黃益平 沈艷

1月6日，國務院辦公廳發(fā)布《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（下簡稱《方案》）提出“探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則”要從四個方面展開，即完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制、建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則、拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景和加強數(shù)據(jù)安全保護?！斗桨浮穼涌鞓嫿ㄐ掳l(fā)展格局，推動發(fā)揮市場在數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素流通中起決定性作用、推動我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展將具有重要作用。由于數(shù)據(jù)安全保護是數(shù)據(jù)要素流通的前提，本文著重討論完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制、建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則、拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景的治理難點與思路。

在“完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制”部分，《方案》指出要“建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，支持打造公共數(shù)據(jù)基礎支撐平臺，推進公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享”。

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展離不開數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素，而制約數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的一個主要問題是數(shù)據(jù)供給不足。由于數(shù)據(jù)作為準公共品的非競爭性和部分排他性等特征，又存在數(shù)據(jù)安全問題，導致數(shù)據(jù)產(chǎn)品存在價格趨于零、確權難和交易不積極等問題;這讓傳統(tǒng)的先確權再交易的方式不完全適用于數(shù)據(jù)產(chǎn)品，從而存在數(shù)據(jù)供給不足的問題。

在這樣的背景下，推動公共數(shù)據(jù)開放共享，將有效緩解數(shù)據(jù)供給不足問題。

完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制至少有如下三個好處。

一是可以降低數(shù)據(jù)資源獲取成本。公共數(shù)據(jù)開放，使數(shù)據(jù)需求方無需或僅支付成本價格，從而可以降低交易成本;我國各地普遍要求政府編制數(shù)據(jù)開放目錄，并在政府設置的數(shù)據(jù)開放平臺上載明，可以降低搜尋和甄別成本;公共數(shù)據(jù)開放規(guī)則明確，數(shù)據(jù)供需雙方的權利義務清晰，有利于降低合規(guī)成本。

二是提高公共數(shù)據(jù)利用效率，公共數(shù)據(jù)開放一方面是向市場提供數(shù)據(jù)資源，另一方面也是借助市場力量打破公共數(shù)據(jù)沉睡狀態(tài)，使數(shù)據(jù)資源得到合理使用。政府可在不增加稅收、節(jié)約財政資金的前提下，使公眾能獲取更多的產(chǎn)品服務。

三是有利于矯正數(shù)據(jù)要素市場失靈。政府一般通過監(jiān)管和參與兩種手段矯正市場失靈。目前，數(shù)據(jù)應用中非法獲取、濫用等市場失靈頻現(xiàn)，政府實行了諸多監(jiān)管舉措。但僅靠監(jiān)管“一條腿走路”也會影響效率，并帶來尋租等新的不公平，有必要打通另一途徑——政府通過開放公共數(shù)據(jù)“參與”市場，在豐富數(shù)據(jù)要素供給的同時，為數(shù)據(jù)市場規(guī)范發(fā)展樹立標桿。

在“建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則”部分，《方案》指出要“探索‘原始數(shù)據(jù)不出域數(shù)據(jù)可用不可見’的交易范式，在保護個人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的前提下，分級分類、分步有序推動部分領域數(shù)據(jù)流通應用”。這其中有兩個要點。

一是交易范式盡量實現(xiàn)原始數(shù)據(jù)不出域。這一交易范式符合當前數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素確權難的現(xiàn)狀。推動這一交易范式，可考慮將培育數(shù)據(jù)交易市場的重點落在培育基于數(shù)據(jù)價值的數(shù)據(jù)服務交易，謹慎推進基于明確數(shù)據(jù)權屬的原始數(shù)據(jù)交易。一方面，這是由于數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的特殊性，導致明確一些數(shù)據(jù)的權屬有較大的難度;二是用戶信息，尤其是關于個人的姓名地址等敏感信息的原始數(shù)據(jù)，不宜明確歸屬于非用戶個人的第三方;三是從國際經(jīng)驗看，歐美等國也沒有將數(shù)據(jù)權屬劃歸第三方企業(yè)或者數(shù)據(jù)分銷商的制度安排。

二是分級分類、分步有序，可考慮通過發(fā)放數(shù)據(jù)牌照或者許可證來實現(xiàn)這一目標。具體來說，相關部門可考慮先劃定發(fā)放數(shù)據(jù)牌照的范圍，再結合數(shù)據(jù)信托與公共機構管理，通過發(fā)放分級牌照（或者數(shù)據(jù)許可證）的方式來規(guī)范數(shù)據(jù)共享與使用。由公共機構頒發(fā)數(shù)據(jù)許可證的做法在世界數(shù)據(jù)保護制度中有先例。例如，1973年瑞典《數(shù)據(jù)法》就規(guī)定設立數(shù)據(jù)審查委員會（Data?Inspection?Board）負責立法的實施和個人數(shù)據(jù)的保護。鑒于數(shù)據(jù)確權的困難，將數(shù)據(jù)信托與公共機構管理相結合作分級數(shù)據(jù)牌照（或數(shù)據(jù)許可證）的制度安排，既可以保護用戶對自身數(shù)據(jù)的所有權，又能促進數(shù)據(jù)的分享和使用，推動數(shù)據(jù)要素市場的培育。

這一制度安排需要推進以下方面的工作。

一是明確除了不需發(fā)放數(shù)據(jù)牌照之外的情況，數(shù)據(jù)企業(yè)均應持有不同級別的數(shù)據(jù)牌照。

二是數(shù)據(jù)牌照的類型分級可以按照基礎數(shù)據(jù)的采集、分析、衍生數(shù)據(jù)的分析和研發(fā)等來分類。

三是要明確數(shù)據(jù)牌照的發(fā)放、限制使用與吊銷流程。用戶將數(shù)據(jù)委托給專門受理、判斷和頒發(fā)數(shù)據(jù)牌照的公共機構，公共機構作為受托機構，要對申請的數(shù)據(jù)企業(yè)作個案審查以決定是否給數(shù)據(jù)企業(yè)分級數(shù)據(jù)牌照，并監(jiān)督企業(yè)在事先約定的范圍內(nèi)共享和使用數(shù)據(jù)。通過分級牌照制度，獲得牌照的企業(yè)可以在限定范圍內(nèi)使用數(shù)據(jù)以及根據(jù)上述數(shù)據(jù)產(chǎn)生的、數(shù)據(jù)牌照框架內(nèi)允許的衍生數(shù)據(jù)。如果相關用戶發(fā)現(xiàn)企業(yè)數(shù)據(jù)使用的實際行為超出許可證支持的設計范圍，就能提請確權中心介入調(diào)查。如果認定數(shù)據(jù)企業(yè)違反相關約定，公共機構可以對牌照降級甚至吊銷牌照。

四是發(fā)放數(shù)據(jù)牌照的制度安排需要明確數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)企業(yè)的權益保護和爭端處理機制，也就是需要監(jiān)管部門明確數(shù)字企業(yè)的哪些行為屬于侵權行為并公布明確的數(shù)據(jù)爭端處理流程。

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展離不開數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素，而制約數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的一個主要問題是數(shù)據(jù)供給不足。在這樣的背景下，推動公共數(shù)據(jù)開放共享，將有效緩解數(shù)據(jù)供給不足問題。

在“拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景”部分，《方案》強調(diào)了要發(fā)揮領軍企業(yè)和行業(yè)組織的作用，尤其是“在金融、衛(wèi)生健康、電力、物流等重點領域，探索以數(shù)據(jù)為核心的產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，支持打造統(tǒng)一的技術標準和開放的創(chuàng)新生態(tài)，促進商業(yè)數(shù)據(jù)流通、跨區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián)、政企數(shù)據(jù)融合應用。”

這一指引，反映了政府對數(shù)字時代的未來趨勢有前瞻性的深刻把握。

數(shù)字時代，在不同場景中開發(fā)利用數(shù)據(jù)正在成為社會治理的核心，關于人的重要決定，如衣食住行、生老病死、就業(yè)失業(yè)、言論傳播，越來越取決于不同場景中基于數(shù)據(jù)的運算結果。

恰當利用要素數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景，可以發(fā)揮如下四點優(yōu)勢：一是推動市場環(huán)境更透明、信息更易于自由流動;二是降低了搜尋成本;三是降低了準入門檻;四是推動技術突破、效率提升，出現(xiàn)產(chǎn)品和服務創(chuàng)新以及創(chuàng)新生態(tài)。這些新業(yè)態(tài)可以被分為兩類。一類業(yè)態(tài)屬于從0到1的變化，是指將過去大量無法利用的信息現(xiàn)在用于新業(yè)態(tài)，例如利用駕駛員的身體姿態(tài)來判斷其疲勞程度從而優(yōu)化保險定價;另一類新業(yè)態(tài)則屬于從1到N的變化，這是指數(shù)字技術讓滿足長尾客戶的需求變得更加容易，出現(xiàn)了更多個性化定制的產(chǎn)品。由此可見，《方案》提及的產(chǎn)品和服務創(chuàng)新、創(chuàng)新生態(tài)、數(shù)據(jù)融合應用等，正是順應了這一大趨勢。

但是，如果沒有能規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景算法的應用也帶來不少管理方面的挑戰(zhàn)，其中算法歧視、算法黑箱、算法助力壟斷等問題尤為受到關注。以“大數(shù)據(jù)殺熟”為代表的算法歧視問題，是指運用大數(shù)據(jù)分析和用戶畫像，歧視對待不同用戶群體從而獲取壟斷收益的現(xiàn)象。這里的用戶既包括消費者，也可能包括供應鏈上的其他環(huán)節(jié)，如商家、外賣小哥等。算法黑箱問題是指由于技術本身的復雜性和一些排他性商業(yè)政策，算法猶如一個未知的“黑箱”，用戶不清楚算法的目標和意圖、不知曉設計者和使用者對算法生成內(nèi)容的責任歸屬，更無法評判和監(jiān)督相關算法及其設計者和使用者。人類的普遍利益在于實現(xiàn)可理解、可信賴的人工智能。因而算法黑箱是目前需要面對的緊要問題。算法相關壟斷問題是指為了確保和鞏固自身的數(shù)據(jù)利益和優(yōu)勢地位，處于市場支配地位的平臺企業(yè)可能會利用大數(shù)據(jù)和算法來排除和限制市場競爭。具體來說，一些平臺或企業(yè)可以運用算法規(guī)則、壟斷協(xié)議、拒絕交易、縱向約束等方式，策略性設置數(shù)據(jù)訪問和數(shù)據(jù)共享壁壘，增加用戶轉(zhuǎn)換成本，來提高其競爭對手進入市場的門檻和成本，防止后者以此來跨越市場壁壘，進入其所在的市場內(nèi)與其展開競爭。

拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景可考慮推動重視算法規(guī)則透明化，推動重在輸入輸出和結果評估的算法審計。這是因為要規(guī)范數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景，就需要對數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景是否規(guī)范作出評估。算法審計指收集有關算法在特定應用場景中使用時的表現(xiàn)的數(shù)據(jù)，然后使用這些數(shù)據(jù)來評估算法是否對人們的某些利益（或權利）產(chǎn)生了負面影響，從而評估算法本身好壞的過程。

監(jiān)管部門推動算法審計至少可以有四方面作用。一是評估某些算法是否合法合規(guī)，如監(jiān)管部門審計銀行的放貸算法，以評估其是否確實能夠在不增加不良率的情況下做好風控;二是評估算法是否符合經(jīng)濟社會運行規(guī)律，是否能避免“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象;三是評估算法供應商和買家的風控能力，通過算法審計來評估相應企業(yè)面臨的道德和聲譽風險，以及在出現(xiàn)風險時的補救能力;四是為平臺企業(yè)的利益相關方增加算法方面的信息透明度，幫助他們在投資、與平臺打交道等方面做出知情選擇。

就算法審計的具體框架而言，可以要求平臺明確對不同利益相關方，報告對算法訓練和算法評估及選擇中用到的數(shù)據(jù)來源與質(zhì)量、算法預測或優(yōu)化目標、算法使用的技術、算法運行效果等。評估維度可包含是否歧視、有效性、透明度、安全性和可獲得性等方面。

最后，建議成立高規(guī)格數(shù)據(jù)治理委員會，全面統(tǒng)籌安排與數(shù)據(jù)治理相關的數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素、算法治理和個人信息保護與數(shù)據(jù)安全等方面的工作。由于大數(shù)據(jù)、算法和其他數(shù)字技術的應用已經(jīng)深入滲透社會經(jīng)濟生活的方方面面并將更快速、更全面地深入，數(shù)據(jù)治理狀況將深刻影響我國數(shù)字經(jīng)濟和社會治理的走向，以及我國參與國際競爭與合作的態(tài)勢?，F(xiàn)有的由國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多部門聯(lián)合的數(shù)據(jù)治理制度框架不能前瞻性地安排數(shù)據(jù)治理的全部工作，需要成立更高規(guī)格數(shù)據(jù)治理委員會來應對新形勢。該委員會的工作內(nèi)容可包括：制定數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的交易范圍、算法治理和個人信息保護與數(shù)據(jù)安全等方面的指南;執(zhí)行數(shù)據(jù)牌照的申請、審核、發(fā)放、限制使用和吊銷;推動算法審計;協(xié)調(diào)個人信息保護和數(shù)據(jù)安全方面的工作;設定爭端解決與協(xié)調(diào)機制等。在治理思路上，重在通過恰當?shù)闹卫頇C制設計、通過發(fā)展技術來解決新技術帶來的問題，盡量避免“一刀切”式監(jiān)管。