓋,城區(qū)“15分鐘文體圈”全面建成。居民的獲得感、幸福感顯著提升,并建成全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣和江蘇省社會治安安全縣。

        二、寶應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)

        在規(guī)劃方面,城市定位不夠清晰,面上統(tǒng)籌不夠。寶應(yīng)處于長三角城市群核心區(qū)邊緣、寧鎮(zhèn)揚一體化外圍圈層,是承接寧杭大都市圈經(jīng)濟輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。但長期以來,該縣縣域規(guī)劃主要局限在里下河地區(qū)和中心城區(qū),對接長三角核心區(qū)的格局沒有完全打開,交通物流、綠色產(chǎn)品、營商環(huán)境等優(yōu)勢尚未轉(zhuǎn)化為勝勢。以中心城區(qū)為例,目前仍沿用原有的“南居北工”產(chǎn)居格局,在空間上割裂了產(chǎn)與城的聯(lián)動。對比蘇南中小城市,寶應(yīng)現(xiàn)狀及規(guī)劃產(chǎn)居比(0.95∶1)總體偏低,教育、醫(yī)療等專項規(guī)劃與人口增長、經(jīng)濟發(fā)展的科學(xué)匹配有待加強,現(xiàn)有格局與城市未來發(fā)展不相適應(yīng)。雖然新型城鎮(zhèn)化框架初步形成,但在嵌入特色文化、城市精神等方面研究得不夠深入系統(tǒng),結(jié)合得不夠盡善盡美。

        在人口方面,縣域人口流失嚴重、分布不均且老齡化嚴重。當前全縣人口高度集聚,農(nóng)村“空心化”嚴重,常住人口總數(shù)較第七次全國人口普查數(shù)據(jù)減少10萬,安宜鎮(zhèn)(城關(guān)鎮(zhèn))和開發(fā)區(qū)以全縣28.4%的建設(shè)用地承載了49%的常住人口,3萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量占比僅為36%。尤其在教育方面,問題更為突出。一方面,農(nóng)村學(xué)生進城數(shù)量呈上升趨勢,城區(qū)學(xué)前幼兒、小學(xué)生、初中生數(shù)量分別占全縣上述年齡段學(xué)生總數(shù)的74%、61%、64%;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)、初中的師班比高于城區(qū),導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育資源不均衡。此外,適齡人口生育意愿偏低,年齡結(jié)構(gòu)持續(xù)老化,2021年全縣戶籍人口出生率4.07‰(低于全省的5.7‰和全市的4.39‰),60歲以上人口占比25.4%,已處于中度老齡化階段。隨著連淮揚鎮(zhèn)高鐵等交通設(shè)施的完善,上海、蘇州、南京等大城市“虹吸效應(yīng)”愈加明顯,加劇了寶應(yīng)勞動力外流,勞動力輸出數(shù)量占全縣勞動力總數(shù)的47%且以青壯年為主,勞動力素質(zhì)整體下降,企業(yè)面臨“招工難”問題,城鎮(zhèn)發(fā)展則面臨生力軍不足等現(xiàn)實問題。

        在產(chǎn)業(yè)方面,帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展的能力不強。目前,寶應(yīng)三次產(chǎn)業(yè)比重為10.7∶48.0∶41.3,城鎮(zhèn)化主要以工業(yè)為支撐,就業(yè)容量大的服務(wù)業(yè)比重遠低于國家、省、市平均水平,工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈低端且以粗加工為主,不利于吸納高層次人才。承載產(chǎn)業(yè)的平臺載體不強,重點園區(qū)內(nèi)部企業(yè)門類多樣,上下游配套產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不夠,城市肌理混雜,導(dǎo)致部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)區(qū)和居住區(qū)界限不夠明晰。如安宜鎮(zhèn)工業(yè)園工業(yè)區(qū)和居住區(qū)相互穿插,園區(qū)能級和形象亟待提升。在企業(yè)體量培育上,30億元到200億元區(qū)間企業(yè)仍為空白,10億元、5億元、億元企業(yè)及規(guī)模企業(yè)數(shù)量明顯偏少,支撐產(chǎn)業(yè)長期高速發(fā)展的龍頭型、旗艦型企業(yè)嚴重缺乏。新冠肺炎疫情期間,面廣量大的中小微企業(yè)抗風險能力較差,留工穩(wěn)崗問題尤為突出。

        在資金方面,投入機制較為單一,土地滾動開發(fā)的模式難以為繼。推動城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金投入,但寶應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源較為單一,主要來自有限的政府投資。目前政府財政收支壓力較大,僅能滿足“三保”(即“?;久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)支出”)要求。2021年,全縣一般公共預(yù)算收入、稅收收入均排在全省40個縣區(qū)的第39位。長期以來,房地產(chǎn)行業(yè)都是全縣財政收入的重要支撐,但近年來房地產(chǎn)市場不景氣。2016年全縣房地產(chǎn)業(yè)稅收最高峰時達10.3億元,年新建商品房成交量約110萬平方米,占全縣稅收總收入近30%。但從2017年相關(guān)數(shù)據(jù)開始逐步走低下降,2021年全縣房地產(chǎn)業(yè)稅收僅為3億元左右,年新建商品房成交量36萬平方米(占比已不足10%)?,F(xiàn)有商品房銷售去化周期長達24個月,用于城市運營的財力更加捉襟見肘。同時,受融資門檻提高、融資方式單一、債務(wù)償還壓力大等因素影響,全縣城鎮(zhèn)化建設(shè)資金壓力進一步加劇。

        三、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的未來構(gòu)想

        當前和今后一階段,寶應(yīng)應(yīng)進一步調(diào)整優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路,堅持因地制宜,不盲目鋪攤子,不貪大求洋。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)總體策略上,要堅持“規(guī)劃引人、平臺聚人、城市匯人、政策找人、服務(wù)留人、改革化人”的思路,推動縣域城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高。

        堅持“規(guī)劃引人”,以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化??茖W(xué)規(guī)劃對推動城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)遠景目標具有重要指導(dǎo)作用,要以高起點、高水平規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展,合理確定城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)布局。要建立常住人口常態(tài)化統(tǒng)計數(shù)據(jù)模型,精準預(yù)測各地區(qū)可吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模,使常住人口增長規(guī)模與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施用地保障相匹配,推動生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機銜接。

        “三十年前我送你母親一塊玉佩,和我這塊一模一樣。那時,我在你們老家當知青?!狈秷詮娤锣l(xiāng)時,愛上一個當?shù)嘏嗄辍?978年,他考上一所美術(shù)學(xué)院,結(jié)果因畫裸體女模,不久即以強奸罪下了獄。那時,他們的兒子剛剛滿周歲。那個女青年再也不愿意理他,后來甚至搬了家。以后,范堅強多次尋找她未果。再后來,雖然找到了,她也不肯再見他。她不是恨他坐過牢,是恨他因為強奸而坐牢。那個女青年就是一杭的母親。一杭從來沒有從母親嘴里得到關(guān)于父親的半點消息。當范堅強說起這段往事時,他被震驚了。

        加快“平臺聚人”,以產(chǎn)城融合支撐新型城鎮(zhèn)化。打造產(chǎn)業(yè)平臺、強化產(chǎn)業(yè)支撐、擴大就業(yè)崗位,是集聚人口的關(guān)鍵。寶應(yīng)要立足本地實際,通過產(chǎn)業(yè)鏈招商、以商引商、區(qū)鎮(zhèn)共建等手段,打造省級開發(fā)區(qū)、省高新區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠電標準化廠房等產(chǎn)業(yè)平臺,進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局、培育新興產(chǎn)業(yè),以產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)人口就近轉(zhuǎn)移就業(yè),并為轉(zhuǎn)移人口提供更多就業(yè)機會。要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚的趨勢,圍繞城市發(fā)展招引更多優(yōu)質(zhì)項目,推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,進一步增強寶應(yīng)吸附高層次人才的能力,不斷激發(fā)城市活力。

        加強“城市匯人”,以補齊短板推進新型城鎮(zhèn)化。提升人口承載能力,對提高城鎮(zhèn)化水平、加快補齊城市基礎(chǔ)設(shè)施短板至關(guān)重要。寶應(yīng)縣城的城市空間和市場容量有限,要杜絕超規(guī)模建設(shè),選定重點區(qū)域集中發(fā)力、靶向提升。圍繞居民群眾集中反映的水環(huán)境、市容環(huán)境等突出問題,加快推動污水網(wǎng)管新建、道路提升、老舊小區(qū)改造等一批縣鎮(zhèn)“補短板工程”。同時,要延續(xù)城市肌理,留住城市記憶和鄉(xiāng)愁,聚焦寶應(yīng)水鄉(xiāng)特質(zhì),不比“大氣”比“秀氣”,加快打造一批城市地標和城市名片,以水鄉(xiāng)寶應(yīng)獨特的城市風貌吸引本地人返鄉(xiāng)和外地人落戶。

        注重“政策找人”,因地制宜出臺政策助力新型城鎮(zhèn)化。近年來,上海、深圳、杭州以及省內(nèi)的南京、蘇州等城市,陸續(xù)出臺了人才招引政策。寶應(yīng)近期也相繼出臺了房票安置、鼓勵農(nóng)民進城居住、增加人才購房補貼等一攬子政策,引導(dǎo)人口回流、人口集聚,更好地配置公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源。

        完善“服務(wù)留人”,優(yōu)化公共服務(wù)供給策應(yīng)新型城鎮(zhèn)化。優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù),是城市集聚人口的關(guān)鍵因素。要按照農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢化要求,以教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域為重點,將學(xué)校、醫(yī)院等有限資源向城鎮(zhèn)傾斜,優(yōu)化城市公共服務(wù)供給,讓進城農(nóng)民切實增加城市化、現(xiàn)代化所帶來的獲得感、幸福感。

        突出“改革化人”,創(chuàng)新工作機制保障新型城鎮(zhèn)化。改革創(chuàng)新是推進城鎮(zhèn)化的根本動力。要創(chuàng)新投融資方式,將縣級平臺公司從政府的融資工具轉(zhuǎn)為“自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我發(fā)展”的現(xiàn)代國有企業(yè),明確劃分企業(yè)職能與政府職能,推動國有企業(yè)實體化運作。此外,要加快戶籍制度改革,實施城鄉(xiāng)戶籍一體化管理,引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)自由流動。同時,建立健全農(nóng)民工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)、生育等保險制度,推動城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等資源向農(nóng)民工開放,降低農(nóng)民進城成本。

        四、推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策與建議

        分類推進,避免“一刀切”。我國縣城數(shù)量大、類型多,不同縣城自然資源稟賦和發(fā)展路徑也各不相同。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,要根據(jù)《意見》明確的五種不同類型縣城,找準自身定位,實行分類指導(dǎo)和差別化對待,切忌“一刀切”。

        規(guī)劃引領(lǐng),不能“不謀而動”。堅持“一縣一策”,立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位,統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要,合理確定發(fā)展路徑,科學(xué)編制城鎮(zhèn)化建設(shè)方案,按照“缺什么補什么”的原則,明確建設(shè)重點、保障措施、組織實施方式,精準補齊短板弱項,防止盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。

        試點先行,切忌“一哄而上”。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè),要率先在示范地區(qū)補短板、強弱項,細化實化目標任務(wù),并在總結(jié)示范地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上及時推廣好的經(jīng)驗做法,穩(wěn)步有序地推動縣城整體建設(shè)。

        守牢底線,防范城鎮(zhèn)化可能帶來的各類風險。要守住歷史文化根脈,防止大拆大建、貪大求洋,嚴禁隨意拆除老建筑、大規(guī)模遷移砍伐老樹。同時,堅決守住耕地和永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護底線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,防控災(zāi)害事故風險和地方政府債務(wù)風險。

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