●王國璽 邱 玉 李金澤

一、引言

習近平總書記在2020年底舉行的中央農村工作會議上強調，脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉(xiāng)村振興，這是“三農”工作重心的歷史性轉移。鄉(xiāng)村振興關鍵靠人才，靈魂在文化，基石在教育。近些年來，各級政府積極樹立“扶貧先扶智”的思想，開展了“兩免一補”“貧困地區(qū)義務教育工程”“西部支教”“結對幫扶”“精準扶貧”等專項工程，鄉(xiāng)村教育事業(yè)取得長足進展，但也不可避免地暴露出一些問題，如：此前的教育扶貧政策因少數地方執(zhí)行不到位屢失“準頭”；扶貧對象基本生活保障不足導致二次輟學率時有反彈；偏遠地區(qū)農村教育交通條件惡劣、存在安全隱患，等等。

財政教育支出是鄉(xiāng)村教育振興最直接的資金來源，鄉(xiāng)村教育政策效果的偏差直接體現為鄉(xiāng)村教育財政支出效益偏低。從國內外經驗來看，實施全面預算績效管理可以切實提高財政支出效益，科學構建精準完善的財政支出績效評價指標體系，對突破鄉(xiāng)村教育發(fā)展難題和高效實施鄉(xiāng)村教育振興戰(zhàn)略具有十分重要的現實意義。本文試圖構建一套有關鄉(xiāng)村教育振興的財政支出績效評價指標體系，以破解鄉(xiāng)村教育事業(yè)現實困境，促使財政資金高效、有力、持久地支持和保障鄉(xiāng)村教育的振興發(fā)展。

二、概念界定

（一）鄉(xiāng)村教育振興

鄉(xiāng)村教育振興是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功實施的“助推劑”，其通過一系列教育政策和措施，比如：推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展以縮小城鄉(xiāng)教育資源差距；開展欠發(fā)達地區(qū)民眾技能培訓以提升當地民眾致富的技能和本領；開展欠發(fā)達地區(qū)教師培訓以提高當地教學水平等。不斷提升欠發(fā)達地區(qū)人口的科學文化素養(yǎng)、思想道德素養(yǎng)和職業(yè)技能素養(yǎng)，從而增強欠發(fā)達地區(qū)人民致富的內生動力，促進教育公平，阻斷貧困代際傳遞，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，最終破除城鄉(xiāng)二元結構，為鄉(xiāng)村振興注入更多發(fā)展動能。

（二）財政支出績效評價

所謂績效評價，是指設計定量指標和定性指標并使用一定的評價方法和評價標準，將部門（單位）實現的職能績效與要求其達到的績效目標進行對比，并對預算安排資金實際使用效果情況進行綜合評價。根據《項目支出績效評價管理辦法》（財政部2020年2月25日印發(fā)），可將財政支出績效評價定義為：“財政部門和預算部門（單位）以部門（單位）職能績效目標為依據，運用科學合理的績效評價指標、標準和方法，客觀公正地測量、分析、評判財政支出的經濟性、效率性、效益性和公平性”。

（三）鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標

構建鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價體系要以科學設定績效評價指標為基礎，作為鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價實施主體的財政部門和預算部門（單位），要結合相關財政政策及鄉(xiāng)村教育振興政策的具體內容，設定相應的評價指標和評價標準，并通過實證模型確定各個評價指標要素的權重，對評價主體的產出和成效進行科學合理的考評。各級政府部門主要通過對農村欠發(fā)達地區(qū)注入人力、物力和財力資源等外源動力來改善欠發(fā)達地區(qū)落后的教育狀況。本文中的人力資源主要指欠發(fā)達地區(qū)師資力量的輸入，物力資源主要指各級政府部門為了推進鄉(xiāng)村教育振興工作而制定的相關扶貧政策以及為鄉(xiāng)村學校投入的教學設備、圖書資料、教學條件等教學軟硬件設施設備，財力資源主要指以直接或間接的方式對貧困地區(qū)的學生進行扶持的各類經費。相應地，設計人力、物力和財力資源等方面的績效評價指標。

三、鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標體系構建的邏輯思路

（一）總體目標

首先，通過構建績效評價指標體系，圍繞提高財政支出績效這一最終目標，綜合考核與評價部門（單位）預算資金的使用過程與實際執(zhí)行結果情況，切實增強部門（單位）的效率觀念和效益意識，不斷提高績效管理水平。其次，通過構建績效評價指標體系，在合理安排鄉(xiāng)村教育振興財政資金的基礎上，增加對鄉(xiāng)村教育振興財政支出的效能監(jiān)督，實現財政資金管理的制度化、規(guī)范化、科學化。最后，通過構建績效評價指標體系，減少績效考核工作內容，簡化績效考核程序等，樹立“花錢必問效、無效要追責”的意識，實現績效考核成為各單位自覺自愿主動要求實施的行為，營造財政認真組織、單位積極參與的良好氛圍。

（二）基本原則

建立科學有效的評價指標體系是實現鄉(xiāng)村教育振興績效評價結果客觀性和準確性的前提。鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價既具有一般財政支出績效評價的普遍性，又要遵循教育規(guī)律、原則和方法，考慮鄉(xiāng)村教育振興這一領域的特殊性。因此，為了使得出的評價結論系統(tǒng)科學且全面客觀，在指標體系構建的過程中應當充分考慮鄉(xiāng)村教育振興的獨特性，把科學性、代表性、相關性、可比性及明確性作為指標體系構建的基本原則。

1、科學性。構建績效評價指標體系，必須尊重客觀事實、遵循科學規(guī)律，科學地選擇績效評價指標和指標核算方法，在定性分析的基礎上開展定量研究，要注意將評價對象的可量化特征有效運用到評價指標體系中。評價指標體系的設計要從評價對象自身的規(guī)律和特點出發(fā)，做到主觀評價與客觀實際相符合，力求最后的績效評價結果更加客觀也更切合實際。

2、代表性。鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價影響因素多、內容雜、范圍廣，因此在設計評價指標時既要重視主要影響因素，又不能忽略次要影響因素，要本著精簡實用的目標，將最具代表性的指標作為優(yōu)先選取對象，保證核心指標能夠直接反映結果和效益。

3、相關性。評價指標的設定要切合實際且相關，投入指標、過程指標以及產出指標要能夠全面反映預算支出過程和最終效益，投入指標和產出指標還要具有統(tǒng)計意義方面的相關性以便進行實證研究。

4、可比性。確定的績效評價指標要具有可比性，即要保持同類評價對象的評價指標、標準和方法一致；針對不同類型的評價對象，同一個指標也要能夠進行橫向比較和縱向比較，且各項指標可以轉化為統(tǒng)一的量化數據，便于評價結果相互比較。

5、明確性。在設計鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標時，要確保績效評價指標內涵明確、具體、可測量，要充分考慮評價目的、內容及客觀實際，還要綜合考量指標數據及佐證資料的可采集性和可獲得性，在客觀條件可行的前提下確?？冃гu價指標在工作實踐中的實用操作性。

四、鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標體系的構建

近年來，國家在教育方面的財政投入力度持續(xù)加大，在全面實施預算績效管理背景下探究財政支出振興農村教育方面的績效問題意義重大。

（一）指標體系設計的重要性

城鄉(xiāng)地域性、制度性差異使得鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展缺乏堅實的資源基礎，容易形成“城擠鄉(xiāng)空”的教育發(fā)展局面，因此需要了解當前鄉(xiāng)村教育發(fā)展的客觀現狀，為修正財政教育投入提供依據。同時，財政教育支出績效評價大多從財政部門的角度進行，缺少多主體的共同參與，難以為相關部門進一步的教育扶持工作提供合理化建議，也難以有效推動鄉(xiāng)村教育振興戰(zhàn)略的實施?；诖?，當前迫切需要構建一套完善的鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標體系，為縮小城鄉(xiāng)教育差距、實現教育公平目標、助力鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實施等提供參考工具與政策方向。

（二）指標設定及說明

評價指標依據績效目標而設定，而績效目標具有層級性，需要針對不同層級的績效目標設置與之相對應的評價指標體系框架。本文基于部門整體支出績效評價目標的層級，在借鑒王林雪、姜國兵、阿海曲洛等已有相關研究成果的基礎上，從經濟、效率、效益和公平的角度出發(fā)，初步設定了鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價的具體指標，然后將該績效評價指標體系劃分為投入、過程、產出、發(fā)展四大類別，具體包含4個一級指標、9個二級指標和26個三級指標，同時對各項指標所代表的涵義進行了明確闡釋（見表1）。

表1 指標設定及說明

1、教育投入類評價指標的設計。鄉(xiāng)村教育振興財政投入類指標主要反映的是財政部門對鄉(xiāng)村教育資金投入的各種情況。本文將資金投入、優(yōu)質師資投入、教師培訓、硬件設施投入納入到鄉(xiāng)村教育財政支出投入類指標，旨在計量財政部門給鄉(xiāng)村教育輸入的人力、物力、財力情況。其中，“鄉(xiāng)村教育振興財政支出資金占比”“農村生均教育事業(yè)經費”“農村教師教育培訓經費”這3個三級指標可以反映政府部門為提高鄉(xiāng)村教育質量而投入的資金情況；“高于規(guī)定學歷占比”“專業(yè)教師占比”這2個三級指標可以反映政府部門對提高鄉(xiāng)村全面教學質量水平的重視程度；“教師培訓占比”“教師培訓費用占比”這2個三級指標可以反映政府部門對教師素質能力提升的重視程度；“生均建筑面積”“生均教學儀器設備值”這2個三級指標可以反映學生直接享有的政府對學校硬件設施的投入。

2、過程保障類評價指標的設計。財政支持鄉(xiāng)村教育振興事業(yè)發(fā)展，不僅要重視投入，還需要注重教育發(fā)展過程中的保障工作，避免前期資源投入工作前功盡棄。在過程保障層面，主要設置了“資助覆蓋率”這個二級指標，設置各階段教育資助覆蓋率作為三級指標，有利于保障各學齡段學生在校的學習生活能夠順利開展，提高鄉(xiāng)村教育振興財政支出的效率效果。

3、教育產出類評價指標的設計。各階段學生的入學率以及教學質量是否改善能夠直接衡量財政教育支出的產出。在學生入學率、就業(yè)率方面，主要通過各教育階段的學生入學率、特殊學生群體入學率及學生就業(yè)率來衡量鄉(xiāng)村教育振興財政支出的學生產出數量，設置的5個三級指標可以直接反映財政教育支出是否有效；在教學質量方面，主要選取各教育階段的師生比、教師流動性、業(yè)務及設備購置費用占公用經費比例以及設施與設備利用率來衡量財政幫扶后，學校教育教學質量的改善情況。尤其是，“教師流動性”高低能夠說明農村地區(qū)的教師隊伍的穩(wěn)定性，而“師生比”“業(yè)務及設備購置費用占公用經費比例”和“設施與設備利用率”大小則能夠說明財政資金使用的有效性。

4、教育發(fā)展類評價指標的設計。教育是一種準公共產品，因此鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價不僅包含經濟效益，還應該包括可持續(xù)發(fā)展能力和社會效應，來反映教育長期性效益。對教育領域的考評應該集中體現在其產生的社會效益方面，重點考核發(fā)展類評價指標?；诂F實情況和理論指導，此次發(fā)展類績效評價指標的設計，著重考慮了社會可持續(xù)發(fā)展能力和財政支持教育產生的社會效應。其中，在可持續(xù)發(fā)展能力這個二級指標下設置“勞動力平均受教育程度”指標，反映鄉(xiāng)村教育振興財政支出帶來的勞動力持續(xù)發(fā)展能力；在社會效應二級指標中，設置“社會滿意度”和“公用經費城鄉(xiāng)差異”這2個三級指標，反映鄉(xiāng)村教育振興財政支出是否得到了社會各界的認可、城鄉(xiāng)教育差異是否在不斷縮小。通過發(fā)展類績效評價指標的考評應用，有利于科學規(guī)劃鄉(xiāng)村教育振興財政支出方案并不斷加以改進完善。

（三）績效評價方法

鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價是一個動態(tài)持續(xù)的過程，選取適當的方法來評價工作成效尤為重要。由于教育投入、過程保障、教育產出和教育發(fā)展四類指標的明細指標會隨著當地經濟社會環(huán)境的改變而不斷變化，所以開展績效評價時應當兼顧質性評價與量化評價兩種評價方法。如，明確各明細指標的涵義時應采用質性評估的方法，而開展量化評價時首先要進行實地調研，同時結合實際調研情況將績效評價內容細化分類為具體的指標并賦予指標權重，再采用綜合加權的方法計算鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效的最后得分，其計算公式為：

其中，Ij為上一層次評價指標分值；n為下一層次的評價指標數；Wi為各評價指標對上一層次指標相對權重；Fi為各評價指標得分值。結合我國現在的鄉(xiāng)村教育振興實際，參照已有的績效評價方法，對各個指標進行綜合加權計算，能夠全面、科學、客觀地反映各項工作對整個鄉(xiāng)村教育振興財政支出效果的影響程度，確保財政支出績效評價能夠最終反映鄉(xiāng)村教育振興的工作進展和效益水平。

五、思考與展望

本文構建以“教育投入——過程保障——教育產出——教育發(fā)展”為骨架的鄉(xiāng)村教育振興財政支出績效評價指標體系，涵蓋主觀指標和客觀指標，力圖全面展示新時期財政部門對我國農村地區(qū)教育的支持范圍、投入力度、時間跨度、產出效益及發(fā)展效應等。在工作實踐中借助相關數據支持可以進行衡量檢驗，旨在為相關部門的考核評價提供決策參考，以更好推進鄉(xiāng)村教育振興事業(yè)發(fā)展。經過初步研究，發(fā)現還存在需要繼續(xù)深化的內容：第一，隨著我國“人口紅利”“土地紅利”的逐漸消失，農業(yè)農村發(fā)展出現歷史性、結構性變化，鄉(xiāng)村教育也應適應新時代發(fā)展，指標體系應跟隨當前經濟社會發(fā)展而不斷調整優(yōu)化；第二，我國各地經濟發(fā)展水平不同、資源稟賦各異，因此財政支持鄉(xiāng)村教育振興的方向和重點也要有所區(qū)分，需結合各地實際情況，在共性指標的基礎上設置個性指標。