郭麗君 周建力

自20世紀(jì)90年代以來，治理概念逐漸從政治學(xué)領(lǐng)域擴散到其他社會科學(xué)，大學(xué)治理成為高等教育研究領(lǐng)域的一個重要議題。2010年國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出要完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代化大學(xué)治理體系。目前，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)成為研究者關(guān)切的熱點問題。大學(xué)治理分為大學(xué)外部治理與大學(xué)內(nèi)部治理兩個部分，分別代表了兩種認識：前者是社會（主要是政府）對大學(xué)的認識，而后者則主要是指大學(xué)自身對于辦學(xué)定位與發(fā)展目標(biāo)的認識。除了與認識有關(guān)之外，外部治理還代表著國家對于大學(xué)的管理制度，決定了府學(xué)關(guān)系，內(nèi)部治理代表著大學(xué)內(nèi)部的相關(guān)管理制度，型塑了大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與運行機制[1]。

眾多學(xué)者對大學(xué)治理的理論探索，基本理清了政府與學(xué)校等主體的外部關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部以黨委為主各方參與的多元共治格局這兩個大學(xué)內(nèi)外部治理的核心問題，并逐漸從宏觀研究與主體性研究轉(zhuǎn)向了實證性研究與規(guī)則性研究[2-5]。在對我國大學(xué)治理制度變遷的歷史分析領(lǐng)域，已有研究既有基于政策文本對政策變遷過程進行解讀[6-7]，也有對公立大學(xué)治理政策變遷制度邏輯的關(guān)注[8]，還提出了四種制度變遷的混合模式[9]。但上述研究多注重于制度變遷的描述性分析，從制度發(fā)展的現(xiàn)狀靜態(tài)呈現(xiàn)，而對于制度變遷的內(nèi)在機理與動力缺乏深入思考，缺乏對于制度變遷動力的系統(tǒng)闡釋[10]。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化疊加新冠疫情的影響，我國高等教育改革進入攻堅期和深水區(qū)，大學(xué)治理制度將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。那么，如何準(zhǔn)確理解大學(xué)治理變遷的深層影響機制，揭示制度變遷的邏輯，把握制度變遷的方向？通過對這些問題的回答，本研究力圖在對我國大學(xué)治理制度進行歷史制度主義分析的基礎(chǔ)上，借鑒湯因比的“挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn)”理論，對大學(xué)治理制度變遷的制度邏輯從深層結(jié)構(gòu)與動力機制兩個角度展開論述，深入思考制度變遷歷程、制度變遷邏輯、制度變遷未來這三個大學(xué)治理制度發(fā)展的關(guān)鍵性問題，為推動我國現(xiàn)代大學(xué)治理制度的發(fā)展與完善建構(gòu)一個分析性的框架。

一、我國大學(xué)治理制度變遷的歷史脈絡(luò)

基于歷史制度主義的分析范式，筆者從外部治理與內(nèi)部治理出發(fā)，以我國70余年大學(xué)現(xiàn)代化治理進程中的府學(xué)關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)、治理理念三個要素為分析依據(jù)，結(jié)合關(guān)鍵節(jié)點作為劃分歷史階段的參考，將我國大學(xué)治理制度的歷史變遷分為四個階段。

（一）國家控制的大學(xué)管理制度探索期（1949～1977年）

從新中國成立到1977年，“政治掛帥”是我國大學(xué)治理制度乃至整個社會體制的鮮明特點。在此背景下，大學(xué)治理的外部治理趨于政府主導(dǎo)下的政校一體，而內(nèi)部治理則主要是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，沒有明確的內(nèi)部權(quán)力分工。此時，我國大學(xué)治理制度處于管理制度探索期。新中國建立之初，我國高等教育建設(shè)百廢待興，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人確立“以蘇為師”的建設(shè)方針，全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)高等教育建設(shè)與管理模式經(jīng)驗，同時結(jié)合我國自身特點與經(jīng)驗，開始探索建立自己的大學(xué)管理制度，1952～1953年的院系調(diào)整便是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的典型。院系調(diào)整效仿蘇聯(lián)高等學(xué)校類型調(diào)整了我國大學(xué)結(jié)構(gòu)，同時調(diào)整了人才培養(yǎng)重點與方向，而在大學(xué)的內(nèi)部治理方面，院系調(diào)整則體現(xiàn)為國家對于大學(xué)內(nèi)部治理全過程的直接控制[11]。到1956年，三大改造的完成以及社會主義建設(shè)發(fā)展讓國家有了獨立發(fā)展的基礎(chǔ)，政府開始對“以蘇為師”的相關(guān)制度與政策進行批判與反思，進而探索結(jié)合中國實際情況建立自己的大學(xué)管理制度。1958年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于教育工作的指示》，此后大學(xué)外部治理由中央集權(quán)管理轉(zhuǎn)為地方政府進行大學(xué)管理，同時提出多種形式辦學(xué)、招生分配制度改革等措施[12]。這些措施極大地擴大了我國高等教育規(guī)模，卻也帶來了經(jīng)濟負載過重、教育教學(xué)質(zhì)量下降等嚴(yán)重問題。為了糾正這一導(dǎo)向，1961年中國共產(chǎn)黨中央委員會出臺《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》（高教六十條），有效地整肅了前一階段高等教育領(lǐng)域亂象，但也再次形成了中央政府集權(quán)管理大學(xué)的大學(xué)治理制度體系。而在“文革”期間，我國高等教育的管理體制趨向于無序，在以革命教育模式為核心的內(nèi)外部大學(xué)治理制度體系中，外部治理上的政府管理趨近于無，內(nèi)部治理方面以工人革命委員會為核心領(lǐng)導(dǎo)，一切為革命服務(wù)。

（二）初步自主的大學(xué)治理制度建設(shè)期（1978～1997年）

隨著“文化大革命”的結(jié)束，中國進入了全面改革開放的階段，政治治理理念、經(jīng)濟分配方式、文化環(huán)境都發(fā)生了巨大的改變，深刻地影響著大學(xué)治理制度的變遷。1978年，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點高等學(xué)校的報告》和教育部出臺的《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》從外部與內(nèi)部兩個維度對大學(xué)治理制度進行了規(guī)范：前者與1979年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于建議重新頒發(fā)<關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定>的報告》一起重新構(gòu)建了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的高教管理體制，而后者則是再次確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制。至此，大學(xué)治理的內(nèi)外部制度都再次走上正軌，政治主導(dǎo)的大學(xué)治理制度恢復(fù)。但隨著外部政治環(huán)境（以經(jīng)濟建設(shè)為中心）與經(jīng)濟環(huán)境（改革開放推動經(jīng)濟發(fā)展）的改變，大學(xué)治理制度與整個社會政治經(jīng)濟制度的適配性出現(xiàn)問題，多所大學(xué)校長開始呼吁給大學(xué)一點自主權(quán)[13]。在眾多因素的推動下，1985年中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》開始在政策文本層面提出在多個方面給予大學(xué)自主權(quán)，大學(xué)外部治理制度進入初步自主階段。此后一直到1992年，盡管國家在政策方面持續(xù)推進擴大大學(xué)自主權(quán)，但由于其與大學(xué)集權(quán)管理體制、經(jīng)濟以及社會需求的適配性問題，自主權(quán)實際運行中未見有太多進展[8]。1992年黨的十四大召開，社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的轉(zhuǎn)向讓整個社會的政治、經(jīng)濟都發(fā)生了巨大變化并深刻影響了后續(xù)社會文化觀念的發(fā)展。此后，1993年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家教委《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》和中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，要求我國從過去直接行政主導(dǎo)下的大學(xué)治理制度轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控的間接行政管理大學(xué)治理制度，同時提出學(xué)校要有依法辦學(xué)的自主權(quán)。而在內(nèi)部治理方面，自“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”確立后，大學(xué)內(nèi)部治理制度方面開始關(guān)注更多內(nèi)容：從教育部出臺《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》關(guān)注學(xué)術(shù)權(quán)力，到中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》強調(diào)“做好教職工代表大會的民主管理與監(jiān)督”，大學(xué)內(nèi)部治理的主體從一元逐漸趨于多元，但“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”中政府行政權(quán)力仍然占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位。

（三）法人治理的大學(xué)治理制度探索期（1998～2009年）

1998年中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過《中華人民共和國高等教育法》，從法律層面確立了大學(xué)的法人地位。同年，自1996年開始試點的大學(xué)生自由擇業(yè)普遍推行，大學(xué)生由國家分配工作的制度基本取消。此后，基于擴大內(nèi)需、提高高等教育普及率等考量，1998年教育部出臺《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》，拉開我國高校擴招大幕。在政治、經(jīng)濟以及高等教育內(nèi)部體制各方面的變化下，大學(xué)外部治理明確了法人治理并規(guī)定了大學(xué)自主辦學(xué)的法律地位，大學(xué)內(nèi)部治理確立了“依法治?！钡闹卫碇贫?，規(guī)定了黨委、校長、學(xué)術(shù)委員會、教職工大會等參與主體的權(quán)力分配以及權(quán)力運行機制，大學(xué)治理制度正式走進了“法人治理”的依法治校階段。在此階段，國家開始嘗試通過法律規(guī)范對大學(xué)進行宏觀治理，直接的政府行政指導(dǎo)退出舞臺。同時，大學(xué)在外部治理與內(nèi)部治理之中都試圖納入更多參與主體，體現(xiàn)了我國大學(xué)治理制度從管理邏輯向治理邏輯的初步轉(zhuǎn)向，進入治理制度探索階段[14]。此后，盡管法人治理的法律基礎(chǔ)已經(jīng)確立，但國家行政主導(dǎo)的權(quán)力與高等教育體制自身的不完備讓大學(xué)外部治理的法人治理推進工作不盡人意，而內(nèi)部治理制度中黨委、校長、學(xué)術(shù)委員會以及教職工代表大會等各相關(guān)主體的權(quán)力運行呈現(xiàn)空轉(zhuǎn)，仍然體現(xiàn)出政府行政主導(dǎo)的特點[15]。

（四）多元治理的大學(xué)治理制度建設(shè)期（2010年至今）

到2010年，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室出臺《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》，明確提出要完善大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)，建立政府、社會、學(xué)校多方參與的外部治理結(jié)構(gòu)，確立以黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長負責(zé)制、教授治學(xué)、師生參與、社會參與的現(xiàn)代化大學(xué)內(nèi)部治理體系，推進中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，標(biāo)志著我國大學(xué)治理制度發(fā)展進入治理制度建設(shè)階段。2013年十八屆三中全會的召開，國家提出了治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)[16]，同時開始提出“放管服”概念；2015年提出了多元共享的國家治理政策范式[17]，并大力推進“放管服”政策代表的政府職能轉(zhuǎn)型工作；2016年我國在高等教育領(lǐng)域推動“放管服”政策的實施，專業(yè)設(shè)置、編制規(guī)劃、職稱評審、經(jīng)費使用等權(quán)力的下放讓高等教育領(lǐng)域的府學(xué)關(guān)系走向多元共治的新格局[14]。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出，到2035年形成全社會共同參與的教育治理新格局，為大學(xué)治理制度多元治理的發(fā)展指明了方向和路徑。大學(xué)內(nèi)部治理趨向于黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長負責(zé)制、教授治學(xué)、師生參與、社會參與的多元共治格局，而外部治理則向著全社會共同參與的多元共享治理局面發(fā)展，開始建設(shè)多元治理的大學(xué)治理制度[18]。

二、影響大學(xué)治理制度變遷的深層結(jié)構(gòu)因素

歷史制度主義的結(jié)構(gòu)觀分析范式主要探討影響制度變遷的深層結(jié)構(gòu)，也就是探討政治、經(jīng)濟、文化等因素如何影響制度變遷。在大學(xué)治理制度的變遷過程中，隨著政府角色與權(quán)力邊界的逐漸清晰，政府治理手段由單一走向多元，構(gòu)成了推動制度變遷的決定性因素。經(jīng)濟體制改革背景下從單位制分配到項目制分配的資源分配模式變革，也成為牽引制度變遷的內(nèi)生因素。與此同時，文化觀念與社會認知從政治為中心到政治與經(jīng)濟并重，體現(xiàn)著政府對大學(xué)的價值判斷。

（一）政府職能與治理手段：推動制度變遷的決定性因素

在大學(xué)治理制度的變遷過程中，政府始終是制度變遷方向的主導(dǎo)者，它通過頒布一系列的政策引導(dǎo)大學(xué)服膺于國家期待的功能和社會價值，并采取配套的治理手段實現(xiàn)自己對于大學(xué)的影響。一方面，對于政府角色的認識和權(quán)力邊界的劃分，影響著政府職能從國家控制轉(zhuǎn)向國家監(jiān)督；另一方面，治理手段從單一到多元化，體現(xiàn)著經(jīng)濟發(fā)展的市場理性、社會主體意識的覺醒、技術(shù)進步的革新可能等多種因素交織而成的多樣化空間。

新中國成立70余年的歷程里，社會對于政府角色的認識以及政府與其他組織的權(quán)力邊界劃分越來越清晰。在計劃經(jīng)濟時期，我國的一切資源與行動安排都需要通過政府規(guī)劃來實現(xiàn)，政府的角色是全能政府，即政府有責(zé)任解決一切社會中的矛盾與問題。而隨著改革開放，對于政府角色的認識趨于理性，市場經(jīng)濟體制改革正是政府將一部分經(jīng)濟管理權(quán)力讓渡給市場的過程。也正是這一行動讓政府的角色從計劃經(jīng)濟時期的全能政府轉(zhuǎn)向了改革開放后的有限政府。在高等教育領(lǐng)域，政府角色從全能政府轉(zhuǎn)向有限政府的過程，正對應(yīng)著我國大學(xué)治理中大學(xué)自主權(quán)不斷擴大的過程。隨著政府對于自身功能有限性的認識，相關(guān)政府部門開始將大學(xué)辦學(xué)的權(quán)力下放給大學(xué)。對于權(quán)力邊界的劃分，也伴隨著對于政府角色認識的不斷清晰而明確。在全能政府階段，一切權(quán)力都屬于政府，因而權(quán)力的劃分只存在于政府內(nèi)部不同部門之間的職能劃分，與社會中的其他部分無關(guān)。到了有限政府階段，政府開始將一部分權(quán)力分配給社會的其他組織，才有了討論權(quán)力邊界劃分的前提。正如有學(xué)者所言，改革開放后40余年正是我國權(quán)力邊界劃分不斷明確的過程，政府不僅將權(quán)力分給了社會，還規(guī)定了不同社會部分擁有的不同權(quán)力，權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行呈現(xiàn)規(guī)范化與法制化[19]。也正是在這樣的背景下，大學(xué)治理的法治化程度不斷加強，《中華人民共和國高等教育法》頒布之后，大學(xué)從“獨立法人”演進為大學(xué)章程中的依法治校，展現(xiàn)著我國大學(xué)治理制度的法制化進程。而在政府不斷放權(quán)并劃分權(quán)力邊界的過程中，政府在高等教育領(lǐng)域的職能也開始從國家控制轉(zhuǎn)向了國家監(jiān)督，“管辦評”分離以及“放管服”政策都是這一轉(zhuǎn)向的實際政策行動。

在對政府作用認識與權(quán)力邊界劃分不斷清晰的過程中，政府的治理手段也在隨著社會的發(fā)展發(fā)生著變化，影響著大學(xué)治理制度的變遷。正如趙靜、薛瀾所言，70余年來我國政府治理手段的運用從單一走向了多元[20]。新中國成立伊始，我國的治理手段主要是行政主導(dǎo)，一切社會的事務(wù)都需要通過政府的控制來執(zhí)行。到改革開放后，隨著社會環(huán)境的變化，社會呈現(xiàn)兩種多元趨勢：一是行動主體的多元，市場、學(xué)校、社會、政府、家長等都成為獨立的行動主體，每個行動主體都有著自己的訴求；二是多樣化的行動空間，體制內(nèi)的規(guī)制空間、市場化的利益空間、公共訴求碰撞的社會空間、信息化技術(shù)催生的網(wǎng)絡(luò)空間等[21]，讓行動者所處的場域從過去的單一政治空間轉(zhuǎn)向了多樣化空間。為了應(yīng)對多樣化空間中行動主體的多元需求，政府在行政主導(dǎo)治理手段的基礎(chǔ)上，嘗試采取多元的治理手段，如多元博弈機制、影響網(wǎng)絡(luò)機制等[20]。而在高等教育領(lǐng)域，大學(xué)治理也從過去行政主導(dǎo)治理手段轉(zhuǎn)向了行政管理、項目管理等多種治理手段靈活使用的階段，這一過程中來自于社會、市場、高校等更多的權(quán)利主體被納入大學(xué)發(fā)展的場域之中，在多元主體博弈的過程中初步形成多元共治的大學(xué)治理格局。

（二）經(jīng)濟體制與資源分配：牽引制度變遷的內(nèi)生因素

經(jīng)濟體制決定著資源分配的模式，大學(xué)需要通過調(diào)整自身治理制度的方式來適配資源分配模式的變化。新中國建立伊始，國家實行計劃經(jīng)濟體制，“單位制”資源分配模式下國家成為大學(xué)資源與資金的唯一供給者，大學(xué)作為國家行政組織的延伸和附屬物，其治理模式沿襲國家行政管理模式，無條件地服從國家及“上級教育部門”的管理，執(zhí)行“上級教育部門”的指令，構(gòu)成了這一時期行政主導(dǎo)的大學(xué)治理制度。改革開放之后，高度政治化的資源分配體制開始出現(xiàn)變化，經(jīng)濟因素在大學(xué)治理領(lǐng)域的影響也越來越突出。國家逐漸意識到了直接行政干預(yù)管理模式在大學(xué)治理領(lǐng)域的僵化與效率低下，需要新的治理模式來提高大學(xué)治理的效率與效益，進而嘗試將市場經(jīng)濟中的競爭機制納入資源分配模式之中，形成了“項目制”的資源分配模式[22]。在“項目制”資源分配模式下，政府退出了直接行政管理的大學(xué)治理場域，而是通過間接的項目目標(biāo)來實現(xiàn)自己的政治目標(biāo)。由于資源通過競爭的方式進行分配，大學(xué)為了獲得生存與發(fā)展所必須的資源與資金，不得不選擇主動跟隨政府的治理目標(biāo)以獲得更多的資源與資金。在外部治理制度中，為了適配大學(xué)能夠獨立競爭項目的需求，大學(xué)自主權(quán)呈現(xiàn)不斷擴大趨勢，大學(xué)的法人地位也不斷規(guī)范化發(fā)展。而在大學(xué)內(nèi)部治理制度方面，為了體現(xiàn)競爭性，薪酬制度、教師聘任制度、后勤保障制度等各種與資源分配相關(guān)的制度朝著打破固定分配機制、強調(diào)差異化與競爭機制、進而提升內(nèi)部治理機制活力與效益的方向發(fā)展。

（三）文化觀念與社會認知：形成價值判斷影響制度變遷

文化觀念與社會認知通過影響行動主體的價值判斷，在制度的設(shè)計以及制度從理念轉(zhuǎn)化為實踐的過程中發(fā)揮著重要作用。新中國成立70余年的發(fā)展歷程中，從以“政治為中心”到“政治與經(jīng)濟并重”的文化觀念與社會認知變化，影響著我國大學(xué)治理制度的設(shè)計與變遷。新中國建立初期，受到傳統(tǒng)文化觀念中社群文化以及彼時蘇聯(lián)大學(xué)中央集權(quán)辦學(xué)理念的影響，政治是高等教育服務(wù)的第一目標(biāo)，深刻地影響了建國初期我國大學(xué)治理制度的設(shè)計與實踐。改革開放后，我國社會從“以階級斗爭為中心”轉(zhuǎn)向了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，經(jīng)濟因素在社會發(fā)展中的重要性不斷凸顯，政府與社會對于高等教育的認知與觀念從政治中心逐漸轉(zhuǎn)向了政治與經(jīng)濟并重。大學(xué)不僅要響應(yīng)國家期待的功能——為政治服務(wù)，同時還需要滿足社會經(jīng)濟對于大學(xué)的期待與需求，推動社會經(jīng)濟的發(fā)展。為了讓大學(xué)更好地適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，政府開始推動大學(xué)治理制度中大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴大以及法人地位的確立，以便大學(xué)能更好地參與市場經(jīng)濟活動。1998年《中華人民共和國高等教育法》的出臺有著很多種解讀，其中非常重要的一點就是大學(xué)具有了獨立法人地位?！胺ㄈ恕弊鳛橐粋€經(jīng)濟概念，意味著政府試圖給予大學(xué)更多自主權(quán)，也代表著政府對大學(xué)認識的經(jīng)濟化，并開始通過法律層面的規(guī)定性確認這一認知。同時，伴隨著20世紀(jì)80年代國際領(lǐng)域“新公共管理”運動的興起，“效益”“效率”“效果”3E原則在行政和社會管理領(lǐng)域的盛行，大學(xué)不僅是作為擁有辦學(xué)自主權(quán)的法人主體，而且被期待內(nèi)部提高辦學(xué)效率、外部回應(yīng)社會的問責(zé)。當(dāng)時項目制的技術(shù)治理方式適逢其時地呼應(yīng)了政府效益目標(biāo)的實現(xiàn)和社會公眾的期待，由此伴生的審計文化、問責(zé)制文化深遠地影響著大學(xué)內(nèi)部治理的微觀技術(shù)與大學(xué)人的行為模式。

三、大學(xué)治理制度變遷的動力機制

深層結(jié)構(gòu)分析從橫向結(jié)構(gòu)觀上對“大學(xué)治理制度何以至此”進行了解讀，而對于大學(xué)治理制度變遷動力機制的分析，則意在從縱向的歷史觀角度去解釋大學(xué)治理制度變化何以至此。在大學(xué)治理制度的變遷過程中，對于外界關(guān)鍵節(jié)點的挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn)構(gòu)成制度變遷外在動力，制度自身發(fā)展過程中路徑依賴的自我強化構(gòu)成制度變遷內(nèi)生動力，而制度變遷的（斷裂或是漸進）模式差異則取決于制度變遷內(nèi)部成本與收益的衡量。

（一）應(yīng)對關(guān)鍵節(jié)點的挑戰(zhàn)構(gòu)成制度變遷的外在動力

湯因比在《歷史研究》中提出的挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn)理論，對挑戰(zhàn)的應(yīng)戰(zhàn)是文明誕生和發(fā)展的根本原因與動力[23]。從“挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn)”的視角，制度變遷可以理解為組織為了應(yīng)對外界環(huán)境變化，從而獲得生存與發(fā)展而進行的自我調(diào)適，這與歷史制度主義中的關(guān)鍵節(jié)點概念有著異曲同工之妙。歷史變遷中，制度環(huán)境因素發(fā)生巨大改變的時間與事件節(jié)點，為大學(xué)治理制度的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)，大學(xué)為了生存與發(fā)展不得不自我調(diào)適以應(yīng)對這些環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)，而這便構(gòu)成了制度變遷的外在動力。回顧我國大學(xué)治理制度發(fā)展過程，新中國成立之初，制度的環(huán)境因素在政治經(jīng)濟文化等各個方面都發(fā)生了根本性變化，為了應(yīng)對國內(nèi)國際形勢以及社會薄弱的經(jīng)濟情況，政府在高等教育管理體制上向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，采取執(zhí)行高度集權(quán)的政治體制與經(jīng)濟體制來管理大學(xué)，奠定了我國大學(xué)治理制度中早期政府直接管理的基礎(chǔ)。而“文革”期間，制度環(huán)境因素中政治、經(jīng)濟、文化三重因素協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)構(gòu)被破壞，政治成為環(huán)境中的決定性因素。為了應(yīng)對這些變化，大學(xué)將政治因素作為治理制度的核心，“工人革命委員會”成為大學(xué)治理制度規(guī)定的核心機構(gòu)。1978年改革開放之后，政府提出以經(jīng)濟建設(shè)為中心，將整個社會的重心從政治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟，經(jīng)濟成為了整個社會最為關(guān)注的核心因素，面對這一關(guān)鍵節(jié)點的環(huán)境變化挑戰(zhàn)，大學(xué)治理制度逐漸調(diào)整為以績效為核心理念的項目制大學(xué)治理制度。

（二）自我強化的路徑依賴構(gòu)成制度變遷的內(nèi)生動力

如果將大學(xué)視為教育生態(tài)系統(tǒng)，這一生態(tài)系統(tǒng)不僅有應(yīng)對外界挑戰(zhàn)進行自我調(diào)整的能力，同時還有著生態(tài)系統(tǒng)的生長能力，即在沒有外界挑戰(zhàn)的情況下保持并壯大系統(tǒng)自身的發(fā)展趨勢[24]。而這一趨勢可以與歷史制度主義的路徑依賴形成對應(yīng)，大學(xué)治理制度在路徑依賴中的不斷自我強化，構(gòu)成了大學(xué)治理制度變遷的內(nèi)生動力。

第一，資源分配權(quán)力下政府職能的治理技術(shù)升級。如前文所述，對于政府職能與權(quán)力邊界的認識讓政府逐漸退出直接的大學(xué)治理場域，從直接的控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的監(jiān)管，即政府推行的“放管服”等政策。但上述轉(zhuǎn)變的過程中，資源分配的主要權(quán)力一直來自于政府，讓這一轉(zhuǎn)變的充分程度一直受到限制。正如有學(xué)者所言，在資源的分配環(huán)節(jié),接受資源的組織若不能提供對等的回報，則需要受制于資源供給方，而資源供給方獲得接受方的控制權(quán)力[25]。換言之，權(quán)力與責(zé)任是對等的，政府承擔(dān)了為大學(xué)提供了其生存發(fā)展所需要資金資源的責(zé)任，意味著政府能夠決定一所大學(xué)的盛衰，因而政府對于大學(xué)有著巨大的控制權(quán)力。而從直接控制到間接監(jiān)管，只意味著政府不再通過直接行政指令的方式去實現(xiàn)自身對于大學(xué)發(fā)展的影響，而是通過“項目制”等技術(shù)治理方式來實現(xiàn)其影響。從這一角度來說，自行政主導(dǎo)的初始選擇確立之后，由于資源分配權(quán)力的影響，政府對于大學(xué)治理的管理職能盡管從直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接控制，但仍然處于行政主導(dǎo)的路徑依賴之中，甚至政府的管理職能在資源分配與技術(shù)治理的雙重加持之下，完成了對大學(xué)的新一輪控制，更精細的控制[26]。

第二，“項目制”下大學(xué)工具理性的自我強化。如果政府職能的路徑依賴是試圖說明外部治理制度中存在行政主導(dǎo)的制度慣性，那么大學(xué)工具理性的自我強化則是試圖闡釋項目制下大學(xué)內(nèi)部治理為何出現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力的隱匿與行政權(quán)力的僭越。我國的大學(xué)乃至整個高等教育系統(tǒng)是外生性的，即通過學(xué)習(xí)外部經(jīng)驗使用外部力量推動建立的高等教育體系[27]。這一外生性特質(zhì)導(dǎo)致了我國大學(xué)精神內(nèi)核與西方大學(xué)存在本質(zhì)上的區(qū)別。不同于西方大學(xué)倡導(dǎo)的學(xué)術(shù)自由理念，我國大學(xué)建立之初就具有典型的工具理性色彩[28]，其背后是為了效率而將其他一切對象作為工具的價值預(yù)設(shè)?！绊椖恐啤弊鳛橐环N蘊含著績效主義與競爭意識的制度安排，與工具理性所預(yù)設(shè)的效率第一不謀而合，因而在此背景下的大學(xué)內(nèi)部治理更是走向了工具理性的自我強化過程。大學(xué)的內(nèi)部治理在工具理性的指導(dǎo)下，以更高效率的追求資源與資金為第一目的，通過各種短期化、碎片化的課題申請與論文發(fā)表，來實現(xiàn)對于資源的占有，而在這一過程中，更強的工具理性帶來了更多的資源收益，在觀念上讓工具理性進入自我強化過程，同時由于更多的資源收益，在實踐中也讓工具理性的大學(xué)內(nèi)部治理獲得更多發(fā)展空間，進而在實踐與觀念中完成了工具理性的雙重自我強化。而這一強化過程，也讓追求效率的行政權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部治理場域中占據(jù)更大的空間，讓追求知識本身的學(xué)術(shù)權(quán)力無法獲得自身的現(xiàn)實合法性，讓行政權(quán)力在當(dāng)前高校內(nèi)部治理場域的權(quán)力博弈中牢牢占據(jù)優(yōu)勢[29]（P88），導(dǎo)致了學(xué)術(shù)權(quán)力的隱匿與行政權(quán)力的僭越。

（三）制度成本收益的衡量決定制度變遷的模式

挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn)以及內(nèi)生性發(fā)展主要說明了制度變遷的核心動力，在變化的外部挑戰(zhàn)與自我強化的內(nèi)生性發(fā)展的對立統(tǒng)一關(guān)系中，制度不斷發(fā)展與變遷。但上述解釋并未說明制度變遷中不同模式（漸進式或斷裂式）的選擇邏輯。事實上，行動主體在制度變遷過程中對制度內(nèi)在變遷成本與收益的衡量決定了制度變遷的模式[30]。新制度經(jīng)濟學(xué)派的諾斯最早提出“制度成本”這一概念，用以表述制度設(shè)立初期的初始成本以及正式制度形成與實施的巨大成本[31]。特定的制度結(jié)構(gòu)只有在與之對應(yīng)的自然環(huán)境與社會環(huán)境中才能形成，而當(dāng)這些環(huán)境發(fā)生變化時，一方面前文所述的挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn)過程開始，另一方面理性化的行動主體會通過考察維持制度的成本與收益來決定如何行動。當(dāng)追求利益最大化的行動主體認為變更制度能為其提供更大的收益時，就產(chǎn)生了通過制度變遷來滿足主體追求的行動。上述行動強調(diào)了改變舊制度創(chuàng)立新制度的過程，歷史制度主義稱之為斷裂式變遷。但事實上還存在著行動主體在衡量成本與收益后選擇維持現(xiàn)有制度的情況，當(dāng)行動主體認為維持制度穩(wěn)定的收益大于變革的收益，主體將會傾向于維持制度的穩(wěn)定發(fā)展，這被稱之為漸進式變遷。

回顧我國大學(xué)治理制度的發(fā)展歷程，新中國成立初期大學(xué)治理制度的設(shè)立是政府通過巨大的行政支持來推動的，政府為此付出了巨大的制度成本。此后由于變革成本大于收益，我國大學(xué)治理制度呈現(xiàn)漸進性變遷的模式，直到“文革”這一關(guān)鍵節(jié)點，政治經(jīng)濟與文化環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，大學(xué)治理制度乃至大學(xué)都不得不調(diào)整自身以適配外界環(huán)境變化，大學(xué)治理制度從國家控制狀態(tài)轉(zhuǎn)向“文革”狀態(tài)，制度呈現(xiàn)斷裂式變遷模式。而在改革開放之后，社會轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，并進行了經(jīng)濟體制改革，社會的政治、經(jīng)濟、文化都向著與社會主義市場經(jīng)濟契合方向發(fā)展，變遷收益大于成本，大學(xué)治理制度從“文革”狀態(tài)再一次斷裂式變遷進入市場化狀態(tài)，市場邏輯與競爭意識開始融入制度之中。此后直到現(xiàn)在，我國一直處于經(jīng)濟不斷發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟階段，大學(xué)治理制度進入了漸進性變遷階段，向著外部治理法制化、內(nèi)部治理規(guī)范化的方向不斷發(fā)展，以契合市場經(jīng)濟的需求。而多元治理理念的提出一方面是契合市場經(jīng)濟的多元利益主體，另一方面也是權(quán)力邊界劃分后的自然產(chǎn)物。

四、推進大學(xué)治理制度發(fā)展的現(xiàn)實路徑

通過勾勒新中國建立以來大學(xué)治理制度的發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，大學(xué)治理制度發(fā)展過程與政治經(jīng)濟文化等深層結(jié)構(gòu)因素變化、內(nèi)外部變遷動力以及制度成本收益的衡量息息相關(guān)。從變遷歷程來看，新中國成立、“文革”以及改革開放是大學(xué)治理制度變遷之中的三大關(guān)鍵節(jié)點，推動我國大學(xué)治理制度發(fā)生斷裂式變遷。未來，在政府“放管服”政策的推動、高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的形勢下，把握制度發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點、突破制度變遷的路徑依賴、回歸育人初心是推動現(xiàn)代大學(xué)治理制度發(fā)展與完善的現(xiàn)實路徑。

（一）把握社會政治、經(jīng)濟、文化關(guān)鍵節(jié)點

我國大學(xué)治理制度自2010年起邁入了治理現(xiàn)代化階段，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中提出的“管辦評分離”，亦即探索大學(xué)治理現(xiàn)代化的開始。2016年政府提出在高等教育領(lǐng)域推進“放管服”改革，2017年教育部、中央編辦、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部等五部委出臺了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，更是為大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)的實踐提供了政策支持，大學(xué)治理制度的發(fā)展面臨著政治環(huán)境的變化。在經(jīng)濟環(huán)境方面，新冠疫情影響下全球經(jīng)濟的嚴(yán)峻形勢，疊加俄烏等地區(qū)的軍事沖突以及其他地區(qū)的地緣政治危機，讓全球經(jīng)濟環(huán)境面臨巨大挑戰(zhàn)。經(jīng)濟環(huán)境的下滑影響了市場對于高等教育人才需求的總量，畢業(yè)生就業(yè)成為大學(xué)治理關(guān)注的重要問題之一。隨著我國高等教育邁入普及化階段，從精英教育發(fā)展到大眾教育的高等教育系統(tǒng)，其內(nèi)在的核心價值理念也發(fā)生了一些變化。普及化階段的高等教育不再過分追求規(guī)模性擴張，開始更加注重內(nèi)涵式發(fā)展，這影響了大學(xué)治理制度發(fā)展的價值導(dǎo)向。政治經(jīng)濟文化等環(huán)境因素的變化意味著大學(xué)治理制度的發(fā)展面臨了新的關(guān)鍵節(jié)點，一方面給我國大學(xué)治理制度的運行帶來了許多新問題和新挑戰(zhàn)，另一方面也為我國大學(xué)治理制度的發(fā)展帶來諸多新機遇與新發(fā)展，這些挑戰(zhàn)為大學(xué)治理制度的變遷提供了外在動力。

（二）突破制度發(fā)展的路徑依賴效應(yīng)

歷史制度主義的制度變遷理論提醒我們，在把握上述政治經(jīng)濟文化關(guān)鍵節(jié)點的同時，還需要突破制度變遷的路徑依賴效應(yīng)。在大學(xué)外部治理制度方面，對于資源分配權(quán)力影響下的政府職能強化以及由其產(chǎn)生的行政主導(dǎo)的制度慣性，需要從兩個方面進行突破。一方面，要理清對于大學(xué)的定位問題，在對大學(xué)政治與經(jīng)濟并重的認識前提下，深刻地認識到大學(xué)功能中政治與經(jīng)濟的辯證關(guān)系，即更好地發(fā)展大學(xué)以服務(wù)社會經(jīng)濟，就是更健康地發(fā)展社會以服務(wù)政治；要化解政府在認識層面一邊以經(jīng)濟為重、另一邊卻又通過項目制的技術(shù)治理手段來實現(xiàn)政治影響力的矛盾態(tài)度。另一方面，行政主導(dǎo)的制度慣性根源來自于政府資源分配權(quán)力的強化，這就意味著從根本上來說，突破行政主導(dǎo)的制度慣性需要打破政府資源分配權(quán)力的壟斷性，國家推動社會力量參與辦學(xué)在某種意義上正是出于這一角度的考量。而在這一壟斷性還未得到完全突破的情況下，政府將自身部分由資源分配權(quán)力產(chǎn)生的控制權(quán)力分配給其他組織代理成為了可行之策。事實上，自2013年政府開始推行的“管辦評”分離政策、“放管服”政策等正是在朝著這一方向進行的努力。

而高校工具理性的自我強化的問題，則需要回歸學(xué)術(shù)自由的理念，喚起大學(xué)追求高深學(xué)問的精神，來實現(xiàn)大學(xué)發(fā)展的本質(zhì)回歸。具體而言，在觀念層面應(yīng)該實現(xiàn)工具理性與價值理性的有機融合[32]。大學(xué)作為一種松散與耦合有機結(jié)合的教學(xué)與學(xué)術(shù)組織，其追求目標(biāo)的模糊性與教育過程本身的創(chuàng)造性意味著大學(xué)無法通過完全的工具理性來進行管理，完全追求效率與大學(xué)的本身模糊性創(chuàng)造性的特質(zhì)存在不可彌合的鴻溝；但完全的學(xué)術(shù)自由在現(xiàn)實中的不可能意味著大學(xué)同樣不能完全追求價值理性而忽視工具理性。因而，我們需要在觀念上認識到工具理性與價值理性融合在大學(xué)發(fā)展中的必要性。同時，在現(xiàn)實層面應(yīng)該協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系：在制度上完善學(xué)術(shù)權(quán)力的運行機制、強化教授教師等學(xué)術(shù)權(quán)力主體的參與制度、完善申訴制度等；在機構(gòu)設(shè)置上實現(xiàn)權(quán)力重心下移、構(gòu)建校院系三級管理體系、實現(xiàn)基礎(chǔ)學(xué)術(shù)組織在大學(xué)內(nèi)部治理中的重要作用；在教師個人發(fā)展上提升自身學(xué)術(shù)實力、增強學(xué)術(shù)的影響、提升學(xué)術(shù)權(quán)力的價值[29]（P168）。正如龔怡祖先生所言，什么樣的價值在大學(xué)里占上風(fēng),就會有什么樣的大學(xué)制度和學(xué)術(shù)[33]。大學(xué)只有實現(xiàn)價值理性與工具理性的有機融合，才能真正地發(fā)展出學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力協(xié)調(diào)推動大學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實。

（三）回歸育人初心，推動我國大學(xué)治理制度發(fā)展與完善

在布魯貝克的筆下，大學(xué)的目的存在兩種導(dǎo)向，一是政治論，即大學(xué)是為了政治（社會）服務(wù)的；二是認識論，即大學(xué)是為了知識本身而服務(wù)的[34]。在政治論的視角里，大學(xué)是為了政治而服務(wù)的，但其落腳點仍然是通過培養(yǎng)人來實現(xiàn)這一目的；而在認識論的視角里，大學(xué)為了追求高深知識，也需要通過培養(yǎng)人的過程來達成這一目的。因而從本質(zhì)上來說，大學(xué)只有做好了人的培養(yǎng)工作，其政治論目的與認識論目的才有可能實現(xiàn)，大學(xué)治理的核心目標(biāo)才能實現(xiàn)。隨著高校擴招以及以經(jīng)濟服務(wù)為核心的高等教育發(fā)展理念的大學(xué)治理制度持續(xù)運行，我國高等教育得以高速發(fā)展，高等教育大規(guī)模擴張的背后帶來的是大學(xué)教學(xué)質(zhì)量的參差不齊，以經(jīng)濟服務(wù)為核心帶來的功利化短視化等問題嚴(yán)重弱化了大學(xué)自身功能的發(fā)揮。在這一背景下，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室出臺《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》等政策關(guān)注大學(xué)的育人目的，重視本科教學(xué)評估工作，推動大學(xué)治理回歸育人初心。尤其是進入高等教育普及化階段，大學(xué)更加追求內(nèi)涵式發(fā)展且承載了社會更多的期待與關(guān)注，他們只有回歸育人初心，大學(xué)治理制度的發(fā)展與完善才具有政治合法性與績效合法性。因而，作為實現(xiàn)其他目的的關(guān)鍵，大學(xué)育人成為了大學(xué)治理制度應(yīng)該關(guān)注的核心效益，也成為了其他大學(xué)治理配套制度的旨歸[35]。也正因為如此，大學(xué)治理需樹立和強化“從善治到至善”的理念，在制度變遷的成本收益衡量之中，將人的現(xiàn)代化作為考慮的核心部分，回歸育人初心，推動我國大學(xué)治理制度發(fā)展與完善[36]。