張建業(yè)，戴 羽

中華民族傳統(tǒng)體育自建黨百年來的發(fā)展史實質(zhì)上是各民族社會歷史發(fā)展軌跡的一種折射，是維系中華民族命運共同體建設(shè)的重要根脈［1］。中國共產(chǎn)黨在發(fā)展的各個時期都非常重視民族工作，推動民族傳統(tǒng)體育事業(yè)的開展。就民族傳統(tǒng)體育而言，沒有黨的民族體育政策作為保障，就不會有民族體育事業(yè)的興盛［2］。當(dāng)前，有關(guān)民族傳統(tǒng)體育政策的研究主要集中于少數(shù)民族體育政策發(fā)展研究、民族傳統(tǒng)體育政策的現(xiàn)狀及優(yōu)化策略等，而針對民族傳統(tǒng)體育政策文本內(nèi)容特征的研究較為稀缺，基于此，研究以政策工具為支持，研究新中國成立至今頒布實施的一系列民族傳統(tǒng)體育政策，總結(jié)我國民族傳統(tǒng)體育政策文本特征，為促進(jìn)新時代民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展提供理論參考，為針對性地制定和調(diào)整民族傳統(tǒng)體育政策提出建議。

1 我國民族傳統(tǒng)體育政策內(nèi)容分析框架構(gòu)建

1.1 政策文本來源

本研究通過查閱《中華人民共和國體育法規(guī)匯編》《現(xiàn)行體育法規(guī)匯編》《體育運動文件選編》等文獻(xiàn)資料，從中搜集、整理民族傳統(tǒng)體育政策文本，并登陸訪問中華全國體育總會、國家統(tǒng)計局、北大法寶等網(wǎng)站，查閱相關(guān)文件，選取1949－2021年7月的民族傳統(tǒng)體育政策文件作為研究對象，共搜集中央層面的民族傳統(tǒng)體育政策文本105條。

1.2 分析框架構(gòu)建

1.2.1 時間維度

時間維度即以時間作為描述、表達(dá)變量的衡量尺度［3］。通過對新中國成立后歷年民族傳統(tǒng)體育政策出臺的時間及數(shù)量演進(jìn)趨勢，分析民族傳統(tǒng)體育政策不同時期的階段特征及影響因素。目前學(xué)界對民族傳統(tǒng)體育政策演進(jìn)的階段劃分已有部分研究，如殷鼎和楊建鵬對少數(shù)民族傳統(tǒng)體育政策演進(jìn)進(jìn)行分析，將其梳理為1949－1966年、1967－1976年、1977－1994年、1995－2005年、2006－2010年、2011－2016年［4］。戴國斌將新中國成立后民族傳統(tǒng)體育發(fā)展梳理為新中國成立至60年代初、20世紀(jì)60年代初至1978年、1978年至20世紀(jì)90年代初、20世紀(jì)90年代中期至今［5］。本文在前人的基礎(chǔ)上進(jìn)一步整理新中國成立至今的民族傳統(tǒng)體育政策，并梳理為1949－1977年、1978－1994年、1995－2011年、2012年至今來分析我國民族傳統(tǒng)體育政策的發(fā)展脈絡(luò)。

1.2.2 政策工具維度

政策工具研究受到西方國家“新公共管理”運動及政策科學(xué)發(fā)展的影響，作為政府達(dá)成政策目標(biāo)的一種手段，逐漸成為西方公共政策研究領(lǐng)域新興的研究熱點［6］。在公共管理學(xué)的范疇下，政策工具被認(rèn)為是解決政策問題或達(dá)成政策目標(biāo)的各種手段和技術(shù)［7］，在本研究中，我國民族傳統(tǒng)體育政策工具是政府為了促進(jìn)我國民族傳統(tǒng)體育全面發(fā)展而采用的一系列方法和手段。

研究將政策工具作為分析民族傳統(tǒng)體育政策的維度，依據(jù)Rothwell和Zegveld［8］提出的政策工具模型，將我國民族傳統(tǒng)體育政策分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具三類（見表1）。具體而言，供給型政策工具主要以政府為民族傳統(tǒng)體育發(fā)展提供動力為主，包括人才培養(yǎng)、財政投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等供給途徑；需求型政策工具以開辟和培育民族傳統(tǒng)體育新興市場，從需求側(cè)引導(dǎo)民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展，包括政府采購、貿(mào)易管制及海外交流等；環(huán)境型政策工具是政府優(yōu)化民族傳統(tǒng)體育發(fā)展環(huán)境，對民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展進(jìn)行有效戰(zhàn)略部署，包括法規(guī)管制、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、策略性措施等。

表1 民族傳統(tǒng)體育政策工具分類

1.2.3 政策主題維度

為更細(xì)致地對我國民族傳統(tǒng)體育政策進(jìn)行梳理，研究將民族傳統(tǒng)體育政策主題作為政策文本分析的又一重要維度。在民族傳統(tǒng)體育105條政策文本中，根據(jù)政策主題內(nèi)容將其分為民族傳統(tǒng)體育挖掘、整理和保護(hù)、民族傳統(tǒng)體育賽事、民族傳統(tǒng)體育推廣、學(xué)校民族傳統(tǒng)體育四類。首先，挖掘、整理和保護(hù)是黨和國家對民族傳統(tǒng)體育項目進(jìn)行挖掘和整理研究工作所發(fā)布的一系列政策，為搶救和保護(hù)民族傳統(tǒng)體育起到政策兜底作用。其次，民族傳統(tǒng)體育賽事是政府籌備和舉辦各級各類民族傳統(tǒng)體育賽事所發(fā)布的政策文本，旨在引導(dǎo)民族傳統(tǒng)體育賽事多樣化和有序發(fā)展，促進(jìn)各民族的交流。再次，民族傳統(tǒng)體育推廣是政府推動民族傳統(tǒng)體育產(chǎn)業(yè)化，多元化發(fā)展，鼓勵開展中華優(yōu)秀民族傳統(tǒng)體育走出國門等一系列政策文本。最后，學(xué)校民族傳統(tǒng)體育是政府鼓勵和支持更多的民族傳統(tǒng)體育項目走進(jìn)校園，積極開展民族傳統(tǒng)體育課程，培養(yǎng)民族傳統(tǒng)體育人才。

2 研究結(jié)果與分析

2.1 時間維度分析

2.1.1 政策數(shù)量及變化趨勢

我國民族傳統(tǒng)體育政策數(shù)量隨著時代的變遷逐步增多。根據(jù)政策頒布時間及數(shù)量，新中國成立以來中央及國家有關(guān)部門頒布的民族傳統(tǒng)體育政策的數(shù)量曲線上升（見圖一），間歇出現(xiàn)過幾次政策密集期。

圖一 政策數(shù)量變化趨勢（1949－2021）

如圖一所示，第1個高峰期是新中國成立之初，各項工作百廢待興，民族傳統(tǒng)體育政策在服務(wù)黨和國家實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)融合的基礎(chǔ)上開始發(fā)展起來。第2個高峰期是改革開放后到90年代中期，這一時期國家體委積極推動體育工作轉(zhuǎn)移重心，確立“攀登體育高峰”的發(fā)展思路，提出了逐步將民族傳統(tǒng)體育中富有健身、競技價值的項目發(fā)展為具有民族特色的正式競賽項目，民族傳統(tǒng)體育事業(yè)迎來了新的發(fā)展契機(jī)。第3個高峰期是進(jìn)入新世紀(jì)后，北京贏得了2008年奧運會舉辦權(quán)，體育工作受到了前所未有的重視。2002年，政府以申奧成功為契機(jī)，大力推動全民健身計劃，積極扶持中西部地區(qū)和各民族地區(qū)發(fā)展體育事業(yè)，努力推動中華武術(shù)走向世界，民族傳統(tǒng)體育開始朝著貼合群眾需求的方向發(fā)展。第4個高峰期是黨的十八大以來，國家出臺的民族傳統(tǒng)體育政策從人才培養(yǎng)、傳承保護(hù)、制度體系等方面給予全面升級。這一時期隨著黨的十八大的舉辦，體育在實現(xiàn)國家現(xiàn)代化建設(shè)，全面建成小康社會中承擔(dān)起更加重大的責(zé)任，因此這一階段民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展呈現(xiàn)出“百花齊放”的新局面。

2.1.2 政策演進(jìn)分析

如圖二所示，利用Nvivo12軟件對我國各階段民族傳統(tǒng)體育政策文本的高頻詞進(jìn)行了統(tǒng)計，并繪制成云圖，詞云越大則說明頻次越高，以此對民族傳統(tǒng)體育政策演進(jìn)進(jìn)行分析。

圖二 各時段內(nèi)詞頻云圖

第一階段：1949－1977年間，“民族”“整理”“研究”“體委”等為高頻詞，由于新中國成立初期，國內(nèi)各項事業(yè)百廢待興，民族傳統(tǒng)體育發(fā)展困難，因此當(dāng)時國家針對民族傳統(tǒng)體育的政策是從民族問題出發(fā)，且以整理研究和保護(hù)為主；第二階段：1978－1994年間，“加強(qiáng)”“發(fā)展”“提高”“改革”等為高頻詞，這一時期，國家陸續(xù)恢復(fù)各地民族傳統(tǒng)體育事務(wù)，在改革開放新思想的引領(lǐng)下，民族體育工作逐步恢復(fù)，并迎來了新的發(fā)展，開始向著科學(xué)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展；第三階段：1995－2011年間，“運動會”“健身”“學(xué)?！薄肮芾怼钡葹楦哳l詞，說明這一時期黨和國家的民族傳統(tǒng)體育政策目標(biāo)開始更加貼合社會發(fā)展和群眾的需求，民族傳統(tǒng)體育賽事和學(xué)校民族傳統(tǒng)體育都得到了發(fā)展；第四階段：2012年至今，詞云密集且頻次均衡，十八大的召開，開創(chuàng)了我國經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的新局面，民族傳統(tǒng)體育政策體系趨于穩(wěn)定，為民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展提供了契機(jī)，民族傳統(tǒng)體育事業(yè)進(jìn)入了創(chuàng)新發(fā)展的新階段。

2.2 政策主題維度分析

政策主題是政策內(nèi)容集中反映的領(lǐng)域，隨著我國社會的發(fā)展變化，不同政策主題的比例也在逐漸的變化，因此不同階段下政策主題的演進(jìn)脈絡(luò)能夠很好地體現(xiàn)民族傳統(tǒng)體育工作著力點的變化趨勢。經(jīng)過對105份政策文本的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，我國民族傳統(tǒng)體育政策主題分布不均衡（見圖三）。

圖三 民族傳統(tǒng)體育政策主題分布（1949－2021）

民族傳統(tǒng)體育挖掘、整理和保護(hù)主題的政策占比15%。從新中國成立初期，國家對民族傳統(tǒng)體育就秉承保護(hù)與傳承的主題，不斷加強(qiáng)對民族傳統(tǒng)體育的挖掘整理，取得了豐碩的成果，為民族傳統(tǒng)體育適應(yīng)社會主義建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)；民族傳統(tǒng)體育賽事主題的政策文本占比32%。民族傳統(tǒng)體育競賽有利于促進(jìn)各民族文化交流，推動民族傳統(tǒng)體育項目的傳播。全國少數(shù)民族體育運動大會從1953年開始，已經(jīng)舉辦至第十一屆，各種民族傳統(tǒng)體育賽事也逐漸豐富起來，手段豐富，形式多樣，開始朝著專業(yè)化、全面化、規(guī)范化的方向發(fā)展；在四種政策主題中，民族傳統(tǒng)體育推廣政策最多，占比高達(dá)40%。民族傳統(tǒng)體育的保護(hù)與傳承為新時代民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，進(jìn)入21世紀(jì)，黨和國家出臺了支持民族傳統(tǒng)體育發(fā)展的各類政策法規(guī)，涉及多個領(lǐng)域、多個部門，推動了民族傳統(tǒng)體育發(fā)展與時俱進(jìn)；學(xué)校民族傳統(tǒng)體育主題的政策最少，占比13%。學(xué)校體育一直以西方競技體育的內(nèi)容為主，而在民族傳統(tǒng)體育領(lǐng)域也只有武術(shù)進(jìn)入學(xué)校體育課程，并在高校設(shè)立“武術(shù)與民族傳統(tǒng)體育”專業(yè)，但其他民族傳統(tǒng)體育項目進(jìn)校園進(jìn)程緩慢。在新時代，必須加快推進(jìn)更多民族傳統(tǒng)體育項目走進(jìn)校園，融入課堂，為民族傳統(tǒng)體育發(fā)展提供源源不斷的后備力量。

2.3 政策工具維度分析

通過梳理我國民族傳統(tǒng)體育不同時期采取不同比例的政策工具，為未來的民族傳統(tǒng)體育政策取向提供有效啟示。研究借助NVivo12軟件對我國民族傳統(tǒng)體育政策文本進(jìn)行編碼歸類，并得出描述性統(tǒng)計結(jié)果（見圖4）。從統(tǒng)計結(jié)果來看，我國民族傳統(tǒng)體育政策工具中，環(huán)境型政策工具占比52%，其中策略性措施使用過度，占比高達(dá)43.61%，而目標(biāo)規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等工具略顯不足。供給型政策工具占比44%，在內(nèi)部工具的使用上，民族傳統(tǒng)體育項目的挖掘、整理和研究以及各種民族賽事受到的關(guān)注較高，但在人才培養(yǎng)方面政策工具使用相對不足，占比19%，而由于民族傳統(tǒng)體育項目大部分對場地要求較低，因此基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財政投入方面僅占比7%和3%。需求型政策工具使用最少，僅占比4%，在內(nèi)部工具的使用上，僅有海外交流使用5次，其余政策工具均未使用，表明我國民族傳統(tǒng)體育政策對政策工具的選擇具有明顯的傾向性。

圖四 政策工具類型使用特征

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

3.1.1 政策工具使用不均衡

由于我國大部分民族傳統(tǒng)體育政策是囊括在群眾體育政策中，并且民族傳統(tǒng)體育工作也是依照群眾體育方面的政策展開的，導(dǎo)致出現(xiàn)政策工具使用缺乏針對性，抑制了民族傳統(tǒng)體育發(fā)展的活力。中華民族傳統(tǒng)體育在發(fā)展過程中，不斷面臨著新的風(fēng)險挑戰(zhàn)，面對種種危機(jī)，政府勢必要打破這種不利的發(fā)展局面，為民族傳統(tǒng)體育構(gòu)建一個有利的發(fā)展環(huán)境，因此大量使用環(huán)境型政策工具手段，但這樣急于求成不利于我國民族傳統(tǒng)體育的可持續(xù)發(fā)展。政府作為民族傳統(tǒng)體育政策制定主體，有必要在人、財、物等供給端給予民族傳統(tǒng)體育發(fā)展必要的支持，在政策上予以極大支持，但在民族傳統(tǒng)體育政策工具中，供給型政策工具略顯弱勢，弱化了民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展?jié)摿?。民族傳統(tǒng)體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開需求側(cè)改革，但從數(shù)據(jù)上看，需求型政策工具的應(yīng)用嚴(yán)重不足，事實上，政府是通過采購與定制等措施減小體育事業(yè)建設(shè)的不確定性［9］，是促進(jìn)民族傳統(tǒng)體育事業(yè)市場化發(fā)展的重要手段。但是，需求型政策工具的匱乏和斷層，在一定程度上限制了民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展。

3.1.2 專項化政策不足

從新中國成立以來民族傳統(tǒng)體育政策發(fā)展歷程來看，我國民族傳統(tǒng)體育政策內(nèi)容絕大部分包含在其他政策中，且只是分散的涉及，且涉及面寬泛，缺少針對性，政策制定存在著專項化政策不足的問題。通過對政策文本的分析，發(fā)現(xiàn)大部分民族傳統(tǒng)體育政策是囊括在群眾體育政策或其他相關(guān)政策中，并且民族傳統(tǒng)體育工作也是依照群眾體育方面的政策展開的，因此出現(xiàn)很多內(nèi)容缺乏或與實際不符的現(xiàn)象。我國民族傳統(tǒng)體育包含著眾多領(lǐng)域，如賽事、產(chǎn)業(yè)、教育培訓(xùn)等，然而這些領(lǐng)域的相應(yīng)政策也同樣缺乏。另一方面，當(dāng)前我國出臺的民族傳統(tǒng)體育政策基本都是根據(jù)民族傳統(tǒng)體育發(fā)展實踐過程中出現(xiàn)的問題而進(jìn)行的被動補(bǔ)救措施，缺少對其發(fā)展主動地預(yù)測或者規(guī)劃［10］。

3.1.3 政策執(zhí)行弱化

黨和國家針對民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展，出臺了諸多政策，但當(dāng)前我國民族傳統(tǒng)體育政策還存在著執(zhí)行不強(qiáng)，效能不理想的狀態(tài)。作為政策主要的實施者，體育和民族工作等工作部門由于各自的性質(zhì)和目的不同，很難形成貫徹執(zhí)行的凝聚力，對民族傳統(tǒng)體育政策落實情況流于形式。政策執(zhí)行主體的導(dǎo)向性最終導(dǎo)致體育政策在執(zhí)行過程中的被動和低效［11］。新中國成立以來，我國民族傳統(tǒng)體育政策文本雖逐年上漲，但缺少執(zhí)行力，而且其內(nèi)容也已落后于當(dāng)代民族傳統(tǒng)體育發(fā)展的需要，在政策執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)“利益最大化、政策往后靠”的情況出現(xiàn)，影響政策執(zhí)行效率。

3.2 建議

3.2.1 優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

各類政策工具有其自身所特有的本質(zhì)屬性和功能限度，在選擇和應(yīng)用上往往具有不可替代性［12］。為適應(yīng)我國民族傳統(tǒng)體育的改革與發(fā)展，政府需從三種政策工具分別入手，改善政策工具的使用結(jié)構(gòu)，以提升民族傳統(tǒng)體育政策的實際效用。首先要適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具使用比例，優(yōu)化其內(nèi)部工具配置，避免策略性措施的重復(fù)使用，加強(qiáng)目標(biāo)規(guī)劃工具的使用，制定量化的政策目標(biāo)，提高政策實施效率。其次是加大供給型政策工具的使用力度，注重民族傳統(tǒng)體育各領(lǐng)域人才的培養(yǎng)，加快建設(shè)民族傳統(tǒng)體育培訓(xùn)基地，積極推進(jìn)更多民族傳統(tǒng)體育項目走進(jìn)校園。此外，政府應(yīng)鼓勵企業(yè)投資民族傳統(tǒng)體育相關(guān)產(chǎn)業(yè)，消除民族傳統(tǒng)體育市場障礙。最后要高度重視需求型政策工具對民族傳統(tǒng)體育發(fā)展的推動力。政府要通過采購和外包的方式來整合社會體育資源，吸引社會力量參與民族傳統(tǒng)體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)品制造等，優(yōu)化新時代民族傳統(tǒng)體育發(fā)展體系。

3.2.2 完善政策規(guī)范體系

新時代是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的難得機(jī)遇，也是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)體育發(fā)展的時代機(jī)遇［13］。民族傳統(tǒng)體育政策的制定要繼續(xù)堅持實事求是、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、弘揚民族文化，貫徹習(xí)近平新時代民族工作理論，繼續(xù)保護(hù)和傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)體育文化。政府要重視民族傳統(tǒng)體育人才培養(yǎng)，穩(wěn)步推進(jìn)學(xué)校民族傳統(tǒng)體育發(fā)展。隨著信息化時代的到來，各項社會事業(yè)的分工將會越來越細(xì)，政策作為解決社會發(fā)展問題、促進(jìn)相應(yīng)領(lǐng)域更好發(fā)展的重要手段，就必須更加細(xì)化，更加全面，具有主動性和前瞻性。在政策制定中以服務(wù)體育強(qiáng)國建設(shè)為目標(biāo)，以大眾體育消費需求為導(dǎo)向，重新規(guī)劃民族傳統(tǒng)體育市場化的發(fā)展，制定符合實際的民族傳統(tǒng)體育產(chǎn)業(yè)化政策，引導(dǎo)其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。新時代民族傳統(tǒng)體育發(fā)展必定是與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，如旅游、康養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)基地等，因此政府應(yīng)通過政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，釋放民族傳統(tǒng)體育經(jīng)濟(jì)活力。

3.2.3 提高政策實施效率

政策的實施是充分發(fā)揮政策效能的前提和保障，民族傳統(tǒng)體育政策效能是反映民族傳統(tǒng)體育在發(fā)展過程中政策是否有效、合理實施的鏡子。高效的政策實施體系能夠為民族傳統(tǒng)體育的發(fā)展保駕護(hù)航，政策執(zhí)行越快，說明黨和國家支持力度就越高，群眾對民族傳統(tǒng)體育的需求才會得到保障。鑒于此，政府及相關(guān)體育、民族等部門應(yīng)盡快建立專門負(fù)責(zé)落實政策執(zhí)行情況的機(jī)構(gòu)，并經(jīng)常性對民族傳統(tǒng)體育活動開展進(jìn)行評估，因地制宜靈活變通的執(zhí)行政策。積極鼓勵和發(fā)展社會力量的參與，鼓勵各民族自身的管理，減少政策執(zhí)行的阻力，不斷加強(qiáng)人們對民族傳統(tǒng)體育發(fā)展的正確認(rèn)識和教育。新時代要不斷加強(qiáng)政府對民族傳統(tǒng)體育的重視程度，深化政策引領(lǐng)，提升民族傳統(tǒng)體育地位，建立高效的政策實施體系，繁榮發(fā)展民族傳統(tǒng)體育，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)，促進(jìn)健康事業(yè)發(fā)展。

4 結(jié)語

回顧新中國成立以來我國民族傳統(tǒng)體育政策的演進(jìn)與發(fā)展，我們既要充分地認(rèn)識到政策對我國民族傳統(tǒng)體育事業(yè)巨大的保障與推動作用，更要直面伴隨民族傳統(tǒng)體育改革與發(fā)展的政策問題和障礙。這要求我們在民族傳統(tǒng)體育事業(yè)未來的發(fā)展進(jìn)程中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整政策工具體系結(jié)構(gòu)，充分利用政策工具，發(fā)揮民族傳統(tǒng)體育優(yōu)勢，不斷探索民族傳統(tǒng)體育發(fā)展新模式，構(gòu)建貼合時代需要的民族傳統(tǒng)體育發(fā)展新格局，更好地服務(wù)于體育強(qiáng)國建設(shè)。