文:顧大松︱東南大學(xué)法學(xué)院副教授

這一協(xié)同立法，以解決即將開通的寧句線列車車廂內(nèi)的執(zhí)法主體、執(zhí)法事項和執(zhí)法尺度統(tǒng)一問題為重點，為軌道交通引領(lǐng)南京都市圈發(fā)展提供了有力的法治保障。

2021年10月，南京市人民代表大會常務(wù)委員會與鎮(zhèn)江市人民代表大會常務(wù)委員會通過協(xié)同立法，分別通過了《關(guān)于加強跨市域軌道交通運營和執(zhí)法管理若干問題的決定》（以下簡稱：《決定》），并于11月26日經(jīng)江蘇省人大常委會批準(zhǔn)施行。這一協(xié)同立法，以解決即將開通的寧句線列車車廂內(nèi)的執(zhí)法主體、執(zhí)法事項和執(zhí)法尺度統(tǒng)一問題為重點，為軌道交通引領(lǐng)南京都市圈發(fā)展提供了有力的法治保障。

《決定》在南京市人大、鎮(zhèn)江市人大分別通過并公布后，引起了學(xué)界與實務(wù)界的高度關(guān)注。本人所在的研究機構(gòu)——東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心聯(lián)合東南大學(xué)交通強國戰(zhàn)略研究中心，特別邀請了廣州、北京、南京等地的交通與法律專家，于11月20日召開了主題為“區(qū)域一體化進程中的軌道交通規(guī)劃與法律問題”的研討會，重點圍繞《決定》立法背景、重點、意義，未來跨市域運行的城市軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營以及相關(guān)立法、執(zhí)法問題，進行了認(rèn)真研討。

結(jié)合本人參與專家論證會以及組織研討會形成的認(rèn)識，本文主要從以下三個方面談?wù)劇稕Q定》的法律意義：

第一，《決定》提升了國內(nèi)跨市域城市軌道交通立法的層級。在南京與鎮(zhèn)江人大本次協(xié)同立法之前，廣東省政府于2020年9月出臺了《廣東省城市軌道交通運營安全管理辦法》，在該省政府規(guī)章中第一次涉及到跨市域運行城市軌道交通管理問題，特別在該辦法第二十條中創(chuàng)設(shè)了“牽頭市”制度，規(guī)定“跨地級以上市運營的城市軌道交通線路應(yīng)當(dāng)在可行性研究報告編制前，由有關(guān)地級以上市人民政府依法協(xié)商確定運營單位和牽頭負(fù)責(zé)運營安全監(jiān)督管理的地級以上市（稱牽頭市）；協(xié)商不一致的，報省人民政府決定?！蹦暇┡c鎮(zhèn)江人大的協(xié)同立法，則在地方性規(guī)層面重點規(guī)范了跨市域運行的城市交通交通執(zhí)法主體、執(zhí)法事項和執(zhí)法尺度統(tǒng)一問題，立法效力層級比廣東省政府規(guī)章更高，這是地方立法引領(lǐng)區(qū)域交通一體化的首創(chuàng)，也是南京市人大與鎮(zhèn)江市人大深化區(qū)域法治建設(shè)的創(chuàng)新舉措。

第二，通過法規(guī)授權(quán)方式積極發(fā)揮軌道交通經(jīng)營單位的公共管理職能?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十九條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰?！薄稕Q定》第四條規(guī)定：“本市人民政府與跨市域軌道交通所在地設(shè)區(qū)市人民政府共同確定的軌道交通經(jīng)營單位，根據(jù)本決定授權(quán)，行使軌道交通列車車廂內(nèi)運營安全、設(shè)施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、乘車秩序等的相應(yīng)管理權(quán)限，并在授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰?！苯?jīng)兩市人民政府共同確定的軌道交通經(jīng)營單位的公共事務(wù)管理主體身份得到確定，不僅可依法規(guī)授權(quán)實施行政處罰，同時其行政法上的公共組織身份也得到確認(rèn)，可根據(jù)軌道交通運營實際需要行使相關(guān)公共管理權(quán)限，從而更利于軌道交通公共秩序與安全的維護，更好地為乘客提供服務(wù)。

第三，明確了南京都市圈跨市域軌道交通城市人民政府聯(lián)合協(xié)調(diào)機制的法定地位?！稕Q定》第二條規(guī)定：“本市人民政府會同南京都市圈相關(guān)城市人民政府聯(lián)合建立協(xié)調(diào)機制，研究解決跨市域軌道交通運營和執(zhí)法管理中的重大問題，開展信息共享、執(zhí)法協(xié)同、跨市域突發(fā)事件應(yīng)急處置合作等工作，推動區(qū)域共同治理?！彪m然《決定》確立的南京都市圈城市人民政府聯(lián)合協(xié)調(diào)機制聚焦于跨市域軌道交通運營和執(zhí)法管理中的重大問題，但這一法定機制的確立，也將有利于推進跨市域軌道交通規(guī)劃、建設(shè)以及安全生產(chǎn)等重要問題的解決，通過體制機制的法定化，加快推進軌道上的南京都市圈建設(shè)。

未來將依托東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心、東南大學(xué)交通強國戰(zhàn)略研究中心等科研單位，進一步開展跨市域軌道交通的交通與法律問題研究，積極參與相關(guān)協(xié)同立法進程，為法治引領(lǐng)的南京都市圈發(fā)展貢獻力量。

【鏈接】

軌道交通協(xié)同立法 助推寧鎮(zhèn)揚一體化——鎮(zhèn)江南京兩市人大常委會共同發(fā)布《關(guān)于跨市域軌道交通運營和執(zhí)法管理若干問題的決定》

12月15日，南京與鎮(zhèn)江兩市人大常委會共同舉行《關(guān)于跨市域軌道交通運營和執(zhí)法管理若干問題的決定》頒布實施新聞發(fā)布會，就《決定》進行立法解讀，共同回答記者的提問。

南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹了協(xié)同立法的背景、過程，表示要以軌道交通協(xié)同立法為契機，關(guān)注和研究南京都市圈未來的立法動向，開展跨市域生態(tài)環(huán)境保護共同治理、民生福祉、流域生態(tài)保護等方面的立法調(diào)研，與兄弟城市協(xié)商確定立法項目，為南京都市圈更高質(zhì)量一體化發(fā)展構(gòu)筑良好的法治環(huán)境，提供有力的法治保障。

鎮(zhèn)江市人大常委會法工委主任張蕾介紹了《決定》實施對鎮(zhèn)江的意義，一是為推進寧鎮(zhèn)揚一體化、鎮(zhèn)江加速融入南京都市圈提供了有力的法治保障；二是將有力助推鎮(zhèn)江特別是句容的經(jīng)濟社會發(fā)展；三是開展“小快靈”立法的生動實踐。

句容市副市長徐飛接受記者采訪時表示，句容市政府已制定《寧句城際軌道交通句容段管理辦法》，明確了寧句城際軌道交通句容地鐵保護的范圍、職責(zé)和相應(yīng)管理要求等。同時建立了地鐵派出所和交通綜合執(zhí)法大隊軌道保護中隊 " 兩支隊伍 "，具體負(fù)責(zé)保護區(qū)內(nèi)規(guī)劃、在建、運營線路的巡查執(zhí)法，以及地鐵車站、車廂內(nèi)文明執(zhí)法及票務(wù)稽查管理等工作。

南京地鐵集團公司副總經(jīng)理蔡玉萍介紹了都市圈軌道交通規(guī)劃情況，表示作為都市圈核心城市和建設(shè)運營牽頭方，南京地鐵將廣泛開展普法宣傳，堅持執(zhí)法前移，倡導(dǎo)人文執(zhí)法；將做好相關(guān)執(zhí)法培訓(xùn)工作，傳授專業(yè)技能，加強執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和管理，促進全線執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一體化；將構(gòu)建跨市域綜合執(zhí)法管理信息平臺，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、執(zhí)法協(xié)同、應(yīng)急聯(lián)動以及信息共享，創(chuàng)新跨市域軌道交通協(xié)同治理體系；將在兩市人大和司法部門的大力支持和指導(dǎo)下，建立跨市域執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)化保障體系。蔡玉萍表示，南京地鐵將全面推進《決定》的實施，落實普法責(zé)任制。一是擴大普法受眾面，聯(lián)合句容市相關(guān)單位，舉辦多樣化多形式活動，讓老百姓知曉文明乘車規(guī)定，使文明乘車成為乘客自覺行動。二是提高普法參與度，針對車廂內(nèi)發(fā)生頻率較高的不文明行為，組織公眾互動體驗活動，增進對地鐵執(zhí)法工作的理解與支持。三是借勢媒體朋友圈，持續(xù)與融媒體、主流媒體合作，拓寬宣傳渠道，講好跨市域軌道上的普法故事。另一方面，南京地鐵始終以服務(wù)乘客為宗旨，誠邀廣大市民加入“共建共治共享”群，共同創(chuàng)造安全、舒心、愉快的出行環(huán)境。