何啟豪 中國政法大學中美法學院

一、“雙碳”背景與氣候變化風險應對

所謂“雙碳”，是碳達峰與碳中和的簡稱。習近平主席在2020 年第七十五屆聯(lián)合國大會講話上明確提出我國2030 年前實現(xiàn)碳達峰與2060 年前實現(xiàn)碳中和的目標。減少二氧化碳的排放對于解決氣候變化問題具有重要作用，這已經(jīng)成為全球共識。與此同時，頻發(fā)的氣候災害也推動全球碳排放的減少。我國也是受氣候變化影響最大的國家之一，洪澇、干旱等重大氣候災害呈增多增強趨勢，低溫冰雪、高溫熱浪、區(qū)域強降水等極端氣候事件日益頻繁。

在應對全球氣候變化的斗爭中，存在著多種法律和經(jīng)濟機制用以減少溫室氣體排放、減輕巨災風險和彌補巨災損害，包括但不限于政府直接干預、運用保險制度和發(fā)行巨災債券等。然而，到底是上述某一機制獨自運行還是將這些機制相結(jié)合，才能以兼顧效率和公平的方式來有效減少溫室氣體排放和彌補巨災損失？目前關(guān)于這一問題的爭論仍十分激烈。在實踐中，政府干預和政府管控的方式被普遍采納。然而，僅靠政府對氣候變化風險進行監(jiān)管亦存在局限性。比如，政治敵對和缺乏共識都會阻礙有效監(jiān)管；再者，盡管出臺了嚴苛的規(guī)章制度，但實際執(zhí)行效果可能并不如預期。政策制定者也愈發(fā)認識到僅靠政府不足以應對氣候災害風險，應當運用市場的力量來完善氣候變化風險應對舉措。

2015 年正式通過的《巴黎協(xié)定》標志著國際氣候談判重心從宏大機制轉(zhuǎn)向具體低碳行動和政策。全員參與、多元治理成為全球氣候治理的新亮點，而且《巴黎協(xié)定》第8條強調(diào)，要發(fā)揮保險在氣候變化風險治理中的作用。在美國和歐洲，保險制度在管理全球氣候變化方面發(fā)揮的作用已受到極大的關(guān)注。我國雖然對于《巴黎協(xié)定》的貫徹和落實一直保持著積極的態(tài)度，但對于如何發(fā)揮并落實保險機制的作用，相關(guān)舉措仍然缺乏。作為人類最偉大的發(fā)明之一，保險是風險管理的有效工具，通過開發(fā)綠色保險、巨災保險等產(chǎn)品，能夠有效助推社會低碳轉(zhuǎn)型，應對氣候變化的災害性影響。

二、構(gòu)建氣候變化保險制度，完善現(xiàn)有風險因應機制

我國目前主要采用政府主導的“舉國體制”模式進行氣候變化災害應急管理、救助以及災后重建：即以政府為主體、以財政為支撐，統(tǒng)一動員和調(diào)配全國相關(guān)資源的巨災管理模式。長期以來，我國政府在預防和減輕氣候災害損失上投入巨大。通過“舉國體制”，能夠在短時間內(nèi)或超出正常情況下完成重大任務(wù)，不僅提高了人民對政府的信任程度，而且在國際對比中也展現(xiàn)了中國政府可靠、負責任的形象。但是，“舉國體制”并非唯一選擇，其難免存在諸如救災成本大、效率低、災害救助不公平、政府財政壓力大、不利于公民風險意識培養(yǎng)等問題。我國通過保險補償受災人的比例遠低于世界平均水平，通過保險機制防災減災也相對滯后。

2013 年，黨的十八屆三中全會提出“完善保險經(jīng)濟補償機制，建立巨災保險制度”。2014年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》（“新國十條”），明確提出要“完善保險經(jīng)濟補償機制，提高災害救助參與度……建立巨災保險制度”。黨的十九大報告提出，要提升防災減災救災能力，打造共建共治共享的社會治理格局，提高災害治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。這些綱領(lǐng)性文件為保險因應氣候變化風險提供了政策與制度支持。

學術(shù)研究的進展亦為保險應對氣候變化風險提供了理論與智力支撐。早在1968年，美國保險經(jīng)濟學家Howard Kunreuthe 就從經(jīng)濟學角度探討了綜合災害保險應對氣候巨災的可行性。近年來，我國學者也對氣候巨災保險的技術(shù)問題，包括氣候巨災風險的性質(zhì)、可保性、巨災風險證券化、居民投保意愿和供需約束等展開探討；還有學者從災害政治學角度研究我國“舉國體制”應對氣候巨災風險的相關(guān)問題，為論證保險機制參與氣候巨災治理的必要性，以及如何建立政府與保險機制公私合作關(guān)系（Public Private Partnership），共同承擔氣候巨災損失提供了理論支持（田玲，2013；王和，2013；史培軍，2013）。

從法律角度開展的研究主要從以下4個方面進行：第一，從氣候巨災與保險相互影響的角度系統(tǒng)性探討氣候巨災保險法的構(gòu)建；第二，從保險合同法角度探討保險對氣候巨災受害人的損害賠償；第三，從保險監(jiān)管角度討論對氣候巨災保險相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管，包括費率監(jiān)管、系統(tǒng)性風險監(jiān)管、保險賠付標準化等問題；第四，從近年來興起的保險治理理論角度探討氣候巨災治理，并取得了初步的實證成果（任自立，2015；郭超群，2015；彭真明，2013；Sean B.Hecht，2008；Abraham，2013；Omri Ben-Shahar &Kyle Logue，2016）。

從保險的原理來看，保險可以幫助個人轉(zhuǎn)移風險，用保費這樣一筆相對小的支出，換取對大額不確定經(jīng)濟損失的賠付。相較于政府干預，有著更低交易成本和更少逆向選擇的保險制度，能夠在競爭市場中高效運轉(zhuǎn)，從而成為應對氣候變化風險的更優(yōu)選擇。同時，近年來迅速發(fā)展的保險社會治理理論認為，保險機制不僅能夠有效控制道德風險，而且可以激勵被保險人降低風險。通過保險治理的各種技術(shù)，包括風險定價、合同設(shè)計（如限制條款、免賠額、共同賠付和責任免除條款）、損失預防、索賠管理和拒保等措施，保險發(fā)揮了政府難以或尚未發(fā)揮的作用，成為了社會風險的守門員、法律制度運行的出資人和社會分層的調(diào)節(jié)器。在打造共建共治共享的社會治理格局中，保險治理可以成為政府治理的有效支持和補充。

通過保險機制，可以促進對氣候變化的“適應”（Adaptation）和“減災”（Mitigation），保障氣候巨災受害人的權(quán)益。這不僅能夠使?jié)撛诘氖芎θ巳焊玫剡m應氣候巨災（損害賠償責任社會化），而且能夠激勵受害人和潛在加害人采取災害減損措施，減少損害風險。一方面，氣候巨災風險的適應成本得以社會化分散，對于迫切需要的適應行動與重大氣候巨災損失補償，保險機制有助于氣候巨災受害人獲得及時有效的制度支持與物質(zhì)保障。另一方面，保險機制通過提供經(jīng)濟激勵，使巨災受害人采取災害減損措施，減少損害風險；同時，引導或監(jiān)督潛在加害人（如溫室氣體排放者）的行為，使之采取溫室氣體減量排放或危害減損措施，從源頭減少氣候巨災的發(fā)生。

在具體制度與產(chǎn)品設(shè)計上，可以通過巨災保險（第一方保險）、小額保險和環(huán)境責任保險（第三方保險）三大險種，把保險機制嵌入氣候巨災治理之中（見圖1）。首先，應當充分發(fā)揮氣候變化保險的適應與保險補償功能（Climate Change Adaptation and Insurance Compensation）。在財源有限的條件下，適應氣候變化愈發(fā)重要，需要提高受害人的融資能力。在現(xiàn)有社會保障機制不足以提供充分的補償資金的情況下，應當發(fā)揮保險包括巨災保險（Catastrophe Insurance）和小額保險（Micro Insurance）的補償功能，尤其是對中低收入群體保障的獨特作用。

圖1 保險機制嵌入氣候巨災治理的路徑

其次，應當充分發(fā)揮氣候巨災保險的減災與治理功能（Climate Change Mitigation and Insurance as Governance）。減少碳排放是應對氣候巨災的根本性措施。從侵權(quán)責任的角度分析，由于長年碳排放導致氣候變化，受損害個體可享有對排放者的侵權(quán)損害賠償請求權(quán)。對于碳排放者而言，即有購買責任保險的動機。在責任保險能夠被觸發(fā)（Triggered）的情況下，保險治理功能主要表現(xiàn)在：通過風險定價、合同設(shè)計、風險預防服務(wù)等“胡蘿卜加大棒”措施，影響被保險人（即碳排放者）的行為，以實現(xiàn)碳排放減緩的目標。另外，保險的其他治理方式，例如險資的“綠色投資”、支持氣候巨災減災新技術(shù)的發(fā)展等，也能起到對氣候巨災風險的減災作用。

構(gòu)建保險應對氣候變化風險機制，還有一些需要關(guān)注的重點問題。第一，明確保險作為準政府機制的正當性，以及在此基礎(chǔ)上政府和保險市場機制的合作關(guān)系。保險人負責銷售管理、理賠和承擔中等規(guī)模損失，政府通過間接方式提供財政支持或擔保，或以再保險的形式分散風險。第二，氣候巨災保險制度的定位應為非社會保險，但具有政策性保險的意涵。第三，明確氣候巨災保險的保障范圍，區(qū)分一般商業(yè)巨災保險和小額保險，重點關(guān)注低收入群體的保障，通過規(guī)范最低承保范圍，使低收入群體亦能負擔該類保險。第四，設(shè)置多層次風險承擔機制，由被保險人負擔底層小額損失，保險人（包括被保險人和資本市場）承擔中間層級損失，政府（包括政府財政和政府基金）承擔極端重大損失。第五，確定氣候巨災災害責任是最大的難點之一，包括溫室氣體排放與氣候變化損害事實之間的因果關(guān)系，以及妨害行為、過失責任等問題，應特別加以關(guān)注。另外，保險制度如何整合風險削減責任、納入個人減災誘因，在利害關(guān)系人（保險人、被保險人和政府）之間適當分配減災責任等，也是構(gòu)建保險應對氣候變化風險機制的重要方面。

三、保險應對氣候變化風險的挑戰(zhàn)與出路

盡管具有諸多優(yōu)勢，推廣保險制度來應對氣候變化風險在各國都非一帆風順。借鑒法律經(jīng)濟學的供給—需求框架，有助于分析保險機制應對氣候風險所面臨的挑戰(zhàn)。在供給層面，由于對氣候巨災風險可保性和災害造成巨大損失的擔憂等原因，保險公司可能供給不足。保險人的償付能力問題使得承保過程舉步維艱，保險公司缺乏動力和能力來減輕氣候變化風險或是為巨災風險提供足夠且定價合理的保險產(chǎn)品。從需求層面上看，由于保險文化和保險意識的不足，加之高額的保費、對氣候風險不確定性的不理性低估和政府的緊急救助等原因，投保人購買保險的需求和動力不足。

除各國遇到的普遍困難外，我國因為特殊的國情和語境，還面臨著額外的挑戰(zhàn)。比如，財產(chǎn)保險和巨災保險市場仍不成熟，大多數(shù)居民甚至沒有配置家財險（在美國，家財險是應對氣候災害的最主要工具）。此外，在舉國體制下，國民更加依賴政府去應對災害，而不是保險公司。最后，氣候巨災數(shù)據(jù)的缺失使得保險人難以確認、量化和估算災害發(fā)生的概率從而厘定費率。截至目前，中國仍未完成相關(guān)數(shù)據(jù)的收集工作，有待在未來進一步完善。

在有著諸多挑戰(zhàn)的情況下，保險要想成為應對氣候變化風險的有力工具，政府的支持舉足輕重。氣候災害的頻發(fā)意味著政府會一直扮演重要角色，但其作用應該是間接性和監(jiān)管性的，比如，財政支持以政府作為最后再保險人的再保險項目，而不是像現(xiàn)在這樣直接對損失提供賠償。構(gòu)建以市場為基礎(chǔ)的氣候變化風險保障體系，公私合作尤為重要。在此機制下，政府適當介入可以解決保險業(yè)發(fā)展的供、需兩方面難題。政府可以通過再保險的方式幫助承保氣候災害的原保險公司解決其承保能力不足的問題。與私營部門相比，政府的信貸能力最強，可以通過稅收或災后發(fā)行債券有效、快速地籌集資金。眾所周知，政府有能力避免私人再保險的承保周期，從而促進保險公司對氣候變化風險的承保。同時，作為再保險人的政府不會干涉保險公司的業(yè)務(wù)，諸如承保、收取保費和賠付等，從而確保保險能夠繼續(xù)在氣候變化適應和減緩方面發(fā)揮主導作用。實際上，許多國家制定了政府的再保險模式，以應對地震和恐怖主義風險。由此我們可以合理地設(shè)想，這種模式成為中國應對氣候災害風險的可行方法。

此外，政府還應該讓低收入人群能夠負擔得起保險。只有當保險公司實行風險定價時，才會從經(jīng)濟上激勵被保險人采取防御手段改進和減損措施來降低保費。然而，這對由于預算限制而生活在災害頻發(fā)地區(qū)的低收入居民來說，無疑是個難題。政府可以向這部分購買保險的居民提供專項補貼，幫助他們負擔部分保費。

在法律制度層面，保險機制應對氣候變化風險可以從以下幾個方面著手。首先，改善現(xiàn)有應對氣候巨災風險的自上而下控制模式，引入保險等市場機制以推進適應和減災兩大基本策略，為制定《氣候變化應對法》和完善國際談判策略提供新工具和新思維。其次，改革氣候巨災救助的“舉國體制”，以政府與保險機制公私合作的方式共同應對氣候變化風險及災害損失。再則，評估并開發(fā)新的保險制度或產(chǎn)品，比如以強制保險（Mandatory Insurance）應對需求不足，或以長期保險（Multi-year Insurance）應對供給不足；推出指數(shù)保險（index insurance），作為提高氣候韌性的金融工具。最后，將保險治理理論引入《氣候巨災保險法》的制定，在保障保險發(fā)揮融資補償功能的同時，發(fā)揮其替代或輔助政府治理氣候巨災風險的功能。