王世豪,段艷紅,蘇瑞波

(廣東省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所,廣東廣州 510033)

0 引言

自20世紀(jì)80年代中期以來,我國逐步建立了前補(bǔ)助的科技資助方式,也就是通常所稱的“課題制”,目前該方式仍占據(jù)主導(dǎo)地位。前補(bǔ)助切實(shí)提高了項(xiàng)目承擔(dān)單位的科研積極性,保障了科研經(jīng)費(fèi)投入的連續(xù)性,在我國科研攻關(guān)自主創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要的作用。但前補(bǔ)助資助方式也存在著安全性不高、管理成本高、科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)大等問題,因此有關(guān)省市積極探索后補(bǔ)助類財(cái)政投入方式,在國家有關(guān)政策出臺(tái)后,后補(bǔ)助類財(cái)政投入方式得到了更廣泛應(yīng)用和推廣。隨著創(chuàng)新發(fā)展理念的牢固樹立和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施,各級(jí)政府更加積極地落實(shí)科技創(chuàng)新主體責(zé)任,堅(jiān)持把創(chuàng)新作為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力,持續(xù)探索豐富后補(bǔ)助類財(cái)政科技投入方式,更有力地保障了各項(xiàng)科技創(chuàng)新研發(fā)任務(wù)的順利實(shí)施。

1 后補(bǔ)助類財(cái)政科技投入方式概述

后補(bǔ)助類財(cái)政科技投入方式是指政府部門鼓勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)圍繞國家、省(區(qū)、市)和地市科技戰(zhàn)略目標(biāo),基于自身能力和市場(chǎng)需求先行進(jìn)行投入,待項(xiàng)目完成取得相應(yīng)科研成果并經(jīng)過驗(yàn)收后,對(duì)科研機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)助的財(cái)政資助方式。這種投入方式有別于傳統(tǒng)課題制的事前立項(xiàng)、事前資助的形式,是我國財(cái)政科技領(lǐng)域一項(xiàng)有效的輔助性投入機(jī)制[1]。

1.1 資助對(duì)象和范圍

后補(bǔ)助的主要資助對(duì)象是科技計(jì)劃項(xiàng)目承擔(dān)單位,包括企業(yè)、高校、科研院所和科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)等。實(shí)施后補(bǔ)助的科技計(jì)劃項(xiàng)目應(yīng)符合國家和當(dāng)?shù)乜萍籍a(chǎn)業(yè)政策,科技成果需具有明確的市場(chǎng)需求和轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化對(duì)象,以及確定的產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向和前景。同時(shí),實(shí)施后補(bǔ)助的科技計(jì)劃項(xiàng)目應(yīng)制定具體明確的驗(yàn)收目標(biāo),其產(chǎn)出的技術(shù)和產(chǎn)品需要在一段時(shí)間內(nèi)受到市場(chǎng)認(rèn)可,并進(jìn)行量化考核。

后補(bǔ)助方式適用于內(nèi)容成果相對(duì)清晰明確,易于量化考核的項(xiàng)目,特別是產(chǎn)品開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等科技計(jì)劃項(xiàng)目。另外,考慮到前期科研經(jīng)費(fèi)需自籌自支,后補(bǔ)助方式也適用于研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較小、有一定基礎(chǔ)的項(xiàng)目?；A(chǔ)性研究或共性技術(shù)研發(fā)等項(xiàng)目由于具有公共性、外部性和成果滯后性等特征,往往不適宜采用后補(bǔ)助方式。部分需要政府大規(guī)模投資的科研項(xiàng)目也不適宜采用后補(bǔ)助投入方式[2]。

1.2 資助模式

根據(jù)國家和部分省市已實(shí)施的相關(guān)規(guī)定和管理辦法,以及財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)要求,后補(bǔ)助類財(cái)政科技投入主要分為事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助、共享服務(wù)后補(bǔ)助和科技成果對(duì)接后補(bǔ)助等4種形式。

1.2.1 事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助

政府部門先發(fā)布科技專項(xiàng)項(xiàng)目計(jì)劃,相關(guān)科研單位依據(jù)自身實(shí)力基礎(chǔ)和市場(chǎng)需求等,按規(guī)定和程序提出立項(xiàng)申請(qǐng),成功立項(xiàng)并取得相應(yīng)科研成果后,需要通過政府部門組織的驗(yàn)收,才能得到政府部門給予的相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)助。

1.2.2 獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助

研發(fā)單位需要結(jié)合研發(fā)需求和市場(chǎng)需要等,自行投入資金開展科研攻關(guān),在取得具有重大價(jià)值和突出貢獻(xiàn)的科研成果,并向有關(guān)部門申請(qǐng)和通過審查驗(yàn)收后,才能得到政府部門給予的財(cái)政補(bǔ)貼[3]。

1.2.3 共享服務(wù)后補(bǔ)助

科技基礎(chǔ)平臺(tái)向企業(yè)等社會(huì)主體提供公共科研服務(wù)并取得相應(yīng)成果和績效,平臺(tái)經(jīng)考核后可得到政府部門相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助。

1.2.4 科技成果對(duì)接后補(bǔ)助

在科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的全過程中,科技成果的提供者和轉(zhuǎn)化應(yīng)用者都可在接受考核其參與產(chǎn)學(xué)研等活動(dòng)的產(chǎn)出和貢獻(xiàn)后,申請(qǐng)相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助,以提高其成果對(duì)接的積極性[4]。

2 后補(bǔ)助類財(cái)政科技投入的優(yōu)缺點(diǎn)

較之于前補(bǔ)助,后補(bǔ)助方式最大的特點(diǎn)是先實(shí)施項(xiàng)目后撥款,科研經(jīng)費(fèi)得到充分安全的保障,只有項(xiàng)目承擔(dān)單位完成相應(yīng)科研成果并確認(rèn)達(dá)到規(guī)定條件后,財(cái)政才會(huì)撥付相應(yīng)資金。同時(shí),后補(bǔ)助方式的立項(xiàng)手續(xù)較為簡便,更注重科研目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),有效規(guī)避了前補(bǔ)助重立項(xiàng)輕驗(yàn)收、重過程輕目標(biāo)等諸多弊端。但后補(bǔ)助方式要求項(xiàng)目承擔(dān)單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中有更強(qiáng)的支撐條件和資金實(shí)力,后補(bǔ)助項(xiàng)目也存在著天然的局限性,注定無法雪中送炭,僅能錦上添花,所以后補(bǔ)助項(xiàng)目實(shí)施主體一般以經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)為主[5]。

2.1 優(yōu)點(diǎn)

第一,安全性更高。后補(bǔ)助方式的核心資助機(jī)制是 “先實(shí)施、后撥款”,使得科技成果產(chǎn)出成為財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的前提,倒逼項(xiàng)目承擔(dān)單位更加注重科研成果,而非前期立項(xiàng)和科研過程管理,財(cái)政科技資金的安全性和使用效率得到了保障,項(xiàng)目前期的立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)大大降低。

第二,導(dǎo)向性更強(qiáng)。后補(bǔ)助方式主要是對(duì)已完成相應(yīng)科研目標(biāo)和成果的承擔(dān)單位進(jìn)行補(bǔ)助,針對(duì)性更強(qiáng),能夠很好地帶動(dòng)社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域資源持續(xù)對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位進(jìn)行投入并開展科技創(chuàng)新相關(guān)工作,催生更加豐富的科研成果。

第三,運(yùn)營管理成本更低。后補(bǔ)助方式大大簡化了項(xiàng)目管理流程,特別是項(xiàng)目前期的審查論證以及項(xiàng)目進(jìn)行中的檢查監(jiān)督等工作,更加側(cè)重于關(guān)注科技計(jì)劃項(xiàng)目的成果產(chǎn)出是否達(dá)到相應(yīng)的指標(biāo)要求,相關(guān)行政部門的行政管理效率更高,對(duì)項(xiàng)目成果產(chǎn)出約束力更強(qiáng);承擔(dān)單位相應(yīng)地減輕了項(xiàng)目前期成本,更專注于科研投入本身。

第四,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益更強(qiáng)。后補(bǔ)助方式給予了項(xiàng)目承擔(dān)單位更多的研發(fā)主動(dòng)權(quán)和決策權(quán),形成的科技成果更符合市場(chǎng)和企業(yè)發(fā)展需求,更有利于研發(fā)經(jīng)費(fèi)和科技人才進(jìn)行市場(chǎng)要素合理化配置,發(fā)揮了更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益[6]。

2.2 缺點(diǎn)

第一,項(xiàng)目主體資金壓力大?？萍加?jì)劃項(xiàng)目的研發(fā)和投入主要集中于項(xiàng)目前期,但后補(bǔ)助無法在這一階段對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)主體提供有效財(cái)政支持,導(dǎo)致項(xiàng)目主體研發(fā)活動(dòng)資金壓力相對(duì)較大,部分項(xiàng)目主體隨著資金持續(xù)投入,研發(fā)積極性降低,研發(fā)活動(dòng)難以為繼。

第二,財(cái)政資金投入必要性不足。后補(bǔ)助的對(duì)象是已完成相應(yīng)研發(fā)任務(wù)并取得成果的項(xiàng)目承擔(dān)單位,隨著科研項(xiàng)目的成功,很多項(xiàng)目主體已經(jīng)獲得巨額收益,政府財(cái)政補(bǔ)助對(duì)企業(yè)的支持與激勵(lì)作用不強(qiáng),財(cái)政資金投入必要性不足。

第三,項(xiàng)目承擔(dān)單位范圍小。后補(bǔ)助主要針對(duì)運(yùn)營研發(fā)資金情況相對(duì)較好的項(xiàng)目承擔(dān)單位,特別是大型科技企業(yè),而對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的中小企業(yè)并不適宜,政策普惠性不足。

第四,規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)意愿高。由于項(xiàng)目資金與科技成果直接掛鉤,項(xiàng)目承擔(dān)單位更傾向于選擇把握較大、風(fēng)險(xiǎn)較低的研究項(xiàng)目。風(fēng)險(xiǎn)較大且亟需突破的技術(shù)或項(xiàng)目難以通過后補(bǔ)助的方式對(duì)創(chuàng)新主體進(jìn)行激勵(lì)[7]。

3 后補(bǔ)助類財(cái)政科技投入的探索與實(shí)踐

在我國,后補(bǔ)助類財(cái)政科技投入方式由部分省市先行探索,國家在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行了規(guī)范引導(dǎo);隨后,各省份紛紛跟進(jìn)制定了一系列關(guān)于財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目后補(bǔ)助的管理辦法和專項(xiàng)政策,豐富和創(chuàng)新了科技財(cái)政投入機(jī)制。

其一,部分省市先行探索。2007年,浙江省提出在項(xiàng)目完成后對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位進(jìn)行一次性撥款資助,標(biāo)準(zhǔn)為研發(fā)費(fèi)用的15%～30%,具體分為事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助和事后立項(xiàng)事后補(bǔ)助兩種類型。2008年,云南省提出后補(bǔ)助金額不超過研發(fā)投入的30%,并分為先備案后補(bǔ)助和后審查后補(bǔ)助兩種類型,實(shí)施區(qū)別管理。2012年,福建省印發(fā)《福建省創(chuàng)新型企業(yè)創(chuàng)新成果后補(bǔ)助辦法(暫行)》,將符合資助對(duì)象的企業(yè)按照國家創(chuàng)新型企業(yè)、國家創(chuàng)新型試點(diǎn)企業(yè)、評(píng)估優(yōu)秀和良好的省級(jí)創(chuàng)新型企業(yè)等4個(gè)檔次給予資助。

其二,國家進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。2013年,財(cái)政部和科技部以投入方式改革為抓手,規(guī)范財(cái)政后補(bǔ)助機(jī)制,聯(lián)合印發(fā)《國家科技計(jì)劃及專項(xiàng)資金后補(bǔ)助管理規(guī)定》,旨在提高財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的使用效益,加大市場(chǎng)對(duì)科技創(chuàng)新的引導(dǎo)作用,探索解決科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問題[8]。同年,財(cái)政部還專門針對(duì)民口科技重大專項(xiàng)出臺(tái)了《民口科技重大專項(xiàng)后補(bǔ)助項(xiàng)目(課題)資金管理辦法》。

其三,更多省市紛紛跟進(jìn)。2014年,四川省提出根據(jù)預(yù)算評(píng)估評(píng)審結(jié)果制定項(xiàng)目后補(bǔ)助預(yù)算方案,擬補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)額不超過項(xiàng)目預(yù)算的50%。2015年,廣東省積極探索科技投入改革,明確“直接投入與間接投入相結(jié)合、事前資助與事后資助相結(jié)合”的改革思路,以高新技術(shù)企業(yè)培育、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)、孵化育成體系建設(shè)等重點(diǎn)工作為抓手,實(shí)施財(cái)政科技后補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策[8];同年,湖南省明確后補(bǔ)助包括事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助和科技服務(wù)后補(bǔ)助3種類型。2016年,湖北省科技計(jì)劃專項(xiàng)資金后補(bǔ)助政策明確將后補(bǔ)助方式劃分為事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助、科技創(chuàng)新平臺(tái)后補(bǔ)助及共享服務(wù)后補(bǔ)助等4種,并分別設(shè)立績效目標(biāo)。2017年,遼寧省出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)省級(jí)科技計(jì)劃專項(xiàng)資金后補(bǔ)助管理暫行規(guī)定的通知》,明確將后補(bǔ)助方式分為事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助及共享服務(wù)后補(bǔ)助等方式。

其四,地市區(qū)縣開展更多科技后補(bǔ)助政策探索。2015年,廣東省以創(chuàng)新券的形式出臺(tái)后補(bǔ)助政策后,省內(nèi)各地市依據(jù)自身實(shí)際情況紛紛制定創(chuàng)新券的管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則,在補(bǔ)助對(duì)象、資金使用范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助期限等方面作出了具體細(xì)化和區(qū)分。2018年,遼寧省鞍山市在遼寧省發(fā)布相關(guān)政策后出臺(tái)了《市級(jí)科技創(chuàng)新資金獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助管理暫行規(guī)定》,細(xì)化了獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助的有關(guān)規(guī)定。

4 加強(qiáng)后補(bǔ)助類財(cái)政科技投入的建議

國家和有關(guān)地方針對(duì)后補(bǔ)助類財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目管理做了許多有益的探索和嘗試,地市級(jí)科技管理部門應(yīng)當(dāng)跟隨國家和省級(jí)科技管理部門相關(guān)政策引領(lǐng)的方向,結(jié)合后補(bǔ)助資助方式的優(yōu)缺點(diǎn)和自身區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展需求,制定相應(yīng)管理辦法和政策。

4.1 持續(xù)完善后補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法

地市級(jí)科技管理部門應(yīng)根據(jù)國家和省級(jí)有關(guān)科技計(jì)劃項(xiàng)目及后補(bǔ)助資金的規(guī)定和管理辦法,結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特色和市場(chǎng)需求,持續(xù)探索規(guī)范本地區(qū)后補(bǔ)助科技計(jì)劃項(xiàng)目資金的管理機(jī)制和辦法,進(jìn)一步明確后補(bǔ)助資金的定位目標(biāo)、補(bǔ)貼規(guī)模、適用范圍、形式類別以及實(shí)施流程,注重結(jié)果導(dǎo)向,明確責(zé)任分工,不斷研究完善市級(jí)財(cái)政科技資金后補(bǔ)助管理辦法,并在項(xiàng)目管理過程中予以嚴(yán)格落實(shí)[9]。

4.2 在地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┖笱a(bǔ)助專項(xiàng)

地市級(jí)科技管理部門要主動(dòng)對(duì)標(biāo)國家和省級(jí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展需求,善于抓住重點(diǎn)領(lǐng)域,特別是“卡脖子”技術(shù)等,吸引社會(huì)各界創(chuàng)新力量和資源進(jìn)行技術(shù)攻關(guān),在全市甚至更大范圍內(nèi)啟動(dòng)后補(bǔ)助類項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃;同時(shí),要以核心技術(shù)突破和科技成果產(chǎn)業(yè)化為主要目標(biāo),真正提出可量化考核的目標(biāo)任務(wù)要求,引導(dǎo)企業(yè)等社會(huì)主體積極申報(bào)科技項(xiàng)目。

4.3 擴(kuò)大后補(bǔ)助范圍

地市級(jí)科技管理部門要對(duì)照科技管理辦法,創(chuàng)新工作方式,加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼的普惠性,拓寬后補(bǔ)助的適用范圍,盡可能吸引更多類型的社會(huì)主體承擔(dān)后補(bǔ)助科技計(jì)劃項(xiàng)目,并建立分類管理機(jī)制,讓起步較晚、基礎(chǔ)較弱的企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)也能享受到后補(bǔ)助的政策紅利;同時(shí),要加大財(cái)政投入力度,按照目標(biāo)要求及時(shí)足額地向符合要求的項(xiàng)目承擔(dān)單位發(fā)放財(cái)政補(bǔ)助。

4.4 加強(qiáng)與項(xiàng)目承擔(dān)單位的指導(dǎo)交流

地市級(jí)科技管理部門要加強(qiáng)與本地區(qū)科研單位的深入溝通與交流,了解市場(chǎng)發(fā)展需求和瓶頸,引導(dǎo)科研單位根據(jù)自身?xiàng)l件選擇后補(bǔ)助項(xiàng)目類別。對(duì)于地區(qū)行業(yè)龍頭企業(yè)、大院大所等,可引導(dǎo)其申報(bào)相關(guān)領(lǐng)域的科研攻關(guān)項(xiàng)目;對(duì)于科技型中小企業(yè)等,可引導(dǎo)其選擇普惠型后補(bǔ)助項(xiàng)目;對(duì)于亟需攻堅(jiān)克難的項(xiàng)目課題,可積極吸引本地區(qū)外的其他更有實(shí)力的科研機(jī)構(gòu)開展研究,并帶動(dòng)本地區(qū)上下游企業(yè)協(xié)同發(fā)展[10]。

5 結(jié)語

本文綜合分析發(fā)現(xiàn)后補(bǔ)助資助方式在全國各地得到了陸續(xù)地推廣和應(yīng)用,在部分地區(qū)和領(lǐng)域取得了較好實(shí)施效果。未來,地方科技管理部門應(yīng)充分考慮項(xiàng)目計(jì)劃的定位與特點(diǎn),避免“一刀切”、為了后補(bǔ)助而后補(bǔ)助,也要避免名義上后補(bǔ)助但實(shí)質(zhì)上是走形式。同時(shí),地方科技管理部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為,強(qiáng)化管理職能和科技政策導(dǎo)向,認(rèn)識(shí)到后補(bǔ)助只是針對(duì)前補(bǔ)助資助方式的重要補(bǔ)充而非完全替代,后補(bǔ)助并不適合所有科技項(xiàng)目。同時(shí),相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)后補(bǔ)助的特點(diǎn)等,結(jié)合科技事業(yè)的新任務(wù)、新要求、新形勢(shì),不斷創(chuàng)新后補(bǔ)助投入機(jī)制,共同推動(dòng)后補(bǔ)助在我國科技創(chuàng)新事業(yè)中呈現(xiàn)更大價(jià)值和發(fā)揮更大作用。