柳 青

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)功能布局的調(diào)整，使以超大城市和特大城市為核心的都市圈成為城市發(fā)展的主要空間形態(tài)。都市圈的蓬勃發(fā)展為區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成和地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了重要支撐。湖北省第十二次黨代會(huì)報(bào)告提出，“大力發(fā)展以武鄂黃黃為核心的武漢都市圈”，“將武漢都市圈打造成為引領(lǐng)湖北、支撐中部、輻射全國(guó)、融入世界的重要增長(zhǎng)極，到2035年建設(shè)成為人口規(guī)模超3000 萬(wàn)、GDP 超6 萬(wàn)億元的世界城市和都市圈。”①?gòu)谋举|(zhì)上講，都市圈是一種跨行政區(qū)的“虛體性治理單元”②，是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和統(tǒng)一大市場(chǎng)要求的復(fù)合空間治理形式。從特征上看，武漢都市圈屬于省域內(nèi)不同行政層級(jí)間城市的聯(lián)合體，必須突破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”③的壁壘和限制，逐漸向經(jīng)濟(jì)區(qū)轉(zhuǎn)型，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上武漢都市圈一體化協(xié)同治理。

一、“經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”的提出

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，資本、技術(shù)、勞動(dòng)力、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素加速流動(dòng)的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，跨行政區(qū)的區(qū)域性公共問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，這對(duì)區(qū)域協(xié)同治理提出了新的要求。2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，明確提出：探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。由此，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革拉開(kāi)序幕，各地紛紛開(kāi)始探索其實(shí)施進(jìn)路。

（一）經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的界定

經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的界定與劃分并非全新的話(huà)題④，早在20世紀(jì)末學(xué)者們就對(duì)此展開(kāi)了大量的討論。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)行政區(qū)的界定并不完全一致，甚至在稱(chēng)謂上也存在些許差異，但其內(nèi)涵是基本一致的。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政區(qū)是國(guó)家政權(quán)出于行政管理的需要，為實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理而進(jìn)行的空間區(qū)域劃分。也有學(xué)者認(rèn)為行政區(qū)是“行政區(qū)劃的空間表現(xiàn)形式”⑤，其邊界具有穩(wěn)定性。經(jīng)濟(jì)區(qū)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)物，通常是基于緊密的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和地域分工協(xié)作而自發(fā)形成的地域經(jīng)濟(jì)單元。⑥經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)生和演變以各級(jí)城市為依托，伴隨著生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的空間集聚擴(kuò)散，其邊界具有模糊性。

從理論上看，經(jīng)濟(jì)區(qū)這種無(wú)形的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)空間聯(lián)系是不會(huì)受到行政區(qū)影響的。⑦要素流動(dòng)卻往往受到行政區(qū)的掣肘和制約⑧，造成了經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際割裂，不利于統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成和新發(fā)展格局的構(gòu)建。因此，如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，進(jìn)而開(kāi)展有效的協(xié)同治理是推動(dòng)區(qū)域合作、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

（二）經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離

經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)因其功能差異而呈現(xiàn)出不同的特征，也表現(xiàn)出很多的矛盾與沖突，但二者之間并不是截然對(duì)立的。2014年，習(xí)近平總書(shū)記在部署推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)就曾指出：行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)。⑨此后，更多的學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到，“行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系并非一種非此即彼的關(guān)系，它更多的是表現(xiàn)為一種相互作用和相互磨合的過(guò)程?！雹?/p>

范恒山認(rèn)為，行政區(qū)是組織開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本載體與支撐，而經(jīng)濟(jì)區(qū)則是行政區(qū)高水平、快進(jìn)度和可持續(xù)發(fā)展的重要條件。行政區(qū)的發(fā)展有賴(lài)于經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展又取決于行政區(qū)的合理作為；經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展需要倚重行政區(qū)這個(gè)基礎(chǔ)，但又必須突破行政區(qū)的限制。?因而，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間只有形成一體化的互動(dòng)關(guān)系，才能更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離是新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展必須解決好的重要問(wèn)題。盡管我國(guó)改革開(kāi)放初期曾經(jīng)做過(guò)一些初步的探索，如成立跨行政區(qū)的橫向經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)等，但經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)作范圍始終難以突破行政區(qū)固化的利益格局。因此，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)下，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離是破解協(xié)同發(fā)展難題的一把“鑰匙”。所謂經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，是指經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)依據(jù)自身功能特點(diǎn)，既相互關(guān)聯(lián)又不完全重合的“一種不同于一般行政區(qū)域的具有特色的管理體制”?。適度分離既要體現(xiàn)“分”，行政區(qū)要讓渡部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，賦予經(jīng)濟(jì)區(qū)更多的市場(chǎng)自主權(quán)；又要體現(xiàn)“合”，經(jīng)濟(jì)區(qū)要在保持行政區(qū)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)中心城市及其輻射腹地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)和有機(jī)融合。

二、武漢都市圈協(xié)同治理的現(xiàn)狀分析

武漢作為我國(guó)中部地區(qū)唯一的超大城市和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶核心城市，具備了引領(lǐng)武漢都市圈發(fā)展的核心動(dòng)力。武漢都市圈的協(xié)同發(fā)展對(duì)于發(fā)揮武漢作為核心城市的樞紐和輻射作用，帶動(dòng)湖北全域的高質(zhì)量發(fā)展有十分重要的作用。

（一）武漢都市圈的發(fā)展歷程

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推動(dòng)下，我國(guó)中部以武漢為核心的都市圈建設(shè)從“十一五”開(kāi)始布局到“十四五”成效初顯，歷經(jīng)了十多年的發(fā)展歷程。2007年12月，武漢城市圈（又稱(chēng)武漢“1+8 城市圈”）獲批全國(guó)“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)），以武漢為核心、涵蓋半徑約100 公里范圍內(nèi)的黃石、鄂洲、黃岡、咸寧、孝感、潛江、天門(mén)、仙桃等8 個(gè)周邊城市的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體正式形成。武漢“1+8 城市圈”以不到全省三分之一的地域面積，集中了全省約二分之一的人口，創(chuàng)造了全省三分之二的經(jīng)濟(jì)總量，是湖北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心和樞紐，更是中部崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。

2010年3月，武漢城市圈被列為國(guó)家“十二五”重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，武漢更被明確為全國(guó)區(qū)域性中心城市，武漢城市圈成為中部城市群的“領(lǐng)頭羊”。2014年， 《武漢城市圈區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（2013—2020）》獲批，成為武漢城市圈一體化建設(shè)的行動(dòng)指南?！笆濉睍r(shí)期，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)江中游城市群等國(guó)家戰(zhàn)略的推動(dòng)下，武漢在2017年提出了建設(shè)武漢大都市區(qū)的構(gòu)想，這是區(qū)域一體化功能擴(kuò)展和近漢空間統(tǒng)籌的必然要求。2021年，武漢城市圈同城化發(fā)展邁開(kāi)新步伐，通過(guò)“規(guī)劃同編、交通同網(wǎng)、科技同興、產(chǎn)業(yè)同鏈、民生同保”打造省域核心城市圈。2022年湖北省第十二次黨代會(huì)提出要大力發(fā)展以武鄂黃黃為核心的武漢都市圈，這是貫徹國(guó)家培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，也是建設(shè)全國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)的堅(jiān)實(shí)支撐。

從“1+8 武漢城市圈”到范圍更小功能更聚集的“武漢都市圈”，體現(xiàn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能整合、治理融通的拓展與深化，是從宏觀到微觀的“戰(zhàn)略承繼”?。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，武漢城市圈協(xié)同治理取得了初步成效，從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃到合作平臺(tái)、協(xié)同機(jī)制等方面都有較大突破。尤其是2021年武漢城市圈同城化發(fā)展辦公室的成立，標(biāo)志著同城化發(fā)展取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（二）武漢都市圈協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

作為省域內(nèi)跨不同行政層級(jí)行政區(qū)的空間治理單元，武漢都市圈協(xié)同發(fā)展存在要素市場(chǎng)分割、發(fā)展不均衡、行政壁壘難打破、治理碎片化等問(wèn)題，直接制約了統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成和協(xié)同治理的有效性。

1.都市圈圈層斷裂導(dǎo)致協(xié)同動(dòng)力機(jī)制匱乏

以“武鄂黃黃”為核心的武漢都市圈，其成立的動(dòng)力表面上源于省域內(nèi)三大都市圈的戰(zhàn)略布局，但其根本原因卻在于武漢東向軸線(xiàn)上的空間產(chǎn)業(yè)布局契合了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)江中游城市群等國(guó)家戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢(shì)。核心區(qū)武漢、鄂州、黃岡、黃石四地在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面既存在天然的聯(lián)系又存在較大差異，這為區(qū)域發(fā)展和跨域協(xié)同既帶來(lái)了很大的機(jī)遇，又帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，武漢都市圈內(nèi)“一城獨(dú)大”的空間結(jié)構(gòu)布局與“一強(qiáng)眾弱”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局較為明顯。武漢市區(qū)尤其是中心城區(qū)的人口、GPD 規(guī)模已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平，中心城區(qū)平均人口密度超過(guò)10000 人/平方公里，人均GDP 超過(guò)20000 美元。而核心區(qū)的其他三市在城市能級(jí)和經(jīng)濟(jì)體量上都遠(yuǎn)低于武漢，人口、資本、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)存在一個(gè)明顯的斷層，未形成一個(gè)梯度有序的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，圈層斷裂的特征十分明顯。與此同時(shí)，處于武漢都市圈功能輻射區(qū)的周邊城市發(fā)展不均衡現(xiàn)象也十分明顯，實(shí)力普遍不強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)偏弱。這就導(dǎo)致武漢作為都市圈核心城市的資源和要素虹吸效應(yīng)明顯，短期內(nèi)各行政區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象十分突出。

“區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的深化，源于產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、要素等聯(lián)系的深化，在這些聯(lián)系沒(méi)有達(dá)到一定強(qiáng)度前，由于‘經(jīng)濟(jì)利益引力’明顯小于‘行政利益阻力’，相關(guān)城市對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離的訴求不強(qiáng)烈?！?由于發(fā)展不平衡導(dǎo)致的圈層斷裂特征，武漢都市圈中心極化效應(yīng)依然明顯，圈內(nèi)其他行政區(qū)的資本、產(chǎn)業(yè)、人才等發(fā)展要素都未達(dá)到與武漢經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相匹配的強(qiáng)度和水平，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)分離的要求和趨勢(shì)并不明顯，合作的動(dòng)力機(jī)制缺乏。另外，武漢都市圈內(nèi)各個(gè)行政區(qū)受政績(jī)考核的壓力，橫向協(xié)同的意愿和動(dòng)力并不強(qiáng)烈。

2.行政區(qū)割裂導(dǎo)致碎片化治理

武漢都市圈是省域內(nèi)不同層級(jí)行政區(qū)的聯(lián)合體，受傳統(tǒng)行政區(qū)條塊分割體制的影響，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和公共事務(wù)的行政壁壘依然存在。資源要素的流動(dòng)往往只限于單一行政區(qū)內(nèi)，碎片化傾向明顯，這與都市圈要求的一體化協(xié)同的精神是相悖的。

隨著經(jīng)濟(jì)協(xié)作程度的加強(qiáng)，武漢都市圈內(nèi)各市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系已經(jīng)突破了原有的行政區(qū)范圍，跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密。但從現(xiàn)實(shí)考察，制約產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)一體化的隱形行政約束依然存在，地方政府很難突破“一畝三分地”的思維局限，具體表現(xiàn)為地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割?！靶姓^(qū)割裂導(dǎo)致的要素流動(dòng)障礙已成為新時(shí)期產(chǎn)業(yè)協(xié)作的核心困境”?，這一方面是由于各行政區(qū)政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，用投資、稅收等優(yōu)惠政策增強(qiáng)自身的比較優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致要素爭(zhēng)奪、重復(fù)建設(shè)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。另一方面，地方官員不僅注重本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)心與其他地區(qū)相比的相對(duì)業(yè)績(jī)，寧愿保持與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手相似的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也不愿意承擔(dān)政治晉升博弈中的相對(duì)位次下降的風(fēng)險(xiǎn)。

3.缺乏可持續(xù)的協(xié)同治理模式和機(jī)制

各行政區(qū)間碎片化的治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致與經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展相適應(yīng)的領(lǐng)域，如協(xié)同立法、產(chǎn)業(yè)布局、財(cái)稅分成、生態(tài)補(bǔ)償、聯(lián)合考核等方面機(jī)制建設(shè)嚴(yán)重滯后，都市圈內(nèi)各行政區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)有余而合作不足的局面很難扭轉(zhuǎn)。從根本上講，這是由于武漢都市圈還沒(méi)有形成系統(tǒng)可持續(xù)的協(xié)同治理模式和機(jī)制，縱向上缺乏規(guī)范的合作機(jī)制框架，橫向上缺乏有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各層次孤立的合作和各領(lǐng)域單一的協(xié)同很難形成治理合力，影響了協(xié)同發(fā)展的有效性和可持續(xù)性。一方面，武漢都市圈沒(méi)有基于整體經(jīng)濟(jì)區(qū)的考慮來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)布局。既然是經(jīng)濟(jì)區(qū)，就要求圍繞要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)協(xié)作等重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)逐步推動(dòng)，而現(xiàn)有的武漢城市圈發(fā)展規(guī)劃較為宏觀，對(duì)圈域內(nèi)的政府間橫向合作缺乏切實(shí)的指導(dǎo)作用，各地出于地方本位主義的考慮，難免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、公共服務(wù)失衡等問(wèn)題。另一方面，武漢都市圈一體化發(fā)展在相關(guān)的法律體系和制度的對(duì)接上存在障礙，各地在基本公共服務(wù)提供、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員流動(dòng)、社會(huì)保障、就業(yè)等方面的政策存在差異，很難整合，這就導(dǎo)致了都市圈內(nèi)資源配置的扭曲。由于武漢都市圈內(nèi)跨域合作的軟性約束，導(dǎo)致了很多的合作項(xiàng)目都是急于求成心理下的短期行為，限制了協(xié)同治理效能的發(fā)揮，很難起到實(shí)效。

三、武漢都市圈協(xié)同治理體系的構(gòu)建

都市圈已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，未來(lái)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)也必將是以核心城市為中心的城市集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)。武漢都市圈要想在新一輪的城市競(jìng)爭(zhēng)中贏得戰(zhàn)略主動(dòng)，形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，必須突破省域內(nèi)行政區(qū)的限制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的適度分離，進(jìn)而搭建系統(tǒng)化可持續(xù)的協(xié)同治理框架。

（一）宏觀層面：培育同呼吸共命運(yùn)的武漢都市圈共同體意識(shí)

其一，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的適度分離，必須打破傳統(tǒng)行政區(qū)的思維定勢(shì)，培育都市圈共同體意識(shí)，這對(duì)打破地方保護(hù)主義和區(qū)域市場(chǎng)分割具有基礎(chǔ)性作用。都市圈本質(zhì)上是功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)，不是簡(jiǎn)單的“中心市+外圍市”的結(jié)構(gòu)，要強(qiáng)調(diào)同城化發(fā)展和一體化思維，培育都市圈共同體。

其二，可以考慮設(shè)立省級(jí)層面的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——都市圈協(xié)調(diào)委員會(huì)，來(lái)協(xié)調(diào)省內(nèi)三大都市圈內(nèi)部及之間的跨區(qū)域合作問(wèn)題，對(duì)總體規(guī)劃、重大決策、重大項(xiàng)目及監(jiān)督考核等事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。武漢都市圈各市的行政層級(jí)各不相同，既有副省級(jí)城市，又有一般的地級(jí)市。由于行政層級(jí)不對(duì)等、法律法規(guī)銜接不暢，武漢都市圈現(xiàn)有的合作和協(xié)調(diào)機(jī)制主要是依托武漢市發(fā)展改革委員會(huì)采取聯(lián)席會(huì)議的方式進(jìn)行，力度較弱且缺乏普遍的約束力，需要在更高的行政層級(jí)上來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌。設(shè)立高位的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不僅可以推動(dòng)區(qū)域協(xié)同機(jī)制的組織化和制度化，還可以協(xié)商解決區(qū)域內(nèi)一些重大問(wèn)題。

其三，加快完善區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)。協(xié)同立法是都市圈高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的剛性激勵(lì)和約束條件。如果沒(méi)有完善的區(qū)域合作法律法規(guī)體系，各行政主體參與圈內(nèi)協(xié)同更多的只是行政激勵(lì)下的短期行為，缺乏持續(xù)性和有效性。因此，必須明確各協(xié)同主體的法律權(quán)利和義務(wù)，逐步建立都市圈內(nèi)稅收、道路交通、勞動(dòng)力市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的法規(guī)政策體系，建立執(zhí)法、司法協(xié)作體系來(lái)保障區(qū)域協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。

（二）中觀層面：建立多層次多領(lǐng)域的武漢城市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)制

在政府協(xié)同方面，要在探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的前提下，創(chuàng)新武漢都市圈行政管理體制機(jī)制。要進(jìn)一步將制約經(jīng)濟(jì)聯(lián)系深化的行政管理職權(quán)從各行政區(qū)政府中分離出來(lái)，委托給都市圈協(xié)調(diào)委員會(huì)來(lái)行使。在發(fā)展原則上，各行政區(qū)政府應(yīng)堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一體化、社會(huì)事務(wù)屬地化、共同事務(wù)協(xié)同化”。努力建設(shè)“不破行政隸屬、打破行政壁壘”的跨行政區(qū)一體化發(fā)展機(jī)制，通過(guò)政務(wù)服務(wù)同城化來(lái)促進(jìn)各類(lèi)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、高效集聚。要探索圈域內(nèi)官員績(jī)效考核一體化，將推進(jìn)同城化和解決跨區(qū)域性公共事務(wù)的工作作為加分項(xiàng)目納入政府年度績(jī)效考核目標(biāo)體系，從而推動(dòng)同城化取得實(shí)效。

在市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)區(qū)相適應(yīng)的一體化區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展機(jī)制。一是按照“權(quán)責(zé)對(duì)等、成本分擔(dān)、收益共享”的原則，支持武漢與周邊地區(qū)共建“飛地園區(qū)”和“離岸園區(qū)”，共同探索和磋商“飛地園區(qū)”“離岸園區(qū)”等共建園區(qū)的管理模式、成本分擔(dān)機(jī)制和收益共享機(jī)制。可以借鑒外地“存量收益由原行政轄區(qū)各自分享、增量收益五五分成”的辦法，實(shí)現(xiàn)共贏共享。二是以“全球、國(guó)家、區(qū)域”相結(jié)合的視野優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局，以資源要素空間統(tǒng)籌為主線(xiàn)，發(fā)揮中心城市和外圍城市的資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過(guò)分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。打破行政壁壘，建立符合產(chǎn)業(yè)特色的金融、產(chǎn)權(quán)、消費(fèi)一體化機(jī)制，推進(jìn)圈內(nèi)人才、資金、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)自由、高效流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)共享、功能互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展。三是以打造江南光谷科創(chuàng)大走廊和江北雙循環(huán)流通大走廊為契機(jī)，圍繞光電子元器件、智能裝備制造等核心技術(shù)和重要產(chǎn)業(yè)節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化武漢都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)空間的點(diǎn)—軸—帶聯(lián)系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間的加速遞進(jìn)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

在社會(huì)協(xié)同方面，要加強(qiáng)民間組織和社會(huì)團(tuán)體的交流與合作。一是充分利用武漢在科教、人才、產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，借助民間團(tuán)體、社會(huì)組織等參與渠道和機(jī)制，推進(jìn)武漢與其他核心城市之間的信息交流與良性互動(dòng)，為都市圈協(xié)同治理夯實(shí)基礎(chǔ)。二是成立高層次的專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，吸納高等院校、科研院所的專(zhuān)家學(xué)者作為智力支持，形成專(zhuān)家智囊團(tuán)為都市圈發(fā)展建言獻(xiàn)策。專(zhuān)家們通過(guò)提供重大決策咨詢(xún)、重要合作項(xiàng)目論證、政策研究等服務(wù)，來(lái)促進(jìn)武漢都市圈協(xié)同發(fā)展。三是發(fā)動(dòng)企業(yè)聯(lián)合會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)搭建溝通與交流的平臺(tái)，推進(jìn)武漢都市圈在社會(huì)領(lǐng)域的合作交流。

（三）微觀層面：出臺(tái)一系列可操作的武漢都市圈協(xié)同治理政策

武漢都市圈協(xié)同發(fā)展要取得實(shí)質(zhì)性成效，還需要一系列相關(guān)配套政策的出臺(tái)與落實(shí)。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革已經(jīng)由理念倡導(dǎo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，需要一系列的政策創(chuàng)新來(lái)“破局”，以點(diǎn)帶面地推動(dòng)武漢都市圈協(xié)同治理走實(shí)走深。

第一，要積極向上爭(zhēng)取，努力推動(dòng)武漢都市圈進(jìn)入國(guó)家級(jí)都市圈行列。目前，全國(guó)已有五家國(guó)家級(jí)都市圈——西安、福州、成都、南京及長(zhǎng)株潭都市圈。國(guó)家級(jí)都市圈的政策和資源傾斜力度較大，有利于區(qū)域協(xié)同的加速發(fā)展。因此，建議湖北集中強(qiáng)化武漢都市圈的極核功能，通過(guò)政策疊加、資源要素集聚等手段提升武漢的輻射帶動(dòng)能力，使武漢都市圈成為省域內(nèi)都市圈的樣板，爭(zhēng)取早日獲批國(guó)家級(jí)都市圈。

第二，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的改革試點(diǎn)。在局部有條件的地區(qū)探索管理體制改革創(chuàng)新，賦予共建園區(qū)更多的管理權(quán)限和財(cái)政自主權(quán)，解決因管理人員身份歸屬不同而造成的發(fā)展理念、運(yùn)營(yíng)方式的差異和分歧。建議賦予試點(diǎn)地區(qū)和園區(qū)更高的行政管理權(quán)限，在政策范圍內(nèi)可以下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限一律下放。

第三，在省級(jí)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，成立都市圈合作發(fā)展的市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，作為推動(dòng)都市圈一體化發(fā)展的制度保障。對(duì)于武漢都市圈內(nèi)的一些普遍性問(wèn)題，如基礎(chǔ)設(shè)施硬聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、政務(wù)融通等，可以通過(guò)定期的市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議來(lái)協(xié)商解決；而對(duì)于一些爭(zhēng)議較大、難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，如財(cái)稅金融制度、利益分成等，可以交由省都市圈協(xié)調(diào)委員會(huì)來(lái)調(diào)節(jié)和仲裁。并且可以在協(xié)調(diào)委員會(huì)下設(shè)多個(gè)執(zhí)行委員會(huì)來(lái)解決區(qū)域發(fā)展中的具體事務(wù)性問(wèn)題，定期不定期研究區(qū)域發(fā)展中規(guī)劃、交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、市場(chǎng)監(jiān)督、政務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域的合作進(jìn)展，反映在這些領(lǐng)域遇到的問(wèn)題，提出解決方案。

第四，各行政區(qū)可共同出資成立武漢都市圈合作發(fā)展基金。建議湖北省政府每年劃撥一定經(jīng)費(fèi)，圈內(nèi)各行政區(qū)按照年財(cái)政收入1%—3%的比例撥付資金，吸納企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等其他社會(huì)主體的捐贈(zèng)，共同構(gòu)成武漢都市圈合作發(fā)展基金?；鹬饕糜诳缧姓^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)合作等事項(xiàng)，通過(guò)基金的有效運(yùn)作，促進(jìn)武漢都市圈一體化發(fā)展，帶動(dòng)湖北全域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①王蒙徽：《立足新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念努力建設(shè)全國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)奮進(jìn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程——在中國(guó)共產(chǎn)黨湖北省第十二次代表大會(huì)上的報(bào)告》，《湖北日?qǐng)?bào)》2022年6月18日。

②楊龍：《作為國(guó)家治理基本手段的虛體性治理單元》，《學(xué)術(shù)研究》2021年第8 期。

③“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”最早由華東師范大學(xué)劉君德教授在20世紀(jì)末提出，主要是凸顯了行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束。詳見(jiàn)劉小康：《“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念再探討》，《中國(guó)行政管理》2010年第3 期。

④周克瑜：《論行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系及其協(xié)調(diào)》，《經(jīng)濟(jì)地理》1994年第1 期。

⑤李榮娟：《行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的沖突與張力整合——區(qū)域公共治理的視角》， 《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3 期。

⑥劉本盛：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃問(wèn)題研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》2009年第2 期。

⑦蔡之兵、張可云：《經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革：實(shí)踐邏輯、典型模式與取向選擇》，《改革》2021年第11 期。

⑧?盛毅、杜雪鋒：《基于經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離視角的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)路徑》，《西華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021年第2 期。

⑨中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第280頁(yè)。

⑩周克瑜：《走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——中國(guó)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系及其整合》，復(fù)旦大學(xué)出版社1999年版，第14頁(yè)。

?范恒山：《深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)理論研究》，《人民日?qǐng)?bào)》2010年8月20日。

?王佳寧、胡新華：《綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的功能區(qū)設(shè)置與管理體制考察：上海浦東與天津?yàn)I?！罚吨貞c社會(huì)科學(xué)》2010年第12 期。

?楊丞娟、楊文慧、孫沙沙：《武漢都市圈府際協(xié)同治理：歷程、障礙及對(duì)策》，《長(zhǎng)江論壇》2021年第1期。

?劉長(zhǎng)輝、周君、王雪嬌：《經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離視角下跨區(qū)域要素流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)協(xié)作治理路徑研究——以成渝地區(qū)閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣（市）為例》，《規(guī)劃師》2022年第6 期。