文：中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)智慧城軌建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組

未來，從城市到都市圈再到城市群，這不是簡(jiǎn)單的并列或者拼圖，更多在于城市之間生產(chǎn)要素和服務(wù)職能的融合。政策層面更多的是為這種融合掃清壁壘，創(chuàng)造條件，至于最終能否由城至圈，再到更大范圍的一體化，更多的是整個(gè)都市圈的共同努力。

2021年12月28日，江蘇省軌道交通寧馬、寧滁、寧揚(yáng)項(xiàng)目開工，首條跨市城軌交通——寧句線（S6號(hào)線）正式開通，鎮(zhèn)江句容被拉進(jìn)“半小時(shí)通勤圈”，加上同時(shí)開通運(yùn)營(yíng)的南京地鐵2號(hào)線西延線，十一線齊發(fā)，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到427公里，全面提升多層次軌道交通線網(wǎng)整體功能，推動(dòng)南京都市圈加速邁入發(fā)展的“快車道”。

一、發(fā)展背景

（一）都市圈的發(fā)展離不開軌道交通的支撐

我國(guó)于2014年在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出“都市圈”概念，即“以一個(gè)或多個(gè)中心城市為核心，以發(fā)達(dá)的聯(lián)系通道為依托，由核心城市及外圍社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的地區(qū)所構(gòu)成的城市功能地域”。

在政策保障方面，黨的十九屆五中全會(huì)明確將建設(shè)現(xiàn)代化都市圈作為“十四五”時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)之一。國(guó)家發(fā)展改革委于2019年專門出臺(tái)了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，對(duì)未來都市圈發(fā)展的目標(biāo)和路徑作出明確要求，并提出圍繞提升都市圈發(fā)展質(zhì)量和現(xiàn)代化水平，探索編制都市圈發(fā)展規(guī)劃或重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。國(guó)務(wù)院于2020年印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見的通知》，支持重點(diǎn)城市群、都市圈加快發(fā)展市域（郊）鐵路。2021年國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》和《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈多層次軌道交通規(guī)劃》，釋放出引導(dǎo)軌道交通行業(yè)向城市群、都市圈加快發(fā)展的信號(hào)。

（二）南京都市圈的形成過程

南京都市圈的提出始于1986年，是全國(guó)最早啟動(dòng)建設(shè)的“跨省都市圈”之一，橫跨江蘇和安徽兩個(gè)省、長(zhǎng)江和淮河兩個(gè)流域。發(fā)展歷程：

（1）起步階段

1986年6月，召開南京區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第一次會(huì)議，成立南京區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，共涉及蘇皖贛三省19市，包括江蘇的南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州等4個(gè)地市，安徽的合肥、馬鞍山、蕪湖、淮南、銅陵、安慶、黃山、滁州、六安、宣城、巢湖、池州等12個(gè)地市，江西的南昌、九江、景德鎮(zhèn)等3個(gè)地市。

1995年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《南京市城市總體規(guī)劃（1991-2010年）》在市域和主城兩個(gè)層次法定規(guī)劃內(nèi)容外，特別提出了南京都市圈的概念，即以主城為核心、由主城及外圍城鎮(zhèn)共同組成的高度城市化地區(qū)，并提出將南京都市圈作為總體規(guī)劃修訂的重點(diǎn)地域。

（2）納入規(guī)劃階段

2000年7月，江蘇省城市工作會(huì)議提出打造以省會(huì)南京為中心的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體“南京都市圈”，正式提出南京都市圈概念。

2002年12月，江蘇省人民政府批準(zhǔn)《南京都市圈規(guī)劃》。

（3）深化工作階段

2003年1月，江蘇省政府批準(zhǔn)了《南京都市圈規(guī)劃（2002-2020）》。規(guī)劃范圍除了包括南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安南部以外，還包括安徽的馬鞍山、滁州、蕪湖三市全境以及巢湖市的居巢、和縣、含山等縣區(qū)。

2006年8月，南京市建設(shè)委員會(huì)發(fā)布了《南京都市圈2006-2010五年建設(shè)規(guī)劃綱要》，文中提出南京都市圈建設(shè)的主要目標(biāo)是形成以超特大城市南京為核心，以揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、淮安、馬鞍山、巢湖、滁州、蕪湖7大城市為主體，以27個(gè)中等城市和一大批小城市為基礎(chǔ)，分工合理、持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展的都市圈城市體系，實(shí)現(xiàn)南京都市圈在長(zhǎng)三角西部區(qū)域崛起的態(tài)勢(shì)。

2007年4月，第一屆南京都市圈市長(zhǎng)峰會(huì)召開，有關(guān)城市市長(zhǎng)簽署《南京都市圈共同發(fā)展行動(dòng)綱領(lǐng)》。

2010年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，要求加快南京都市圈建設(shè)。

2013年8月，南京都市圈第一屆黨政聯(lián)席會(huì)議召開，成立南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟，發(fā)布《南京都市圈區(qū)域規(guī)劃》。

2016年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，要求推動(dòng)南京都市圈同城化發(fā)展。

2018年12月，南京都市圈第三屆黨政聯(lián)席會(huì)召開，審議通過《南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》。

2019年5月，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求加快南京都市圈建設(shè)，提升都市圈同城化水平；7月，寧淮特別合作區(qū)揭牌；10月，南京與滁州簽署《共同落實(shí)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》和《跨界一體化發(fā)展示范區(qū)共建框架協(xié)議》；南京與馬鞍山簽署《江寧—博望跨界一體化發(fā)展示范區(qū)共建框架協(xié)議》。

2020年12月，2020南京都市圈黨政聯(lián)席會(huì)議審議通過《南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟章程（修訂稿）》，吸納常州的溧陽(yáng)市、金壇區(qū)加入南京都市圈。

（4）批復(fù)實(shí)施階段

2021年2月，國(guó)家發(fā)展改革委網(wǎng)站發(fā)布關(guān)于同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》的復(fù)函。

2021年4月，江蘇、安徽聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)，正式發(fā)布《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》全文。

（5）智慧城軌建設(shè)

2021年4月，南京地鐵向中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)提報(bào)了示范工程的申報(bào)書和可行性研究報(bào)告。

2021年7月，協(xié)會(huì)按照示范工程管理辦法開展相關(guān)工作，正式批復(fù)“南京都市圈智慧市域快軌”為協(xié)會(huì)示范工程。

緊扣“同城化”“高質(zhì)量”兩個(gè)關(guān)鍵詞，南京都市圈規(guī)劃堅(jiān)持極核帶動(dòng)、同城先行、軸帶輻射、多點(diǎn)支撐，努力形成“一極兩區(qū)四帶多組團(tuán)”的都市圈空間格局。根據(jù)《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，南京都市圈由以江蘇省南京市為中心、聯(lián)系緊密的周邊城市共同組成，主要包括：江蘇省南京市，鎮(zhèn)江市京口區(qū)、潤(rùn)州區(qū)、丹徒區(qū)和句容市，揚(yáng)州市廣陵區(qū)、邗江區(qū)、江都區(qū)和儀征市，淮安市盱眙縣，安徽省蕪湖市鏡湖區(qū)、弋江區(qū)、鳩江區(qū)，馬鞍山市花山區(qū)、雨山區(qū)、博望區(qū)、和縣和當(dāng)涂縣，滁州市瑯琊區(qū)、南譙區(qū)、來安縣和天長(zhǎng)市，宣城市宣州區(qū)；規(guī)劃范圍拓展到南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安、蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金壇區(qū)和溧陽(yáng)市。

南京都市圈的發(fā)展目標(biāo)分為2025年和2035年兩個(gè)階段：到2025年，要在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平位居全國(guó)前列，城際“斷頭路”全面消除，省際航道更加暢通，都市圈軌道交通基本成網(wǎng)，南京與各城市之間實(shí)現(xiàn)1小時(shí)通達(dá)；2035年基本建成具有國(guó)際影響力的現(xiàn)代化都市圈。

二、南京都市圈的發(fā)展優(yōu)勢(shì)與建設(shè)意義

（一）首個(gè)獲批，打造示范效應(yīng)，戰(zhàn)略意義重大

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要依托輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的中心城市，提高1小時(shí)通勤圈協(xié)同發(fā)展水平，培育發(fā)展一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》是國(guó)家層面批復(fù)同意的首個(gè)都市圈發(fā)展規(guī)劃，也是國(guó)家最早開始醞釀起步的跨省都市圈，正式在“十四五”開局之年步入全新發(fā)展階段，其意義重大。

一是示范意義。南京都市圈在地域、生態(tài)、資源、文化具有高度的相似性，在形成的體制機(jī)制改革方面，不僅是國(guó)內(nèi)，更會(huì)在全球形成示范效應(yīng)。2021年正式發(fā)布的《南京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，也以一個(gè)專節(jié)的形式提出要“建設(shè)現(xiàn)代化都市圈典范”。在高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，南京都市圈也將以圈帶城，在長(zhǎng)三角城市群北部形成中心節(jié)點(diǎn)，積極助力長(zhǎng)三角城市群成為世界級(jí)城市群。

二是經(jīng)濟(jì)意義?！笆奈濉币?guī)劃專家委員會(huì)委員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在采訪中提及：“‘十四五’期間乃至以后更長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)動(dòng)能百分之七八十應(yīng)該就在這個(gè)范圍之內(nèi)，就是在都市圈和城市群這個(gè)范圍之內(nèi)”，這說明南京都市圈的建設(shè)在“十四五”期間具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（二）二省九市，打破行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源配置

南京都市圈之所以備受關(guān)注，不僅是因?yàn)槭讉€(gè)獲批，更是因?yàn)檫@是全國(guó)首個(gè)跨省域的都市圈——橫跨蘇皖兩省九市，近半數(shù)成員來自鄰省的安徽，打破了按行政管轄范圍來做規(guī)劃和資源配置的傳統(tǒng)模式。由此可見，南京都市圈不是行政區(qū)域劃分意義上的城市概念，其實(shí)質(zhì)是以南京為中心形成的一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域帶，即以南京為龍頭帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)城市及區(qū)域整體發(fā)展。

南京都市圈距離上海有一定的距離，又與安徽相鄰城市經(jīng)濟(jì)往來密切，從人口、地理位置和經(jīng)濟(jì)總量等方面都具備形成大都市的條件。

從表1可看出南京都市圈特點(diǎn)：

表1 南京都市圈2020年度總體發(fā)展概況

（1）資源配置能力突出。南京都市圈占兩省的人口比例為24.69%，土地面積比例為26.42%，但其在地區(qū)生產(chǎn)總值占比為29.53%，一般公共預(yù)算收入占比為45.10%，普通高校擁有數(shù)占比為33.69%，雙一流高校擁有數(shù)占比為66.67%，專利申請(qǐng)數(shù)占比為27.11%，均有不同程度的提高，其區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)、教育、科技等資以有限空間創(chuàng)造的比較優(yōu)勢(shì)的資源能力突出。

（2）核心城市地位突出。南京為江蘇省省會(huì)，2020年GDP晉升為國(guó)內(nèi)前十城市，其地區(qū)生產(chǎn)總值占都市圈35.49%，一般公共預(yù)算收入占都市圈54.37%，普通高校擁有數(shù)占都市圈53.68%，雙一流高校擁有數(shù)占都市圈100%，專利申請(qǐng)數(shù)占都市圈54.52%，意味著其經(jīng)濟(jì)、教育、科技等因素對(duì)周邊城市形成了較強(qiáng)的輻射力。

（3）同城化片區(qū)合作先行。緊扣“同城先行”發(fā)展方向，南京都市圈將通過一些相對(duì)小的片區(qū)作為重點(diǎn)先行，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化、寧馬滁同城化片區(qū)在實(shí)踐中也取得了一定成果。例如，作為未來寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化的門戶，核心區(qū)將通過軌道S3線北延、軌道S5線南延、地鐵4號(hào)線東流站形成三線換乘樞紐，實(shí)現(xiàn)50分鐘輻射寧鎮(zhèn)揚(yáng)主要市級(jí)中心及交通樞紐、20分鐘覆蓋紫東地區(qū)主要地段中心、10分鐘服務(wù)核心區(qū)內(nèi)部主要節(jié)點(diǎn)的時(shí)空通達(dá)圈。

（三）軌道支撐，打通發(fā)展通脈

在都市圈、城市群的發(fā)展中，最重要的元素是人，即老百姓喜歡去的地方是發(fā)展最快的，要通過交通基礎(chǔ)設(shè)施將其日常生活資源進(jìn)行區(qū)域鏈接，逐漸形成了以南京為中心的一體化、同城化、無縫連接的格局，在四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)走出發(fā)展加速度。

近年來，隨著軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展的城市規(guī)劃理念不斷深入，軌道交通逐漸由“服務(wù)”城市轉(zhuǎn)為“支撐”城市發(fā)展，軌道交通的發(fā)展要支撐新形勢(shì)下的國(guó)家戰(zhàn)略。中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)印發(fā)的《城市軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略與“十四五”發(fā)展思路》研究報(bào)告提出，“國(guó)家已發(fā)布京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)提出了其他一批城市群、都市圈的發(fā)展設(shè)想，這將大大提升市域快軌的重要性和需求量，同時(shí)提出了既有市郊鐵路通勤化的現(xiàn)實(shí)要求。城市軌道交通要適應(yīng)新時(shí)代對(duì)交通運(yùn)輸更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展要求，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力支撐?！?在軌道交通方面，南京都市圈具有軌道交通線路多、城軌制式多、城市間聯(lián)系緊密等特點(diǎn)，因此，要以軌道支撐，打通發(fā)展通脈，以發(fā)達(dá)網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)城市群落。

三、共建軌道上的都市圈

政策引領(lǐng)，確保南京都市圈軌道交通一體化步伐加速。《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》提出，要落實(shí)《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)交通運(yùn)輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃》等，統(tǒng)籌干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道建設(shè)，打造互聯(lián)互通、便捷通勤的軌道交通運(yùn)輸體系。加快南沿江、寧句等項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)沿江高鐵合肥至南京至上海段、合肥至新沂段、南京至淮安、南京至宣城、南京經(jīng)儀征至揚(yáng)州、鎮(zhèn)江市域句容至茅山線、揚(yáng)鎮(zhèn)寧馬城際鎮(zhèn)江至馬鞍山段等項(xiàng)目建設(shè)。推動(dòng)中心城市市域（郊）鐵路向周邊城市（鎮(zhèn)）延伸和客運(yùn)服務(wù)公交化。支持南京、蕪湖等城市軌道交通建設(shè)。加快建設(shè)南京北站綜合客運(yùn)樞紐，統(tǒng)籌研究仙林綜合客運(yùn)樞紐能力提升，推動(dòng)軌道交通引入機(jī)場(chǎng)，加快建設(shè)一批區(qū)際客運(yùn)與城市公共交通換乘樞紐，推進(jìn)多種交通方式無縫銜接。

在建設(shè)規(guī)劃方面，國(guó)家發(fā)展改革委在2012年、2013年和2019年，先后批復(fù)兩輪江蘇沿江城市群城際鐵路建設(shè)規(guī)劃，涉及南京都市圈城際、市域（郊）鐵路項(xiàng)目里程超過500公里。2021年印發(fā)的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》又是全國(guó)第一個(gè)包括城際鐵路、市域（郊）鐵路等多種軌道交通制式的多層次軌道交通規(guī)劃，涉及南京都市圈、市域（郊）鐵路項(xiàng)目里程超過200公里。

協(xié)作共進(jìn)，加快重點(diǎn)領(lǐng)域攻堅(jiān)突破，成為南京都市圈當(dāng)前的主要任務(wù)。南京都市圈由以江蘇省南京市為中心、聯(lián)系緊密周邊城市共同組成，在軌道交通建設(shè)方面，南京地鐵作為龍頭企業(yè)勢(shì)必要有所作為。同時(shí)，南京還擁有中車浦鎮(zhèn)、華設(shè)設(shè)計(jì)集團(tuán)等軌道交通裝備、運(yùn)營(yíng)、設(shè)計(jì)、咨詢單位，以及南京大學(xué)等雙一流高校的研發(fā)力量，期望能在中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)的銜接協(xié)調(diào)下，凝聚全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，助推智慧軌道的發(fā)展。

南京都市圈智慧市域快軌示范工程主要針對(duì)都市圈智慧市域快軌建設(shè)模式及標(biāo)準(zhǔn)難題，結(jié)合新興技術(shù)迭代，在目前中國(guó)城軌交通智慧建設(shè)基礎(chǔ)上，研究一套適合中國(guó)都市圈城軌智慧建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。依托寧句線、寧揚(yáng)線、寧馬線和寧滁線四條都市圈市域快軌，力爭(zhēng)工程示范的協(xié)同調(diào)度、聯(lián)乘聯(lián)運(yùn)、安全運(yùn)維等關(guān)鍵技術(shù)及管理水平達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，填補(bǔ)國(guó)內(nèi)外軌道交通領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)的空白，有效促進(jìn)都市圈區(qū)域一體化發(fā)展和乘客出行同城化服務(wù)水平提升。

合作共贏，最終將形成一個(gè)更加開放的都市圈。未來，從城市到都市圈再到城市群，這不是簡(jiǎn)單的并列或者拼圖，更多在于城市之間生產(chǎn)要素和服務(wù)職能的融合。政策層面更多的是為這種融合掃清壁壘，創(chuàng)造條件，至于最終能否由城至圈，再到更大范圍的一體化，更多的是整個(gè)都市圈的共同努力。鎮(zhèn)江市委書記馬明龍?jiān)诮邮苄氯A日?qǐng)?bào)記者專訪時(shí)表示，“要支持南京提升中心城市能級(jí)，以南京崛起的‘高度’隆起鎮(zhèn)江發(fā)展的‘坡度’，從而在大格局中求得大發(fā)展”，也說明了只有合作才會(huì)令更多“圈中城”享受到都市圈發(fā)展的紅利。