張曉麗

（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，北京 100142）

內(nèi)部控制是一種政府和企業(yè)進(jìn)行自我檢查、約束的機(jī)制，其作為一個(gè)“防護(hù)系統(tǒng)”，已經(jīng)成為出版社現(xiàn)代化管理中不可缺少的一部分。當(dāng)前出版社內(nèi)部控制制度建設(shè)良莠不齊，有控則強(qiáng)、無(wú)控則弱、失控則亂，如何優(yōu)化出版社內(nèi)部控制體系建設(shè)已經(jīng)成為一項(xiàng)重要課題。2013 年美國(guó)科索委員會(huì)（COSO） 修訂的《內(nèi)部控制——整合框架》提出完善的內(nèi)部控制包含五大要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督活動(dòng)，其初衷是為企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)提供指導(dǎo)意見(jiàn)，它在為企業(yè)揭示單位可能面臨的管理風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)為規(guī)范企業(yè)運(yùn)營(yíng)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理論支撐和實(shí)踐優(yōu)化。

1 COSO 框架下出版社內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問(wèn)題

1） 內(nèi)部控制制度存在漏洞，內(nèi)部控制意識(shí)薄弱。出版社轉(zhuǎn)企后其內(nèi)部控制制度應(yīng)遵循《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套指引、主管單位內(nèi)部控制基本制度等[1]。但在實(shí)際工作中，相關(guān)內(nèi)部控制制度主要針對(duì)頻繁發(fā)生且相對(duì)重要的業(yè)務(wù)，雖然能夠基本支撐出版社完成內(nèi)部控制主體工作，但是就《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以及COSO 框架的目標(biāo)和要求而言是不夠的。出版社內(nèi)部控制側(cè)重于圖書(shū)出版的全流程活動(dòng)，各業(yè)務(wù)之間和業(yè)務(wù)人員之間都是有關(guān)聯(lián)且相互影響的。以出版類項(xiàng)目復(fù)核制度為例，雖然在該類業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制措施方面已出臺(tái)相關(guān)制度規(guī)定，但是執(zhí)行復(fù)核制度時(shí)往往流于形式，執(zhí)行不到位。一般工作人員簡(jiǎn)單地認(rèn)為建立內(nèi)部控制體系是加大其工作量，主觀上存在排斥心理。例如，在內(nèi)部控制制度逐步完善、人員配備基本到位的情況下，部分職工仍然以老經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展工作，認(rèn)為沒(méi)有必要按流程一步步地完成工作，使制度規(guī)定形同虛設(shè)。個(gè)別工作人員存在不涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、沒(méi)有資金往來(lái)就不需要采取內(nèi)部控制措施的錯(cuò)誤觀念，甚至有的工作人員認(rèn)為其負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)不存在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)內(nèi)部控制工作的落實(shí)存在消極怠工的現(xiàn)象。

2） 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法不規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目不全面。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是企業(yè)建立內(nèi)部控制體系的第一項(xiàng)工作。出版社進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的常規(guī)做法是通過(guò)定量調(diào)查問(wèn)卷和分層級(jí)人員訪談的方式對(duì)本出版社可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，結(jié)合調(diào)查問(wèn)卷對(duì)全部風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)分和領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，對(duì)出版社可能存在的風(fēng)險(xiǎn)按重大、重要和一般3 個(gè)等級(jí)進(jìn)行排序[2]?？梢?jiàn)，出版社風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識(shí)別主要通過(guò)內(nèi)控辦工作人員根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)主觀判斷，經(jīng)出版社領(lǐng)導(dǎo)審核審定后匯總成冊(cè)。這種方式容易造成各部門(mén)自有一套風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法，不利于單位運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果在業(yè)務(wù)流程中設(shè)置關(guān)鍵控制點(diǎn)，尤其是對(duì)需要多個(gè)部門(mén)協(xié)作完成的工作，易發(fā)生推諉扯皮的現(xiàn)象。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求出版社根據(jù)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化及評(píng)估情況及時(shí)完善相關(guān)內(nèi)部控制制度，細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)層、業(yè)務(wù)部門(mén)和一般人員的職責(zé)權(quán)限，對(duì)重要業(yè)務(wù)進(jìn)行流程梳理，部分業(yè)務(wù)或控制措施通過(guò)制度、文件或工作手冊(cè)等方式固定下來(lái)，便于工作人員參照?qǐng)?zhí)行，實(shí)現(xiàn)制度約束。近年來(lái)，出版社對(duì)內(nèi)部控制工作的重要性宣傳不到位，個(gè)別人員排斥對(duì)其崗位職責(zé)權(quán)限的梳理，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的人員理論知識(shí)儲(chǔ)備不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺，造成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程比較粗糙，一次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不一定能達(dá)到預(yù)期效果。

3） 部分控制活動(dòng)尚未強(qiáng)化固化，不相容崗位未相互分離。出版社的控制活動(dòng)包含較多內(nèi)容，例如領(lǐng)導(dǎo)層集體決策機(jī)制的控制活動(dòng)、合同管理的控制活動(dòng)、選題評(píng)審的控制活動(dòng)、盜版行為的控制活動(dòng)等。當(dāng)前，出版社的內(nèi)部控制活動(dòng)僅通過(guò)制度進(jìn)行規(guī)范，由于制度的解讀受知識(shí)儲(chǔ)備和工作經(jīng)驗(yàn)的影響因人而異，加之部分工作安排以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直接指派為主，不利于工作人員迅速掌握控制點(diǎn)、崗位職責(zé)等。在工作人員調(diào)動(dòng)崗位時(shí)，新人只能通過(guò)工作交接和部門(mén)其他人員傳授出版專業(yè)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)新技能，達(dá)到可以順利完成編輯出版工作的程度還需要一定的時(shí)間，不利于調(diào)崗人員盡快投入工作。此外，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和完成控制措施不是一蹴而就的，要求工作人員具備一定的專業(yè)技能和工作經(jīng)驗(yàn)。新人對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的敏感度較低，不利于在風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)初期進(jìn)行預(yù)警。同時(shí)，出版社人員的流動(dòng)性較行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)相對(duì)較強(qiáng)，人員編制數(shù)不能確定，而且出版社從招錄人員到人員真正到崗至少需要花費(fèi)半年時(shí)間，這就造成了某些崗位因人員離職暫時(shí)無(wú)人可以替代的情況，出現(xiàn)臨時(shí)性的由一人兼任兩個(gè)崗位甚至多個(gè)崗位的情況，即不相容崗位（職責(zé)） 可能存在過(guò)渡性的兼容問(wèn)題。

4） 信息傳遞平臺(tái)單一，信息共享機(jī)制尚未形成。出版社既是信息的接收者，也是信息的發(fā)布者，信息流通的速度、質(zhì)量和反饋情況直接決定了出版社信息傳遞與溝通的效果。當(dāng)前，由于出版社的部分文件是涉密文件，不允許在微信群中傳閱，因此有很大一部分文件是通過(guò)召開(kāi)會(huì)議、紙質(zhì)版?zhèn)鏖?、郵寄信件的方式進(jìn)行傳遞的。工作信息傳遞形式單一，其時(shí)效性受到了極大的影響，而且通過(guò)以上方式傳遞文件基本都是單向的，授予者和接收者之間缺少溝通交流的途徑。在信息共享方面，一方面，由于出版社業(yè)務(wù)歸屬不同的部門(mén)，但其工作內(nèi)容相似性極強(qiáng)，此時(shí)業(yè)務(wù)部門(mén)之間的信息共享有利于及時(shí)落實(shí)政策、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，但就目前的工作狀態(tài)來(lái)看，部門(mén)之間的工作探討多以口頭交流的方式進(jìn)行，各部門(mén)有一套自己的辦事流程；另一方面，出版社各部門(mén)之間互相不熟悉對(duì)方的業(yè)務(wù)，工作人員要想獲取其他部門(mén)的工作信息，只能通過(guò)直接詢問(wèn)的方式，不利于業(yè)務(wù)分工與協(xié)作。

5） 內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制欠缺，外部監(jiān)督效果有限。出版社的內(nèi)控辦是由出版社審計(jì)經(jīng)驗(yàn)豐富的員工組成，機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、權(quán)限小，其在完成本職工作的同時(shí)需要兼職對(duì)其他業(yè)務(wù)內(nèi)部控制措施的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，這顯然不利于保證內(nèi)部監(jiān)督的有效性。出版社歡迎和鼓勵(lì)公眾監(jiān)督，目前，外部監(jiān)督部門(mén)包括中宣部、國(guó)家新聞出版署等。出版社的部分工作涉及出版社秘密，部分事項(xiàng)不能隨意透露給個(gè)人和其他社會(huì)組織，所以出版社不能將所有監(jiān)督審計(jì)工作委托給第三方機(jī)構(gòu)[3]。

2 COSO 框架下出版社內(nèi)部控制優(yōu)化方案

1） 營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，合理化關(guān)鍵崗位設(shè)置。首先，要樹(shù)立出版社“一把手”是內(nèi)部控制“第一責(zé)任人”的意識(shí)[4]。出版社內(nèi)部控制體系建設(shè)的核心是“控權(quán)”，難點(diǎn)是“制衡”，但關(guān)鍵是“一把手”。只有“一把手”強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，才能調(diào)動(dòng)各方力量，因此強(qiáng)化董事會(huì)對(duì)內(nèi)部控制工作的重視能最大程度地提高出版社開(kāi)展內(nèi)部控制工作的效率。其次，對(duì)出版社基礎(chǔ)制度和內(nèi)部控制制度進(jìn)行梳理，兩種制度應(yīng)形成相輔相成、互相補(bǔ)充的關(guān)系，避免出現(xiàn)制度沖突或遺漏重點(diǎn)業(yè)務(wù)的情況。再次，通過(guò)制度明確崗位職責(zé)及權(quán)限，約束工作人員的行為。可結(jié)合工作實(shí)際靈活設(shè)置關(guān)鍵崗位，尤其是不相容崗位（職責(zé)） 相分離，關(guān)鍵崗位應(yīng)建立A/B 角制度，一旦A 角出現(xiàn)不能履責(zé)的情況，B 角可及時(shí)替補(bǔ)。最后，通過(guò)制度約束行為、流程監(jiān)督行為及內(nèi)控部門(mén)追究責(zé)任等方式，形成出版社上下自我約束、互相監(jiān)督、協(xié)調(diào)合作機(jī)制。

2） 建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，開(kāi)展常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)管理。結(jié)合出版社基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)的共同特點(diǎn)和專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性，構(gòu)建出版社固有風(fēng)險(xiǎn)、潛在風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)的基本框架，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查問(wèn)卷，分三級(jí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層、中層和一般工作人員進(jìn)行訪談，重點(diǎn)識(shí)別特殊風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)層主要評(píng)估出版社的重大風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查問(wèn)卷和個(gè)別訪談的結(jié)果，將出版社風(fēng)險(xiǎn)按重大、重要、一般三級(jí)進(jìn)行分類。確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)后，應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，尤其是針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，一旦出現(xiàn)符合預(yù)警的事項(xiàng)，緊急啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)急預(yù)案，查找原因，落實(shí)整改措施，將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估工作不是一次性的，風(fēng)險(xiǎn)也不是固定不變的。在初期構(gòu)建起出版社風(fēng)險(xiǎn)框架后，內(nèi)部控制部門(mén)可以采取出版社內(nèi)部排查、業(yè)務(wù)人員反饋和外部監(jiān)督的方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和全面識(shí)別新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)而甄別其屬于制度風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或人員風(fēng)險(xiǎn)等。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)所屬業(yè)務(wù)流程、發(fā)生概率大小、危害程度高低等指標(biāo)，采取定性和定量相結(jié)合的方式初步確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提交高層領(lǐng)導(dǎo)審定，根據(jù)審定結(jié)果更新風(fēng)險(xiǎn)庫(kù)，進(jìn)而補(bǔ)充控制措施，并及時(shí)向工作人員通報(bào)，以方便工作人員迅速應(yīng)對(duì)。

3） 完善業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，優(yōu)化選人用人機(jī)制。完整的業(yè)務(wù)流程圖應(yīng)包含執(zhí)行部門(mén)、崗位、操作步驟、適用制度等，還需要通過(guò)判斷框進(jìn)行流程分流。流程圖中應(yīng)當(dāng)標(biāo)注出控制措施的關(guān)鍵步驟，以便于工作人員在實(shí)際操作時(shí)重點(diǎn)關(guān)注。權(quán)利人的審批步驟往往就是流程中的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，該控制點(diǎn)既可以管控業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是對(duì)權(quán)利人的責(zé)任約束。出版社應(yīng)當(dāng)建立全套的內(nèi)部控制流程圖，特別是預(yù)防較高等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)流程圖，通過(guò)流程圖的形式固化業(yè)務(wù)程序是很有必要的。我國(guó)大部分的出版社存在執(zhí)業(yè)短期化行為。在臨時(shí)人員的選拔方面，即使采用借調(diào)人員、大學(xué)生畢業(yè)見(jiàn)習(xí)、公益崗位等途徑暫時(shí)性補(bǔ)充人員，出版社也應(yīng)當(dāng)提前計(jì)劃，通過(guò)合理、便捷的選人用人方案選拔人才。同時(shí)，要求有離職意向的工作人員至少提前一個(gè)月向人事部門(mén)備案，以便于出版社人事部門(mén)盡快制定人員補(bǔ)充方案，并預(yù)留出進(jìn)行工作交接的時(shí)間，避免出現(xiàn)關(guān)鍵崗位（職責(zé)） 臨時(shí)性兼任的問(wèn)題。

4） 簡(jiǎn)化溝通程序，提高內(nèi)部控制信息化水平。出版社應(yīng)當(dāng)建立信息與溝通制度，明確內(nèi)部控制相關(guān)信息的收集、處理和傳遞程序，確保信息及時(shí)溝通。只有制度明確、責(zé)任到位，才有利于出版社獎(jiǎng)罰分明、追責(zé)到人。明確信息報(bào)告流程，全面梳理出版社現(xiàn)有的溝通環(huán)境和渠道，識(shí)別出信息溝通過(guò)程中的障礙點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行疏通。同時(shí)進(jìn)行職責(zé)權(quán)限的劃分，對(duì)信息內(nèi)容進(jìn)行等級(jí)劃分，避免信息外漏。這樣可以確保溝通的有力開(kāi)展，避免溝通不暢帶來(lái)的消息阻塞或消息混亂。建立舉報(bào)機(jī)制、保密機(jī)制，加大反舞弊工作的力度。借助先進(jìn)的信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息即時(shí)流通，將“制度管人”、自覺(jué)履職和領(lǐng)導(dǎo)約束變?yōu)椤皺C(jī)器管人”，通過(guò)系統(tǒng)設(shè)定權(quán)限，提高內(nèi)部控制效率。在內(nèi)部控制系統(tǒng)中構(gòu)建業(yè)務(wù)流程圖，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和控制點(diǎn)，工作人員通過(guò)系統(tǒng)直接發(fā)起項(xiàng)目審計(jì)、出版社采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理等流程，系統(tǒng)實(shí)時(shí)關(guān)注流程走向和所處節(jié)點(diǎn)的動(dòng)態(tài)變化，一旦出現(xiàn)異常立即觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，分析流程風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的影響降低到出版社可承受的范圍。

5） 強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)外部監(jiān)督。出版社出于成本的考慮通常不會(huì)設(shè)立專門(mén)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，有些出版社甚至未建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日漸復(fù)雜，出版社的監(jiān)督要求也日漸嚴(yán)厲。出版社可以通過(guò)內(nèi)審專員直接“一把手”負(fù)責(zé)的機(jī)制，或者通過(guò)成立內(nèi)部監(jiān)督小組，各部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員，作為本部門(mén)監(jiān)督工作的第一人，負(fù)責(zé)本部門(mén)的全部業(yè)務(wù)的監(jiān)督審計(jì)工作，也可以采取各部門(mén)之間相互監(jiān)督的模式，形成循環(huán)監(jiān)督的效果。目前，出版社的外部監(jiān)督主要以中宣部、國(guó)家新聞出版署和各主管部門(mén)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查為主，同時(shí)，監(jiān)督部門(mén)督查組定期或不定期地會(huì)對(duì)出版社賬目及重點(diǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)。上述兩種方式均是出版社被動(dòng)接受監(jiān)督，出版社可以轉(zhuǎn)換思路，主動(dòng)向監(jiān)督部門(mén)派駐人員匯報(bào)工作、接受監(jiān)督，避免出現(xiàn)對(duì)紀(jì)檢人員表面和氣，實(shí)則處處忌憚，甚至將其視為敵人的情況。

3 結(jié)束語(yǔ)

圖書(shū)出版社是發(fā)展、繁榮社會(huì)主義文化事業(yè)的重要推動(dòng)者，建立健全內(nèi)部控制體系為解決目前出版社所面臨的內(nèi)部控制問(wèn)題提供了思路。本文以出版社內(nèi)部控制為研究對(duì)象，依托于相對(duì)成熟的COSO 框架，圍繞出版社內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問(wèn)題展開(kāi)論述，提出在新發(fā)展格局下，內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)是出版社高質(zhì)量發(fā)展的主線之一。希望通過(guò)對(duì)本問(wèn)題進(jìn)行研究為出版社內(nèi)部控制體系建設(shè)提供參考，進(jìn)一步提升其管理水平。