◇楊 旭 孟凡坤

一、問題的提出

黃河是中華民族的象征，治理黃河功在當代，利在千秋。相較于中國其他流域，黃河流域生態(tài)環(huán)境的脆弱性往往有著數(shù)倍于其他地區(qū)的“損害后果”，突出問題包括水資源短缺、水土流失嚴重、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、開發(fā)利用率高等。生態(tài)興，則文明興，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略后，黃河流域事實上迎來了新的發(fā)展契機和歷史機遇。

通常來講，囿于中國獨特的政府治理結(jié)構(gòu)、環(huán)境污染的跨界性和“脫域化”、流域生態(tài)系統(tǒng)的一體化及其生態(tài)服務功能的公共性，流域跨域生態(tài)治理的有效性依賴各政府層級間的相互協(xié)同。但受制于財政分權(quán)體制與長期基于GDP的官員晉升激勵模式，我國現(xiàn)行行政體制的分割性和流域治理的屬地化管理原則嚴重打破了水環(huán)境治理的整體性和系統(tǒng)性特征，加之排污成本和治污收益的非對稱性，跨域水環(huán)境治理容易產(chǎn)生“地方保護主義”“各掃門前雪”以及環(huán)境負外部性惡化等難題，黃河流域生態(tài)保護亦無例外。正因如此，近年來，跨域環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)研究呈現(xiàn)井噴式增長。

當前推動跨域環(huán)境治理從地方分治到協(xié)同共治的研究大都將行動空間及可選策略置身于政府層級架構(gòu)之中，試圖識別或梳理出制度框架與權(quán)威組織對跨域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀與未來的形塑和制約，代表性研究視角有府際關(guān)系、政策工具、政策網(wǎng)絡以及司法協(xié)作等。從權(quán)力運行向度來看，府際關(guān)系視角通常將招致跨域生態(tài)環(huán)境治理“協(xié)”而不“同”的困境歸咎于各自為政的地方利己主義抑或中央縱向介入不足，其研究假設和政策建議均指向加強中央縱向嵌入式治理，以正確發(fā)揮（中央）縱向政府的作用從而給跨域生態(tài)環(huán)境治理帶來根本性改善[1]。但是，地方政府自始至終都是跨域環(huán)境治理的關(guān)鍵力量，而歸因于地方分權(quán)式環(huán)境治理結(jié)構(gòu)亦逐漸衍生為上級向下級推卸責任的策略性工具，選擇集權(quán)還是分權(quán)事實上早已不再取決于哪種方式能真正促成跨域環(huán)境治理績效的提升[2]。從價值取向向度來看，政策工具視角尤為關(guān)注跨域環(huán)境協(xié)同治理下政策過程階段性和政府結(jié)構(gòu)層次性所帶來的差異化政策工具選擇問題[3]。比如，趙新峰等[4]認為“九龍治水”困局下不同政策工具類型間協(xié)同功能乏力凸顯國家治理層面整合不同政策工具類型的重要性。從多元主體向度來看，跨域環(huán)境治理體現(xiàn)為包括政府、企業(yè)以及非政府組織等治理主體共同參與和聯(lián)合治理公共事物頑疾的過程，既涵蓋組織單位中的跨部門、地理空間上的跨區(qū)域，也囊括公私分野下的伙伴關(guān)系，因而一些學者著眼于政策網(wǎng)絡[5]和司法協(xié)作[6]展開研究。

黃河流域生態(tài)協(xié)同治理只有建立在國家與社會良性互動的基礎(chǔ)上，才能擁有堅實的制度根基和牢固的法制保障。而黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展作為一種特定的跨流域水環(huán)境協(xié)同治理戰(zhàn)略，其不僅是特定國家政策運行中不同利益主體間相互博弈、相互妥協(xié)的過程，更是國家通過戰(zhàn)略落地提升其自主性，實現(xiàn)國家利益、彰顯國家能力的手段。但正如斯考切波所洞見的：“‘國家自主性’不是任意政府體系中的一種固定不變的結(jié)構(gòu)性特征，它可以獲得也可以喪失?！盵7]因此，本文擬要系統(tǒng)回答的問題是：黃河流域生態(tài)協(xié)同治理中的國家自主性遭遇了哪些困境？國家自主性又如何維持并轉(zhuǎn)化為有效的流域生態(tài)治理能力？進而將協(xié)同理念融入流域生態(tài)環(huán)境治理制度建設。

二、嵌入式自主性與黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理

黑格爾曾指出：“國家是絕對自在自為的理性東西”[8]。馬克思也認為：“國家在一定程度上可以保持對統(tǒng)治階級的權(quán)力獨立”[9]。一直以來，國家及其自主性都在政治生活中扮演著重要角色，然而，20世紀中期伴隨行為主義的興起，原先關(guān)注國家“憲政結(jié)構(gòu)體系”的舊制度主義遭到摒棄，國家也在結(jié)構(gòu)功能主義和系統(tǒng)分析中逐步模糊化和淡化并喪失其相對于社會的獨立性。進入20世紀七八十年代，新興民主國家的國家能力問題受到關(guān)注，在此背景下，以西達·斯考切波、諾德林格為代表的“國家回歸學派”在借鑒韋伯強國家觀基礎(chǔ)上繼承并發(fā)展了新馬克思主義，強調(diào)重新將注意力轉(zhuǎn)向“國家”（即“國家中心主義的復興”），明確地提出了“國家自主性”命題[10]。其中，斯考切波在其代表性著作《找回國家》一書中正式提出了“國家自主性”概念，即“國家具有擺脫支配階級直接控制和社會勢力約束的‘潛在自主性’，作為一種控制權(quán)的組織，國家會確立并追求一些并非僅僅是反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標?！盵7]諾德林格[11]則更進一步，認為國家自主性最為關(guān)鍵的問題在于國家能否采取行動貫徹其自主性，但諾德林格的國家自主性理論因?qū)覚?quán)力尤其是國家精英個人權(quán)力的過多渲染而招致諸多質(zhì)疑和批判。為彌合國家中心論這種理論解釋力的不足，喬爾·S.米格代爾[12]盡管沒有擺脫“國家中心主義”范式的束縛但仍然提出了“社會中的國家”分析框架（即“國家與社會關(guān)系理論”），意圖強調(diào)“國家”與“社會”并非兩個彼此孤立的概念，不僅國家會影響社會，社會也在影響國家。彼得·埃文斯[13]將格蘭諾維特的“鑲嵌”概念借鑒到政治經(jīng)濟學中，用以深化國家與市場關(guān)系的解釋，提出了“嵌入式自主性”概念。而以琳達·維斯和霍布森為代表的新國家主義則主張在把“國家找回來”的同時“不踢走社會”，提出了“治理式互賴”概念[14]。由此可見，國家自主性的理論爭論經(jīng)歷了一個從否定國家自主性、強調(diào)社會中心論到承認國家具有相對的、潛在的自主性再到深入探討國家與社會關(guān)系的漸進和深化過程。

通過對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略（深入實施）的分析發(fā)現(xiàn)，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是國家自上而下推行的一項戰(zhàn)略，黃河流域生態(tài)協(xié)同治理場域的國家自主性明顯呈現(xiàn)為一種嵌入式自主樣態(tài)。而在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展過程中，國家意志能否順利通過政府層層結(jié)構(gòu)過渡到基層社會，關(guān)鍵在于相應的三種“嵌入式機制”。其一，流域協(xié)同治理之政治目標嵌入。政治目標嵌入系指由于黃河流域長期面臨環(huán)境治理成效不顯著的局面，為倒逼地方政府將更多注意力分配給流域環(huán)境治理議題以及提高地方黨政領(lǐng)導對流域生態(tài)治理的理解程度，黨中央和國務院對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展作出重大戰(zhàn)略部署。其二，流域協(xié)同治理之試點機制嵌入。試點機制嵌入系指由中央政府或相對高層級的地方政府、試點單元共同參與的，在時空受限的條件下針對特定跨流域生態(tài)治理議題進行較為激烈的調(diào)整，旨在為更大范圍流域全域政策變遷提供經(jīng)驗支持。2020年4月財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林草局研究制定了《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，試圖探索建立黃河流域生態(tài)補償標準核算體系，完善目標考核體系，改進補償資金分配辦法，規(guī)范補償資金使用。其三，流域協(xié)同治理之職能組織嵌入。作為一項極富中國特色的體制機制，“領(lǐng)導小組”是國家治理體系中重要的適應性組織。領(lǐng)導小組負責人因通常由同級黨政領(lǐng)導班子成員擔任而能超越所謂的單純的議事協(xié)調(diào)功能，進而充分調(diào)動各方資源、引導專業(yè)化工作機制跟進、實現(xiàn)預期目標。在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略下，職能組織嵌入是指中央通過成立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導小組來全面指導和推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施，以此協(xié)調(diào)解決跨流域重大問題。因此，本文嘗試以黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施為背景，以彼得·埃文斯的嵌入式國家自主性為理論工具來分析黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中國家自主性的嵌入困境與調(diào)試機理。

三、“結(jié)構(gòu)-行動-過程”的分析框架

結(jié)構(gòu)功能主義是指將社會看作一個子系統(tǒng)，通過探討其結(jié)構(gòu)和功能進而揭示其內(nèi)在運行規(guī)律的理論體系。埃米爾·涂爾干、馬林諾夫斯基、拉德克利夫·布朗等人發(fā)展了早期的結(jié)構(gòu)功能主義。20世紀40年代，塔爾科特·帕森斯正式提出并建構(gòu)起一整套以結(jié)構(gòu)功能分析為特征的框架或范式，即“AGIL”分析模式，他認為所謂社會結(jié)構(gòu)是由具有不同基本功能的、多層面向的次系統(tǒng)所形成的一種“總體社會系統(tǒng)”，包含執(zhí)行“適應(A)”“目標實現(xiàn)(G)”“整合(I)”和“模式維護(L)”四項基本功能的完整體系[15]。默頓進一步發(fā)展了結(jié)構(gòu)功能主義，他借用“中層理論”替代宏大視角，衍生出正功能、負功能、替代功能的概念，并為彌合“普遍功能主義”假想對“潛功能”和“顯功能”作了相應區(qū)分，事實上為結(jié)構(gòu)功能主義注入了動態(tài)因素。

盡管結(jié)構(gòu)分析范式有利于擺脫微小認知論的局限，趨近社會發(fā)展本質(zhì)以及尋求社會深層邏輯[16]，但從屬于規(guī)范性理論范式的結(jié)構(gòu)功能主義因偏好整體性而容易突顯結(jié)構(gòu)的不可見性和靜態(tài)性。以阿爾都塞為代表的法國結(jié)構(gòu)主義學派強調(diào)結(jié)構(gòu)中不同行動者擁有的行動資源尤其是其所秉持的價值取向通過特定形式在結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著決定性的作用，這種特定形式表現(xiàn)為各類主體行使某種權(quán)力或?qū)崿F(xiàn)某種權(quán)利的過程[17]。吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論也指出“結(jié)構(gòu)并不是對人的一種制約，它更多表現(xiàn)為某種使動性”，“結(jié)構(gòu)一方面是人類行動的產(chǎn)物，另一方面又是人類行動的中介”[18]。故此，可以看出，結(jié)構(gòu)與行動并非截然分開，而是能夠在一個宏觀的結(jié)構(gòu)以及結(jié)構(gòu)所觀照的情境中假定行動者。吳曉林等學者力圖引導結(jié)構(gòu)功能主義及其批評者從極化的主張回到政治社會研究的中心地帶，形成既可抽象簡約為結(jié)構(gòu)化理論、又可連接微觀經(jīng)驗的中層理論，論證并建構(gòu)了“結(jié)構(gòu)-過程”的分析范式[19]。至此，本文在借鑒“結(jié)構(gòu)-過程”分析思路以及歷史制度主義“制度與行為”分析方法的基礎(chǔ)上提出“結(jié)構(gòu)-行動-過程”分析框架或解釋機制（如圖1所示），旨在為理解黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略嵌入基層治水提供相對完善的分析指引。

圖1 黃河流域生態(tài)協(xié)同治理視域下國家自主性的嵌入機理

（一）結(jié)構(gòu)性要素

組織是偏好、信息、利益或知識相異的個體或群體之間協(xié)調(diào)行動的系統(tǒng)[20]。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略上承國家意志、下涉基層治水，囊括了處于不同層次單元的正式組織和非正式組織。在既定的制度框架內(nèi)，即便治水方式殊異，面對流域治理的系統(tǒng)性和復雜性，不論是中央政府、地方政府、黃河水利委員會等正式組織，還是黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導小組等非正式組織，均為防治流域污染和保護沿岸生態(tài)提供了基本的服務保障和作用機制。但制度并非直接左右組織行為，而是借由相應的激勵、問責以及競爭來影響組織的行為選擇，迫使組織采取外界認可的合法性機制，并達致約束其行動邏輯的效果。因此，根據(jù)組織學理論，本文結(jié)構(gòu)性要素主要涵攝組織結(jié)構(gòu)、問責結(jié)構(gòu)、激勵結(jié)構(gòu)以及競爭結(jié)構(gòu)。

（二）行動性要素

作為國家宏觀層面的戰(zhàn)略延伸與拓展，黃河流域生態(tài)保護不可避免地在富有中國特色的制度、機制以及文化背景中展開，并運行于既有的政治結(jié)構(gòu)、執(zhí)行機制、權(quán)責關(guān)系等邏輯或系統(tǒng)之中。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域顯著的公共性、外部性以及脫域性決定了政府作為生態(tài)治理邏輯主體的應然性[21]，但這并不意味著黃河流域生態(tài)保護符合政府施行單向度治理的實然條件。受特有的儒學文化以及集權(quán)性的政治實踐影響，我國生態(tài)環(huán)境長期“久而不治”或許是專制性權(quán)力強大但基礎(chǔ)性權(quán)力孱弱的一個具體表現(xiàn)，而國家權(quán)力與社會力量的“治理式互賴”是國家基礎(chǔ)性權(quán)力構(gòu)建的根本途徑[22]。因此，黃河流域生態(tài)保護在事實和價值層面上須由中央政府、地方政府、企業(yè)、環(huán)保NGO、社會公眾等行動者共同參與。有鑒于此，本文行動性要素主要涵括部門聯(lián)動、府際聯(lián)動、政社聯(lián)動以及政企聯(lián)動。

（三）過程性要素

全過程的實質(zhì)是將環(huán)境政策歸納為目標規(guī)劃、信息配置、議程設置、方案決策、政策執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)無縫銜接。然而，當前黃河流域跨區(qū)域、跨部門環(huán)境污染治理大多為實際利益或潛在利益受損而衍生出的修復性“末端治理”，這凸顯了防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞方法和效益的局限性。環(huán)境協(xié)同治理的需求表達、信息挖掘、評價反饋等全生命周期治理有利于形成閉環(huán)體系，推動黃河流域污染防控的動態(tài)化和精準化。基于此，本文過程性要素主要劃分為起始條件、協(xié)同動力、跨界治理以及監(jiān)控反饋。

四、黃河流域生態(tài)協(xié)同治理視域下國家自主性的流失

從協(xié)同治理視角來看，黃河流域特殊的生態(tài)環(huán)境問題造就了黃河流域治理結(jié)構(gòu)的復雜性，流域治理結(jié)構(gòu)的復雜化不僅催生出試點風險和合作風險等衍生性風險，還加劇了黃河流域管理體制的機制性障礙。它們既構(gòu)成當下中國黃河流域協(xié)同治理所面臨的主要問題，同時又成為國家自主性流失的現(xiàn)實肇因（如圖2所示）。

圖2 黃河流域生態(tài)協(xié)同治理視域下國家自主性的嵌入困境

（一）結(jié)構(gòu)化約束

黃河流域生態(tài)保護一方面受到中央政策議題的規(guī)范引導，另一方面深受地區(qū)環(huán)境惡化現(xiàn)狀的持續(xù)倒逼，地方黨委政府還要充分考慮到本地經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，所以黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的實施將面臨多方面的結(jié)構(gòu)化約束。

1．職權(quán)模糊的基層問責結(jié)構(gòu)。

黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平生態(tài)文明思想的科學指引下，中央陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于生態(tài)文明責任追究的剛性舉措，形塑了“黨政同責”“一崗雙責”“離任查責”“終身追責”等話語體系。不難看出，中央注重運用問責利器，?？械胤江h(huán)?！坝补穷^”，尤其是《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設考核目標體系》等規(guī)范性文件的發(fā)布與實施，對于強調(diào)黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究起到提綱挈領(lǐng)的效果和作用。但在黃河流域生態(tài)保護基層治理場域，現(xiàn)有的環(huán)境問責結(jié)構(gòu)明顯與新時代法制建設存在一定的張力，針對地方政府的問責模式仍舊相對模糊。一方面，在環(huán)保法治實踐中，盡管我國先后制定和頒布了大量與環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)，但環(huán)境法治建設在體系化構(gòu)建方面尚有較大的改善空間，其主要隱憂表現(xiàn)為環(huán)境立法的分散、重復、重疊和矛盾[23]，加之黨內(nèi)規(guī)范性文件與法律規(guī)范中相關(guān)問責規(guī)定之間的適用關(guān)系尚未明晰，這一立法現(xiàn)狀導致環(huán)境問責對象不清晰、問責主體不明確、問責程序不規(guī)范、問責依據(jù)不統(tǒng)一等問題。另一方面，中央環(huán)保督察當中的督察小組存在問責主體權(quán)力來源的正當性問題，法理上不具備嚴格科層制意義上的問責資格，以運動式的方式開展問責難以順暢地對地方政府進行基于行政科層制的督察問責，嚴重影響了問責效果[24]。

2．地方“逐底”與“逐頂”并存的競爭結(jié)構(gòu)。

如何形成約束得當、激勵相容的環(huán)境規(guī)制體系一直以來都是我國試圖擺脫“粗放型”經(jīng)濟增長模式、大力推進生態(tài)文明建設的重要思考。當前，在黃河流域，囿于官員晉升考核模式變化、民眾環(huán)保壓力增加等肇因，東部部分地方政府在區(qū)域競爭格局尚未發(fā)生本質(zhì)性變化的前提下完成了環(huán)境競爭策略從“逐底”到“逐頂”的策略性轉(zhuǎn)換。但與之形成鮮明對照的是，西部省份相當一部分地方政府仍然延續(xù)了“逐底”的競爭策略，地方官員在環(huán)境監(jiān)管上表現(xiàn)出“不作為、慢作為、亂作為”，存在降低環(huán)境監(jiān)管力度、“為競爭而增長，為增長而污染”的扭曲性激勵。這種地方政府環(huán)境策略性互動所呈現(xiàn)的典型空間特征，即西部依然“逐底”與東部漸次“逐頂”印證了黃河流域上下游經(jīng)濟發(fā)展水平的異質(zhì)性以及由此引致的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護權(quán)衡中的利益訴求差異。以此觀之，鑒于黃河流域地方政府不同競爭動機下的差異化競爭策略，于中央政府而言，勢必須根據(jù)不同區(qū)域的環(huán)保意圖而實行差別化、割裂化而非一體化的環(huán)境規(guī)制方略抑或治理體系，這無疑加大了黃河流域生態(tài)協(xié)同治理國家自主性嵌入的難度或成本。

3．權(quán)威闕如的“派駐型”組織結(jié)構(gòu)。

流域管理機構(gòu)是針對流域內(nèi)自然資源的一體化管理以及確保流域制度運行效果的保障組織。在“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的時代要求下，黃河流域生態(tài)協(xié)同治理需要依賴流域管理機構(gòu)的創(chuàng)新性落實和靶向性引導。但在黃河流域空間內(nèi)，黃河水利委員會作為流域?qū)用鎸嵤┓芍贫鹊闹黧w雖被寄予厚望卻不得不“在夾縫中生存”，因為其本身僅是水利部的派出機構(gòu)，其性質(zhì)僅是事業(yè)單位而非國家行政機關(guān)，其職責僅限于《水法》第二十條規(guī)定的法律授權(quán)和水利部授予的監(jiān)管職責。可想而知，在這樣的定位之下，由于權(quán)威性缺失，加之缺乏人力、財力支持，一方面，黃河委在面對同級別甚至高于自身級別的地方行政機關(guān)時，流域統(tǒng)一管理職能（包括對各類水資源開發(fā)、納污能力核定、水質(zhì)監(jiān)測等職能）難以有效發(fā)揮；另一方面，黃河委在同地方的溝通過程中，僅局限于水利系統(tǒng)內(nèi)部展開，缺乏與各層級政府及其相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作、密切協(xié)同的穩(wěn)定協(xié)作機制，以致在治理過程中表現(xiàn)為沒有委員會的“委員會”，無法真正獲得流域管理的實際話語權(quán)，容易陷入“指導不領(lǐng)導、監(jiān)督不干擾”的尷尬局面。由此可見，囿于流域管理協(xié)調(diào)機構(gòu)的功能缺位，各級政府及其相關(guān)部門仍然是黃河流域管理的主體，“封閉”的科層式管理與流域的空間屬性之間也始終存在著明顯的張力。

4．分割式的激勵結(jié)構(gòu)。

當前“多任務逐競”治理邏輯下的政策執(zhí)行是一項極為復雜且艱難的任務，受到多因素掣肘。事實證明，如若缺乏有效的激勵約束機制，地方政府便會出現(xiàn)機會主義行為，造成政策制定目標與政策執(zhí)行之間的扭曲（“政策執(zhí)行鴻溝”）。黨的十八大以來，黨中央確立的“生態(tài)文明”建設戰(zhàn)略目標催生出約束與激勵并舉的生態(tài)文明制度體系。激勵同約束以制度化方式將生態(tài)文明與干部晉升“捆綁”在一起，取代了過往環(huán)境治理中中央對地方單向度的“命令-控制”模式。此外，環(huán)境治理模式除卻政府主導的權(quán)威治理，還存在著市場主導的契約治理和社會主導的參與式治理，并在此基礎(chǔ)上衍生出經(jīng)濟激勵（“項目制”“排放權(quán)交易”等）和社會道德激勵（“積分制”）等激勵措施。但一方面，由于在干部政績考核中約束性生態(tài)指標權(quán)重占比不高，加之激勵約束機制仍屬典型的壓力型政治激勵模式，黃河流域生態(tài)保護無法像經(jīng)濟發(fā)展那樣在中央政府與地方政府之間形成高度的一致性[25]。另一方面，囿于核心行動者的“復雜人假設”，“揮鞭式”的單一激勵手段在黃河流域生態(tài)保護協(xié)同治理過程中，難免出現(xiàn)激勵失準和失效、激勵結(jié)構(gòu)“倒錯”、激勵與主體需求“脫鉤”等問題，導致社會主體仍存在不同程度的“有效性缺失”，比如企業(yè)重生產(chǎn)利潤而輕環(huán)保改進、公眾漠視環(huán)保參與等。由此，在多重制度邏輯下，地方治理共同體傾向于根據(jù)中央的注意力分配，對黃河流域生態(tài)保護進行選擇性執(zhí)行或象征性執(zhí)行，致使黃河流域環(huán)境整治難以持續(xù)產(chǎn)出較好的治理績效，并深刻影響著國家自主性的嵌入效度。

（二）衍生性風險

結(jié)構(gòu)化約束對國家自主性嵌入有明顯的限制作用，這種制約功能在新舊價值取向沖突的作用下，意味著黃河流域生態(tài)保護可能面臨著一系列的衍生性風險，并進一步阻礙協(xié)同治理的推進和發(fā)展。

1．合作風險的誘發(fā)與蔓延。

在高度復雜化和充滿不確定性的后工業(yè)社會中，任何治理主體都無法或無力單獨應對并有效解決大量涌現(xiàn)的跨域問題，他們必須摒棄傳統(tǒng)的“控制追求”和“競爭邏輯”，轉(zhuǎn)而在“多元共治”和“共生共存”的維度上尋求答案，合作治理由此應運而生。作為社會治理變革的歸宿，合作治理將著眼點放在治理主體的關(guān)系上，認為以實現(xiàn)公共利益為前提的合作行為能夠依托相互而非單方面的依賴關(guān)系形成利益共享和風險共擔的合作格局。這表明，“合作治理”既指涉主權(quán)國家內(nèi)部不同部門間或不同地區(qū)政府間的合作，也涵括政府部門同社會組織、市場組織以及公眾之間的合作。多元共治體系所形塑的不是管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的主客體關(guān)系，而是主體間關(guān)系。從黃河流域生態(tài)協(xié)同治理實踐來看，克服“九龍治水而不得治”的弊病關(guān)鍵在于塑造政府、市場與社會的共治格局。然而，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施進程中，治理主體間的合作之路并非坦途，風險始終蘊含于合作過程的始終。一方面，政社（企）之間。改革開放以來，伴隨社會形態(tài)從“總體支配型”向“功能分化型”轉(zhuǎn)變，黃河流域治理中的諸多社會職能也逐步從政府中剝離出來，并由非政治化的社會要素所承接，形成了從政府壟斷流域管理轉(zhuǎn)變?yōu)槲{其他社會力量共同參與的協(xié)同治理。但承接的結(jié)果大都由于公眾參與意識孱弱、社會組織選擇性失語以及企業(yè)“不出事邏輯”而導致嚴重的空殼化現(xiàn)象，進而迫使政社（企）合作流于形式，合作事項隨即陷入運轉(zhuǎn)困境。另一方面，政府（跨部門、跨層級、跨區(qū)域）之間。制度性集體行動理論認為作為理性的機會參與者，地方政府（以及不同部門）會由于不確定性而阻礙彼此間合作協(xié)議的達成，這一不確定性主要源自合作行動匹配程度低帶來的協(xié)調(diào)風險、行動者不履行承諾的“背叛”風險以及利益分配不公帶來的競爭性風險等[26]。囿于協(xié)調(diào)權(quán)威性闕如、屬地利益訴求差異較大以及法律法規(guī)缺失缺位與權(quán)責關(guān)系模糊不清雙重疊加，加之信息不對稱現(xiàn)象的普遍存在，黃河流域生態(tài)協(xié)同治理府際聯(lián)動、部門聯(lián)動的效率并不高，導致管控合力遲遲難以形成。

2．試點風險的催生與孕育。

政策試點是在中國國家治理與改革的實踐中對新政策進行有效性測試的重要機制。改革開放以來，這種基于“試驗”理念的漸進式推廣路徑由于產(chǎn)出經(jīng)驗借鑒奠定了“試金石”的獨特地位，并被各級地方政府爭相運用，在“權(quán)威上行、治理下行”的國家治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要作用。不可否認的是，在全面深化改革的背景下，政策試點針對政策問題采取邊際調(diào)整和增量調(diào)適的方式有利于檢驗政策效度，分散不確定性帶來的改革風險，對于防止政策失敗具有關(guān)鍵作用。然而，在黃河流域多目標、多領(lǐng)域、多層次超大規(guī)模試點的運行過程中，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與要素控制，加之試點過程中行政資源的“漏斗”屬性、所處生態(tài)功能區(qū)地理條件的懸殊差異以及程式化的執(zhí)行方式[27]，試點目標往往容易被地方利益性目標（如塑造政績工程以獲得晉升機遇）所置換，致使試點效果大打折扣。政策試點并不似馬特蘭德所提出的“模糊-沖突”理論中所描述和對應的“試驗性執(zhí)行”，“模糊發(fā)包”下的“黃河試點”在承擔風險又缺乏激勵的情況下往往缺乏改革的深層動力[28]，會在科層制中可能轉(zhuǎn)換為行政性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行或象征性執(zhí)行。換言之，在黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施背景下，一些耗費巨大、依托區(qū)域優(yōu)勢和政策扶持所確立的生態(tài)補償“典型經(jīng)驗”一旦被抽離政策紅利，便可能會顯現(xiàn)出“枯萎”的失靈狀態(tài)。此外，盡管黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展已被提升至國家戰(zhàn)略高度，但其試點從屬于可持續(xù)發(fā)展議題而非完全經(jīng)濟議題的政策屬性能否經(jīng)受住以GDP增長為基礎(chǔ)的晉升錦標賽的考驗尚待實踐檢驗。

（三）機制性阻礙

值得注意的是，行動中不同層級的科層主體的行動邏輯亦產(chǎn)生了獨特的行為機制，在不同程度上強化了現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)化約束并加劇了固有的衍生性風險，從而形塑了行動與過程影響結(jié)構(gòu)的實然邏輯，造成國家自主性在基層治水實踐過程中呈現(xiàn)損耗的情形。為此，需要明確這種獨特行為機制究竟是通過何種形式對國家自主性有限的非均衡嵌入產(chǎn)生了實質(zhì)性影響，從而尋求實現(xiàn)黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的路徑。

1．橫向政府間的共謀機制。

共謀行為是指基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督[29]。組織社會學理論認為，在行政責任連帶體制下，在相對剛性的制度約束中，關(guān)系運作為消解基層政府官員的職業(yè)生涯風險給予了彈性化便利，并通過利益黏合或利益綁架等具體形式加劇或強化了基層政府間的共謀行為。在黃河流域生態(tài)保護中，囿于政府間委托代理失靈和層級規(guī)模過大，基層地方政府之間（官僚制組織序列末梢）為規(guī)避地區(qū)生態(tài)績效與中央生態(tài)績效偏差，伙同直接上級共謀策劃形成“利益聯(lián)盟”，借此“美化”環(huán)保數(shù)據(jù)以應對中央檢查驗收壓力，從而確保不在環(huán)境指標上失分。黃河流域基層地方政府間生態(tài)環(huán)境治理“共謀行為”的產(chǎn)生，更多的是在（官員任期內(nèi)）顯性經(jīng)濟利益或績效驅(qū)使下，特別是當環(huán)境治理績效與官員仕途升遷沒有發(fā)生實質(zhì)性關(guān)聯(lián)時，由地方政府及其官員對中央政策意圖作出的自我“解讀”。當然，中央政府旨在通過生態(tài)績效考評希冀地方不折不扣、表里如一地執(zhí)行中央所制定的任務目標，從而實現(xiàn)對地方政府環(huán)境治理行為的有效控制。但地方政府基于“政績饑渴”提出不切實際的指標任務（“層層加碼”），對環(huán)境考評執(zhí)行成本嚴重估計不足，加之政績考核多為內(nèi)部評估、央地實際績效目標沖突等也在客觀上造成共謀機制的形成。因此，在中央-地方“考評-執(zhí)行”鏈條中，受績效競爭的壓力和本身“有限理性”的影響，地方政府從簡單、機械執(zhí)行上級命令的“組織人”演變?yōu)椤坝邢蘩硇浴钡慕?jīng)濟人。在此情境下，旨在實現(xiàn)黃河流域“強國家”建設的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略必然深受地方政府間共謀機制的影響，特別是可能會遭遇因地方政府間“共謀”行為而得以強化的地方保護主義。

2．縱向線條中的避責機制。

赫伯特·西蒙認為：“注意力是管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽視其他部分的過程”，“真正稀缺的因素不是信息而是注意力”[30]。作為一種稀缺性資源，注意力強度表征著政府對特定事務的關(guān)注，注意力配置則映射出政府對治理事項的重視程度。在中國治理情境下，環(huán)境治理的注意力配置能夠映射出中央政府對生態(tài)環(huán)境的重視程度，環(huán)境注意力的聚焦不僅會帶來有利于生態(tài)治理的多種資源，亦會減緩環(huán)境政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的矛盾和沖突。然而，在黃河流域生態(tài)保護中，囿于思想認知的非一致性、利益偏好的差異性以及決策語境的非連續(xù)性，地方政府在分層對接中央的頂層設計時并不總是能夠與中央的注意力分配保持一致，容易消極被動地處理環(huán)境問題，造成流域生態(tài)治理中“不作為”“亂作為”“濫作為”現(xiàn)象屢見不鮮。在黃河流域人財物資源等約束條件和多任務目標考核制約下，注意力分配的不一致加重了地方原本已由“邀功”轉(zhuǎn)向“避責”的思維態(tài)勢，致使“找替罪羊”“合同外包”“委托行政”等避責策略頻現(xiàn)。而在避責傾向越來越普遍的情況下，一旦這種委托代理關(guān)系被過度延伸，便可能出現(xiàn)目的與實際效果“名實分離”的局面，從而導致國家自主性的流失。主動抑或被動式的避責行為是官員懈政怠政的集中表現(xiàn)，不僅對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實施產(chǎn)生消極影響，同時亦會消解基層干部工作積極性和創(chuàng)造性，對容錯機制造成負面影響。

五、黃河流域生態(tài)協(xié)同治理視域下國家自主性的調(diào)適

在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實踐過程中，國家的治理意圖能否落到實處以及治理能力能否取得預期效果，關(guān)鍵取決于國家自主性在流域協(xié)同治理場域中是否具有強大的干預性權(quán)力。為此，須根據(jù)黃河流域生態(tài)系統(tǒng)特性均衡國家與社會以及地方政府上下級之間的關(guān)系，通過合作共治來實現(xiàn)流域協(xié)同治理機制的有序運轉(zhuǎn)。為保證國家戰(zhàn)略與基層社會的有效銜接，應在立足流域生態(tài)系統(tǒng)整體利益的基礎(chǔ)上從承認政治、試點嵌套以及數(shù)字賦能等方面著手，提升國家在黃河流域生態(tài)保護協(xié)同治理中的權(quán)威和戰(zhàn)略指導能力。

（一）承認政治：由“地域認同”走向“流域認同”

推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏旨要義。國家自主性政治目標嵌入所涉及的政治問題，不是一般意義上的體制轉(zhuǎn)換或行為規(guī)范的調(diào)整，甚至也不是簡單等同于機械地重新配置治理權(quán)，而是一個身份正當性獲取的問題，是一個“我們”抑或不同治理主體間相互尊重的法權(quán)關(guān)系如何建構(gòu)的問題［31］。所以，探尋黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略國家自主性政治目標嵌入的理論資源，有必要追溯到肇始于黑格爾哲學的古老命題——以解決身份正當性為主旨或旨趣的承認政治之中。

依據(jù)社群主義者查爾斯·泰勒的理解，“我們的認同部分是由他人的承認構(gòu)成的，同樣地，如果得不到他人的承認，或者只得到他人扭曲的承認，也會對我們的認同構(gòu)成顯著的影響”［32］。黃河流域文化族群是構(gòu)成社會的一個獨立的分析單位，需要承認其獨特的認同和價值。然而，地區(qū)認同強調(diào)政治上的歸屬，流域認同則側(cè)重文化上的歸屬，二者存在明顯的張力。地區(qū)身份與流域身份之間的相對矛盾，會引致地區(qū)個體對流域共同體的差異看法，造成流域生態(tài)環(huán)境治理陷入“碎片化”困境和環(huán)境規(guī)制斷裂局面，從而偏離流域整體性治理的總體要求。當今社會是多元的社會，基于文化認同的流域認同需要各地區(qū)共同承認，這是建構(gòu)自我尊重意識的必要條件，也是地區(qū)積極參與流域治理的前提條件。本質(zhì)上講，地區(qū)認同與流域認同是相輔相成、不可分割、互為補充的。盡管每個地區(qū)都有特殊的權(quán)利要求，地區(qū)認同也固然重要，但它始終關(guān)注的是個別地區(qū)的利益得失。地區(qū)權(quán)利的實現(xiàn)絕對不能單單依賴地區(qū)本身，流域共同體的整體利益和主體性地位也同樣不能依靠個別地區(qū)來維護，只能借助流域整體作用的發(fā)揮。流域歸屬感和認同感具有強大的紐帶作用，能夠縮小各地區(qū)間的心靈距離，增強各地區(qū)間的聯(lián)動性。正因如此，基于行政劃分的地區(qū)認同必須上升為一種基于文化根基的流域認同，只有深化流域?qū)傩哉J知，建立一種承認的政治倫理，才能真正解決黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展政治目標的嵌入困境。

（二）試點嵌套：由“單向度政策試點”走向“政策試驗系統(tǒng)”

政策試驗是針對政策問題提出新理念并開展試點，對不同政策工具的結(jié)果和效果進行比較，基于證據(jù)持續(xù)改進政策安排的過程[33]。黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展需要利用政策試驗進行組織學習，以此探索“因地制宜”的制度方案，但這是一個具有高度復雜性、模糊性和不確定性的“復雜政策”，其主要表現(xiàn)為治理目標具有綜合性、技術(shù)路徑清晰度低和環(huán)境差異敏感度高[34]，且政策周期遠遠超過政治周期。單一試點所面向的是“復雜政策”某個側(cè)面的知識生產(chǎn)，所以不能寄希望于畢其功于一役，即植入單一試點即可大功告成的想法。正如前文所述，政策激勵性差和制度生產(chǎn)風險高的“權(quán)威上行、治理下行”背景下，單向度政策試點極有可能在“政策多級漏斗”中被“科層化”。更進一步而言，即便是該試點通過較為良好的“試驗性執(zhí)行”產(chǎn)出了基于新概念的結(jié)構(gòu)性知識，但是建立在單向度政策試點知識基礎(chǔ)之上的政策方案仍然無法真正有效消解黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的復雜局面。國家自主性的嵌入需要在張弛有度且持續(xù)性的“國家治理節(jié)奏”中得到體現(xiàn)[35]。這意味著國家需要實時監(jiān)控試點及其所處黃河流域的“變化中的情境”，根據(jù)試點的知識探索和政策建構(gòu)的“點”的情況“有節(jié)奏”地動態(tài)推動和引導黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮中央和地方“兩個積極性”，在“漸進改革”中編織起“政策試驗系統(tǒng)”，即指向黃河發(fā)展戰(zhàn)略不同層面、不同領(lǐng)域、不同議題但相互嵌套關(guān)聯(lián)起來的政策試驗體系，超越單向度的政策試點的限度，不斷豐富和加深對黃河流域治理的科學認知，從而形成具有內(nèi)在協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性且不斷調(diào)適的政策方案。這種“政策試驗系統(tǒng)”通過“試點嵌套”得以推動，在頂層設計中提升政策試點的協(xié)同性、系統(tǒng)性和整合性，在空間、內(nèi)容和過程多重要素中進行漸進嵌套和持續(xù)整合，從而實現(xiàn)政策試驗“從點到系統(tǒng)”的建構(gòu)[36]。

（三）數(shù)字賦能：由“碎片化”走向“一體化”

伴隨數(shù)字革命以前所未有的速度、廣度、深度推進，傳統(tǒng)組織設計和決策模式發(fā)生了相應變化。一定程度上講，新興技術(shù)契合了現(xiàn)代組織變革的需要，而組織模式轉(zhuǎn)型也為數(shù)字賦能提供了絕佳的應用情景。以數(shù)字技術(shù)賦能職能組織是順應數(shù)字時代要求、推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要趨勢。所謂“賦能”是力圖激發(fā)黃河流域行動主體自身能動性實現(xiàn)既定目標，或曰為行動主體實現(xiàn)目標提供一種新的方法、路徑和可能性。數(shù)字賦能的本質(zhì)是提升黃河流域職能組織多源數(shù)據(jù)收集能力和綜合科學決策能力，核心手段是讓“業(yè)務數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)價值化、信息融通化”，從而建立扁平化、多線性的溝通機制，打造高度協(xié)同、效率更優(yōu)的組織體系。具體而言，為了將不同組織聚合為一個高度整合的系統(tǒng)，數(shù)字技術(shù)提供了一種在新的層面重組結(jié)構(gòu)的能力，通過賦能可以更為靈活地搭建黃河流域生態(tài)保護利益表達的“虛擬平臺”并將虛擬空間中的組織和現(xiàn)實活動嫁接起來。這意味著，由于數(shù)字技術(shù)具有高度的靈活性和彈性，作為黃河流域生態(tài)保護指揮中樞的“領(lǐng)導小組”，將在數(shù)字技術(shù)實時互動與異步傳輸并舉的功能下盡可能實現(xiàn)對既有組織結(jié)構(gòu)的深層調(diào)整，同時打破信息壟斷和控制變革風險。此外，數(shù)字賦能職能組織也將依托即時高效的通信技術(shù)和獨特便捷的治理節(jié)奏對黃河流域社會聯(lián)結(jié)機制產(chǎn)生深刻影響，這種影響隱蔽地擴散到公眾意見模式、社會輿論模式以及企業(yè)參與模式等方面，創(chuàng)造出一個從根本上打破公共領(lǐng)域組織界限的平等信息空間，并為社會成員形成共同歸屬感、產(chǎn)生相近的意義支持提供了溝通和銜接渠道。當然，數(shù)字賦能職能組織并非一個自然而然的過程，亦需要制度變革（如《黃河保護法》）來引領(lǐng)治理方式和治理思維的轉(zhuǎn)變，同時更要注重制度方案與技術(shù)條件的匹配性，從而以宏觀層面的路徑指引和強制性制度變遷的驅(qū)動力來扎實推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。