胡原 ,成鎣 ,曾維忠
(1. 四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川 成都 611130;2. 四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 西部鄉(xiāng)村振興研究中心,四川 成都 611130;3. 德國萊布尼茲轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所(IAMO),德國 哈勒(薩爾) 06120)
近年來,隨著后京都時代的來臨以及“巴厘路線圖”、《哥本哈根協(xié)議》、《巴黎協(xié)定》等一系列國際應(yīng)對氣候變化文件的起草或簽訂,與其他減排方式相比具有更經(jīng)濟(jì)、更高效的優(yōu)點的森林碳匯逐漸成為二氧化碳減排的重要替代方式。伴隨碳匯計量技術(shù)和市場交易規(guī)則的日趨完善,國際森林碳匯交易市場及其產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,森林碳匯在適應(yīng)、減緩氣候變化方面所發(fā)揮的不可替代的作用得到了國際社會的廣泛認(rèn)可和高度重視,日益成為人類實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展共贏的重要內(nèi)容。
根據(jù)《京都議定書》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange,UNFCCC或FCCC)確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,盡管中國目前暫不承擔(dān)強(qiáng)制減排溫室氣體的義務(wù),但作為一個負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國和溫室氣體排放量大國,中國政府一直致力于降低二氧化碳等溫室氣體排放、減緩全球氣候變暖,特別對林業(yè)在應(yīng)對氣候變化中的戰(zhàn)略地位和獨特作用給予了高度關(guān)注,對發(fā)展森林碳匯及其相關(guān)工作給予了充分重視和積極支持。在中央政府及各部委頒布和實施的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《林業(yè)應(yīng)對氣候變化“十三五”行動要點》《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動方案(2016—2020年)》《國家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》等一系列文件和政策支持下,國內(nèi)森林碳匯交易市場及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模,基于“京都規(guī)則”和“非京都規(guī)則”的森林碳匯項目與日俱增。尤其是伴隨著立足國內(nèi)市場的中國核證減排量自愿減排機(jī)制以及鼓勵減貧的“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”的實施,2017年在全國7個碳排放交易試點的基礎(chǔ)上,正式啟動的中國碳排放交易市場將超過歐盟碳市場,迅速達(dá)到史無前例的交易規(guī)模,森林碳匯日益成為我國積極參與應(yīng)對氣候變化國際合作、履行增匯減排承諾、解決惠農(nóng)扶貧問題等的重要組成部分。為此,本文試圖在分析我國森林碳匯項目開發(fā)整體現(xiàn)狀及其典型特征,揭示森林碳匯面臨主要問題的基礎(chǔ)上,針對性地提出推動森林碳匯可持續(xù)發(fā)展的政策建議,以期為我國深入發(fā)展森林碳匯提供現(xiàn)實依據(jù),為我國森林碳匯政策創(chuàng)新提供決策參考。
據(jù)不完全統(tǒng)計,截至2020年年底,已在中國發(fā)展改革委員會申請備案或注冊(含正在開發(fā)和審定中)的國家級森林碳匯項目共計137個①中國綠色碳匯基金會開發(fā)的綠色碳匯CGCF項目于2014年在浙江省杭州臨安區(qū)試點,由于數(shù)據(jù)獲取受限,因此未納入此次統(tǒng)計。,包括中國經(jīng)核證減排信用標(biāo)準(zhǔn)的CCER(Chinese Certified Emission Reduction)項目99個,清潔發(fā)展機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的CDM(Clean Development Mechanism)項目5個以及國際核證碳減排標(biāo)準(zhǔn)的VCS(Voluntary Carbon Standard)項目33個。此外,國內(nèi)還陸續(xù)試點了地區(qū)性②由省級發(fā)改委依據(jù)相應(yīng)方法學(xué)組織開發(fā)與審核備案的森林碳匯項目。森林碳匯項目,主要包括福建林業(yè)碳匯(FFCER)項目、廣東碳普惠核證自愿減排量(PHCER)項目、貴州單株林業(yè)碳匯項目等。針對國家級森林碳匯項目的統(tǒng)計結(jié)果顯示,呈現(xiàn)出以下三個典型特征。
第一,森林碳匯項目開發(fā)以造林為主、森林經(jīng)營為輔?;趪野l(fā)展改革委批準(zhǔn)備案的CCER林業(yè)碳匯項目方法學(xué)(詳見表1),結(jié)合項目當(dāng)前實際開展?fàn)顩r,本研究將項目分為森林經(jīng)營、竹林經(jīng)營、造林、竹子造林、生態(tài)修復(fù)5類。據(jù)統(tǒng)計,137個項目實施區(qū)域共涉及23個省份229個縣(市、區(qū))。其中,造林項目95個,份額最高,占全國森林碳匯項目總體的69.34%,涉及22個省份197個縣(市、區(qū))。其次為森林經(jīng)營項目(35個),占全國森林碳匯項目總體的25.55%,涉及11個省份30個縣(市、區(qū))。最后包括5個竹林經(jīng)營項目(分布在浙江4個,湖北1個)、1個竹子造林項目(湖北省通山縣)和1個生態(tài)修復(fù)項目(北京房山區(qū))(見圖1)。就年減排量而言,造林碳匯項目>森林經(jīng)營碳匯項目>竹林經(jīng)營碳匯項目>竹子造林碳匯項目>生態(tài)修復(fù)碳匯項目,其中,造林碳匯項目預(yù)計每年產(chǎn)生1 627萬噸二氧化碳當(dāng)量的減排量,森林經(jīng)營碳匯項目預(yù)計每年產(chǎn)生768萬噸。由此可見,無論從涉及縣域數(shù)量,還是項目規(guī)模和年減排成效來看,現(xiàn)階段中國森林碳匯的項目類型主要為碳匯造林與森林經(jīng)營。
表1 CCER森林碳匯項目方法學(xué)
圖1 中國森林碳匯項目類型
第二,華中和西南地區(qū)是我國森林碳匯項目實施的重點區(qū)域。數(shù)據(jù)顯示,就項目實施縣數(shù)量而言,在137個森林碳匯項目實施區(qū)域涉及的23個省份229個縣(市、區(qū))中,我國中西部省份的比重最大,占總體的76.42%。西南地區(qū)涉及的森林碳匯項目試點縣(市、區(qū))數(shù)量最多,達(dá)到57個縣。其次為華中和華南地區(qū),分別涉及49個和35個森林碳匯項目試點縣(市、區(qū))(詳見圖2)。就項目數(shù)量而言,最多的為華北和華中地區(qū),分別實施27個和26個森林碳匯項目。西南地區(qū)次之,已實施森林碳匯項目22個,項目數(shù)量最少的為西北地區(qū)(8個)。由此表明,西南和華中地區(qū)是當(dāng)前我國森林碳匯項目實施主要的集中區(qū)域。但就項目減排量而言,東北地區(qū)仍然是碳匯成效最為顯著的區(qū)域,預(yù)計每年產(chǎn)生約800萬噸二氧化碳當(dāng)量的減排量,占全國總體的32.7%。其次為西南和華中地區(qū),預(yù)計每年分別產(chǎn)生418萬噸和407萬噸,占比分別為17.25%和16.80%。華東地區(qū)最低,預(yù)計每年產(chǎn)生123萬噸二氧化碳當(dāng)量的減排量(詳見圖2)。究其原因,主要在于西南地區(qū)的地理、地勢、地貌等具有特殊性,林地資源相對分散,而東北地區(qū)地勢平坦、土壤肥沃,林地資源相對集中,再加上東北地區(qū)的森林資源以用材林為主,而西南地區(qū)則主要為生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林為主,最終導(dǎo)致東北地區(qū)的森林碳匯項目發(fā)展更具相對優(yōu)勢。分省來看,每年預(yù)計減排量最高的省份主要為黑龍江、吉林、青海和貴州,其次為內(nèi)蒙古、河南、江西和廣東。
圖2 中國各地區(qū)森林碳匯項目實施概況
第三,項目周期以中短期為主,項目開發(fā)增速有所放緩。據(jù)統(tǒng)計,我國森林碳匯項目的計入周期從20年到100年不等(見圖3),其中,計入期為20年的項目有71個,占比最大。其次為30年和60年,分別為27個和26個。其余少數(shù)項目選擇了26年、29年、40年和100年作為計入期。從歷年森林碳匯項目開發(fā)的數(shù)量來看,2004年是森林碳匯項目開發(fā)的元年,川西北退化土地造林再造林項目是全球第一個CCB金牌認(rèn)證的CDM碳匯造林項目。2005年森林碳匯項目開發(fā)的數(shù)量最多,高達(dá)35項。2007—2014年,森林碳匯項目開發(fā)的數(shù)量呈現(xiàn)波動上升的趨勢,2015年及以后,項目開發(fā)的速度逐漸放緩。細(xì)化至項目類型而言,森林經(jīng)營碳匯與造林碳匯項目存在顯著差異,一方面,自2005年以來,造林碳匯項目逐步增加,而森林經(jīng)營碳匯項目在2005年和2006年得到快速發(fā)展后,2008—2010年出現(xiàn)短暫的停滯(見圖4)。其主要原因在于,造林碳匯起源于清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)項目,在《京都議定書》中對其計量監(jiān)測等標(biāo)準(zhǔn)、方式等形成了較為規(guī)范的約定,而森林經(jīng)營碳匯起源于REDD+機(jī)制,其方法學(xué)發(fā)展相對較為滯后。另一方面,自2005年起步后,造林碳匯項目逐步向西南和華南地區(qū)發(fā)展,目前,國內(nèi)5個CDM造林碳匯項目中有4個分布在西南和華南地區(qū)(其中四川2個,廣西2個),而森林經(jīng)營碳匯項目前期主要在東北地區(qū)開發(fā)實施,2011年后,才開始在其他地區(qū)逐步推廣,且進(jìn)展較為緩慢。其主要原因在于造林碳匯項目是以1991年以來的無林地資源為主,東北地區(qū)屬于典型的人工林區(qū),森林覆蓋率較高,符合開展造林碳匯項目的土地資源有限,因而項目大多集中在西南和華南地區(qū)。森林經(jīng)營碳匯項目是以1991年以來的有林地資源為主,東北地區(qū)林業(yè)資源相對豐富,且以喬木林為主,因此碳匯項目優(yōu)先在東北地區(qū)得到較快發(fā)展。
圖3 全國森林碳匯項目計入期
圖4 歷年森林碳匯項目計入期開始數(shù)量
綜上所述,我國森林碳匯項目開發(fā)以碳匯造林項目為主、森林經(jīng)營為輔,主要集中在西南和華中地區(qū),項目周期以中短期為主,近年來項目開發(fā)增速有所放緩。其主要原因在于:一是2017年3月17日,國家發(fā)改委暫停溫室氣體自愿減排項目備案申請的受理①中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會公告2017年第2號。見https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/gg/201703/t20170317_961176.html。,而國內(nèi)大多數(shù)森林經(jīng)營碳匯均來源于該類項目,最終導(dǎo)致森林經(jīng)營碳匯項目開發(fā)放緩,甚至停滯。二是造林碳匯項目開發(fā)難度較大。一方面,造林碳匯項目要求項目實施主體在1990年以來的無林地開展造林活動,然而在成林前期,此類碳匯項目難以產(chǎn)生顯著成效,再加上受項目實施區(qū)域海拔、濕度、溫度等自然條件影響,林苗的存活率較低,通常在10年內(nèi)難以形成有效的碳匯交易②例如“中國川西北退化土地造林再造林項目”自2004年啟動至今仍未完成首次碳匯交易。。另一方面,造林碳匯項目將在部分放牧、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無林地或輪歇地開展造林活動,土地用途發(fā)生根本性改變,對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶所造成的生計沖擊較為顯著,且短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助難以抵消項目對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生計產(chǎn)生的負(fù)面影響,最終導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對造林碳匯項目的支持力度較弱。
在國家發(fā)改委暫停溫室氣體自愿減排項目備案申請的受理后,國內(nèi)森林碳匯項目開發(fā)主要以VCS或其他地區(qū)性項目為主,且進(jìn)展緩慢。究其原因,一方面是組織開發(fā)難度較大。由于相對于風(fēng)電等項目而言,森林碳匯項目的開發(fā)成本較高,不具備成本優(yōu)勢,且開發(fā)周期較長,最終導(dǎo)致項目持續(xù)開發(fā)受阻;另一方面是市場有效需求不足。目前基于森林碳匯項目的碳交易市場主要以自愿交易為主,難以形成碳匯交易的有效需求,再加上項目的長周期性、復(fù)雜性、生態(tài)效益外部性等特征,短期內(nèi)項目開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益不顯著,導(dǎo)致項目可持續(xù)性受到制約[1]。此外,截至國家發(fā)改委暫停受理前,在我國自愿減排交易信息平臺公示審定項目、備案項目和減排量備案項目中,森林碳匯項目數(shù)量總體較少,分別僅占所有公示項目的3.4%、1.5%和0.4%[2]。與此同時,森林碳匯在碳交易市場中所占的比例也相對較少。在國內(nèi)7個省份碳交易試點之中,碳配額是碳交易的主要內(nèi)容,而森林碳匯交易則屬于碳抵消項目,且比重較小。
減貧屬性是森林碳匯項目多重效益的重要組成部分,各項目開發(fā)方將造林與管護(hù)等較具專業(yè)性的實施工作過分向貧困群體傾斜,如聘請當(dāng)?shù)刎毨后w開展造林、營林、管護(hù)活動,這在一定程度上為貧困人口創(chuàng)造了發(fā)展機(jī)會,通過勞務(wù)獲取經(jīng)濟(jì)收入[3-5]。但由于貧困人口自身人力資本相對積弱,專業(yè)技能欠缺,學(xué)習(xí)能力不足,再加上當(dāng)前外出務(wù)工趨勢發(fā)展,留守村莊的群體多為年邁、體弱的勞動力,其自身能力供給難以滿足森林碳匯項目開發(fā)的專業(yè)技能需求。最終導(dǎo)致造林或營林、管護(hù)的成效不佳,具體表現(xiàn)為林苗種植后存活率較低、補(bǔ)植頻率與面積增加,致使項目開發(fā)成本的進(jìn)一步增加,降低了項目運(yùn)行效率。此外,森林碳匯項目尤其是造林碳匯項目大多在以前用以放牧、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的無林地或輪歇地開展造林活動,且對其經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行強(qiáng)制約束,對項目區(qū)周邊農(nóng)戶所造成的生計沖擊較為顯著[6-9]。然而,此類群體在短期內(nèi)領(lǐng)取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償一般難以抵消項目開發(fā)的機(jī)會成本,且如果家庭成員沒有勞動力參與該項目,甚至可能無法獲取任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,造成明顯的福利損失,最終導(dǎo)致項目開發(fā)的公平性受到挑戰(zhàn),社會福利受損。
當(dāng)前的森林碳匯項目成效評估主要圍繞碳匯的額外性展開,即項目的“碳匯效應(yīng)評估”,森林碳匯計量與監(jiān)測方法被廣大項目實踐者與研究工作者不斷推動發(fā)展,主要集中在森林吸收二氧化碳量計算模型與方法,森林碳匯價值核算、潛力估算,森林碳匯吸收二氧化碳與工業(yè)減排二氧化碳在能力、成本、效率差異等以碳儲量或碳匯為核心的生態(tài)服務(wù)效應(yīng)評價方面[10-13]。然而,在短期內(nèi),相較于常規(guī)能源、工業(yè)部門的碳交易,森林碳匯項目開發(fā)在碳匯效應(yīng)上往往缺乏競爭優(yōu)勢,之所以該項目能夠成為人類合作應(yīng)對全球氣候變暖的重要政策措施,主要得益于其兼具減緩和適應(yīng)氣候變化、植被恢復(fù)及生物多樣性保護(hù)、促進(jìn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的多重非碳效應(yīng),這是其在整個碳匯市場占有一席之地的關(guān)鍵。在2015年年底達(dá)成的《巴黎協(xié)定》森林相關(guān)條款中,也充分強(qiáng)調(diào)了關(guān)注森林碳匯項目“非碳效應(yīng)”的重要性[14]。當(dāng)前階段,相較于日趨成熟的森林碳匯計量監(jiān)測研究與實踐,其非碳效應(yīng)評估理論、方法和技術(shù)手段的探索尚處于起步階段,相關(guān)的評估監(jiān)測機(jī)制還未構(gòu)建,這在很大程度上限制了森林碳匯項目市場需求的持續(xù)激發(fā)。
因地制宜是保障森林碳匯項目長期可持續(xù)運(yùn)營的關(guān)鍵準(zhǔn)則。但現(xiàn)階段森林碳匯項目開發(fā)仍然以國際標(biāo)準(zhǔn)作為基本面,未能充分考慮項目具體實施的差異性與異質(zhì)性。主要包括以下兩個層面:一是項目實施區(qū)域?qū)用妫洳町愋灾攸c體現(xiàn)在林地產(chǎn)權(quán)屬性、林地/林木流轉(zhuǎn)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及自然地理特征等特點。集體林權(quán)制度改革后,我國森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)得到明晰,林農(nóng)對林業(yè)建設(shè)的參與積極性不斷增長[15-16],導(dǎo)致各實施區(qū)域的林地權(quán)屬與流轉(zhuǎn)狀況不盡相同,森林碳匯項目開發(fā)成本也存在顯著差異。此外,國內(nèi)各個地區(qū)的自然地理特征、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備情況也不盡相同,例如,西南地區(qū)的造林碳匯項目,由于項目區(qū)域的丘陵、山地特征,種苗一般需要二次運(yùn)輸甚至三次運(yùn)輸①據(jù)課題組實地調(diào)查,當(dāng)?shù)卦炝值姆N苗首先需要通過車輛運(yùn)輸至山腳下,再通過馬匹馱運(yùn)上山,在部分較為陡峭的路段,甚至需要人力進(jìn)行第三次運(yùn)輸。才能抵達(dá)造林地點,這極大地增加了造林成本。二是項目參與農(nóng)戶層面,其差異性重點體現(xiàn)在資源稟賦方面。不同家庭生命周期、不同林業(yè)生計依賴程度、不同家庭生計決策與就業(yè)選擇,導(dǎo)致農(nóng)戶項目參與意愿、參與方式與參與渠道存在顯著差異[17]。然而,當(dāng)前森林碳匯的項目設(shè)計與實施仍然屬于“自上而下”式,以農(nóng)戶被動參與且同質(zhì)化為主,未充分考慮項目參與農(nóng)戶的差異化需求,難以形成農(nóng)戶的有效參與行為,使得當(dāng)前森林碳匯項目仍保持以國有林地為主,對集體林地的覆蓋不足。
為彰顯大國責(zé)任,增強(qiáng)國際氣候談判話語權(quán),應(yīng)該通過標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)、市場推動,制定和推廣既能與國際規(guī)則接軌,又能滿足新時期可持續(xù)發(fā)展要求、富有效率、公開透明的有利于實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展雙贏的中國森林碳匯自愿減排規(guī)則及其方法學(xué),激發(fā)多元主體對森林碳匯項目開發(fā)的市場需求,不斷擴(kuò)大森林碳匯在中國碳排放交易市場份額。一是加快森林碳匯項目開發(fā),簡化森林碳匯項目申報批準(zhǔn)程序,降低實施成本,降低項目開發(fā)進(jìn)入門檻,鼓勵個人或企業(yè)開發(fā)規(guī)模較小、生態(tài)價值突出、發(fā)展前景較好的森林碳匯項目。二是加快推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)[18-21],進(jìn)一步規(guī)范森林的承包經(jīng)營管理和產(chǎn)權(quán)明晰及轉(zhuǎn)讓,探索出臺森林碳匯產(chǎn)權(quán)(所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán))的法律制度[22],切實保障各方參與主體碳匯收益分配權(quán)益,積極引導(dǎo)全國統(tǒng)一碳匯交易平臺的形成和中間機(jī)構(gòu)的建立,提高森林碳匯交易產(chǎn)品流動性,調(diào)動公眾參與森林碳匯交易熱情,有效推動森林碳匯市場供給與需求雙方共同參與。三是繼續(xù)增加森林碳匯,健全項目實施區(qū)域林地流轉(zhuǎn)制度,推動林業(yè)股份合作社、林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)技術(shù)協(xié)會等林業(yè)類農(nóng)民組織的建設(shè)。加強(qiáng)森林管護(hù)人員素質(zhì)培訓(xùn),加強(qiáng)森林火災(zāi)、亂砍濫伐監(jiān)管,嚴(yán)防“碳匯”向“碳源”轉(zhuǎn)變[23]。四是完善資源整合機(jī)制,推進(jìn)碳金融試點,鼓勵并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與碳匯市場,增強(qiáng)碳匯資金流動性,推出碳匯期權(quán)、碳匯期貨等相關(guān)金融衍生品,延長森林碳匯項目收益鏈條,帶動更多社會群體進(jìn)入碳匯市場投資。充分整合生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等多個職能部門的資源,強(qiáng)化森林碳匯項目的經(jīng)濟(jì)效益,增強(qiáng)森林碳匯項目的相對優(yōu)勢。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,主動將森林碳匯融入國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃,以區(qū)域豐富的森林碳匯項目開發(fā)資源為基礎(chǔ),不斷細(xì)化政策方案、達(dá)成政策共識、開展政策試點,提高森林碳匯支持政策的本土適用性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性。
森林碳匯項目實施總體思路從“瞄準(zhǔn)貧困群體”向“選擇性傾斜弱勢群體”轉(zhuǎn)變,注重項目區(qū)域周邊弱勢農(nóng)戶的剛性需求,必然是一個不斷通過試點、推廣和完善階段的長期、復(fù)雜和艱巨過程。因此,應(yīng)充分發(fā)揮政府公共服務(wù)職能,結(jié)合《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動方案(2016—2020年)》《生態(tài)扶貧工作方案》《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》實施,通過制定出臺《森林碳匯項目開發(fā)指導(dǎo)意見》,明確試點主要目標(biāo)、重點任務(wù)及其人才、價格、投資、金融、市場準(zhǔn)入等指導(dǎo)性政策,并賦予地方政府更多森林碳匯項目開發(fā)制度創(chuàng)新空間,切實鼓勵各地方政府積極探索、大膽創(chuàng)新、先行先試,在不斷將實踐引向深入的同時,將各地取得預(yù)期成效的政策試驗成果上升為森林碳匯項目支持政策,建立完善森林碳匯配套政策體系。設(shè)立一系列優(yōu)惠和支持條件,給予市場主體在參與方式、參與深度等方面更多的選擇空間,并在實踐中不斷探索、總結(jié)和推廣各具區(qū)域特色的項目運(yùn)作模式及其利益分享機(jī)制,實事求是、因地制宜地通過政策激勵、效益驅(qū)動發(fā)展,而非強(qiáng)制推進(jìn)。如積極支持私人或民間組織開發(fā)森林碳匯項目申請審定和注冊備案,優(yōu)先和傾斜支持可衡量、可考核、可把握、可督查多重效益指標(biāo)明確的森林碳匯項目的備案實施。在滿足基本土地合格性、立地條件的基礎(chǔ)上,弱化碳交易、森林碳匯項目開發(fā)的剛性約束機(jī)制,因地制宜,對森林碳匯項目地塊選擇、規(guī)模設(shè)置、期限設(shè)置等進(jìn)行約束進(jìn)行適度放寬,提高項目開發(fā)效率。在發(fā)展壯大中國綠色碳匯基金會等國內(nèi)各級各類碳基金的基礎(chǔ)上,增設(shè)財政支持的“森林碳匯項目開發(fā)”專項基金。結(jié)合森林碳匯項目立項、審批、注冊、實施監(jiān)測、核查核證和CER簽發(fā)等管理過程,加快建立森林碳匯項目開發(fā)事前、事中、事后評價有機(jī)結(jié)合的評估監(jiān)測機(jī)制及其第三方評估同步實施的追溯政策。
在短期內(nèi),相較于常規(guī)能源、工業(yè)部門的碳交易,森林碳匯項目開發(fā)往往缺乏競爭優(yōu)勢,但由于其兼具減緩和適應(yīng)氣候變化、植被恢復(fù)及生物多樣性保護(hù)、促進(jìn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的多重非碳效應(yīng),開展造林再造林(AR)、減少毀林和森林退化所致排放量(REDD)以及改進(jìn)森林管理(IFM)減少碳排放,日益成為人類合作應(yīng)對全球氣候變暖的重要政策措施,這是其在整個碳匯市場占有一席之地的關(guān)鍵。因此,應(yīng)加快建立可量化、可比較、易操作的森林碳匯項目非碳效應(yīng)評估指標(biāo)體系,完善非碳效應(yīng)評估機(jī)制,提升森林碳匯市場吸引力、競爭力。一是確立評估主體。構(gòu)建森林碳匯非碳效應(yīng)評估機(jī)構(gòu)評選機(jī)制,將直接參與森林碳匯項目中期、后期監(jiān)測評估,從而識別森林碳匯項目對項目區(qū)、項目社區(qū)及其農(nóng)戶福利產(chǎn)生影響的第三方評估機(jī)構(gòu)與評估人員作為森林碳匯項目非碳效應(yīng)的評估主體,包括各級政府機(jī)構(gòu)、碳匯購買方企業(yè)、專門致力于項目評估的第三方獨立機(jī)構(gòu)。二是建立完善森林碳匯非碳效應(yīng)評估指標(biāo)體系。為保證評估工作的可操作性,將接受森林碳匯項目的區(qū)域與個體作為非碳效應(yīng)評估的目標(biāo)對象,包括即項目區(qū)宏觀、項目社區(qū)中觀及其農(nóng)戶微觀3個層面,基于森林碳匯項目開發(fā)在生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)3個維度所產(chǎn)生的宏觀、中觀和微觀作用,構(gòu)建可量化、可比較、易操作的非碳效應(yīng)評估指標(biāo)體系[24-25]。 三是選取科學(xué)評估方法。將區(qū)域或個體作為基本單元,依據(jù)非碳效應(yīng)評估指標(biāo)體系,借鑒條件價值、主觀滿意度等指標(biāo)[26-27],直接訪問評估對象對于項目實施前后的主觀感受變化,通過主觀與客觀相結(jié)合的評價方法賦予各指標(biāo)權(quán)重,分別測算并比較項目實施前后的指標(biāo)變化情況,進(jìn)而得到項目實施產(chǎn)生的作用?;陧椖块_發(fā)前、中、后期的多期追蹤調(diào)查方法,構(gòu)建反事實模型[26-27],更加準(zhǔn)確地評估森林碳匯項目非碳凈效應(yīng)。