甘 穎

(武漢大學(xué)社會學(xué)院,湖北 武漢 430072)

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會首次闡明了中國特色社會主義制度與國家治理體系和治理能力的內(nèi)在關(guān)系,指出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是歷史交匯點的重大任務(wù)”[1],基層治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。如何實現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化,既是我國基層治理轉(zhuǎn)型的重要面向,又是實現(xiàn)有效自治的關(guān)鍵,而提升基層組織能力是提升基層治理能力的先決條件[2],可見基層治理能力的現(xiàn)代化需要增強農(nóng)民的組織化程度。因此,農(nóng)民組織化成為學(xué)界極為關(guān)注的理論問題。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于基層治理中組織化的討論和研究主要有社會基礎(chǔ)論和國家制度基礎(chǔ)論兩種路徑。

一部分學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)村要實現(xiàn)再組織化,還需要依靠村莊本身的社會性基礎(chǔ),要去行政化回歸簡約治理。黃宗智認(rèn)為我國的基層治理是集權(quán)式的簡約治理,依靠村莊精英就可以實現(xiàn)村莊的正常運轉(zhuǎn)[3],呂德文認(rèn)為在基層治理現(xiàn)代化的新治理背景下,還應(yīng)當(dāng)堅持傳統(tǒng)簡約治理的方式,以熟人社會的信息公開與人情、面子等少量的行政成本來滿足國家治理的需求[4]。但是以行政化為導(dǎo)向的基層治理現(xiàn)代化必然會導(dǎo)致村級組織忙于行政任務(wù)而無暇處理自治事務(wù),因此,可以采取治理單位下移的方式,利用自然村或者小組等社會行動單元,來組織農(nóng)民實現(xiàn)自我管理與自我服務(wù)[5]。

另一部分學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理需要制度安排,因為現(xiàn)代行政體系具有公共屬性,行政化不僅不會造成治理無效,反而能夠建立國家與農(nóng)民之間的服務(wù)關(guān)系,為基層走向善治提供可能的空間[6]。徐勇在此基礎(chǔ)上強調(diào)中國的村民自治成長需要制度建構(gòu),通過提供制度性的自治平臺,將分散化的個人組織起來參與公共事務(wù),影響公共權(quán)力[7]。但在制度建設(shè)的過程中,基層政府的行政化手段難以與農(nóng)民的實際利益相契合,從而呈現(xiàn)出農(nóng)民組織碎片化以及準(zhǔn)組織化等不良治理樣態(tài)[8]。

綜上,學(xué)界對于農(nóng)村如何實現(xiàn)組織化進行了深入的研討和分析,但這兩種觀點都具有一定的局限性。第一,前者雖然強調(diào)了村莊作為熟人社會,其天然的社會結(jié)構(gòu)可以為組織化提供社會基礎(chǔ),但其問題在于,當(dāng)下村莊熟人社會性質(zhì)正在發(fā)生變遷,原有的內(nèi)生治理資源已經(jīng)逐漸喪失,村內(nèi)精英人才流失、文化氛圍欠缺以及集體收入不足致使農(nóng)民組織化陷入困境[9]。第二,后者提出的制度建設(shè)可以彌合前者社會基礎(chǔ)不足的問題,并且在國家治理現(xiàn)代化的背景下確實需要國家制度發(fā)揮作用,因而制度下鄉(xiāng)也成為一種必然趨勢。但其主要強調(diào)制度下鄉(xiāng)對基層治理的單向規(guī)制[10],卻沒有對制度下鄉(xiāng)與農(nóng)民組織化之間的具體機制進行探討,其結(jié)果是農(nóng)民組織化只能是一種僵硬的組織化,無法轉(zhuǎn)化為自治能力?；诖?需要進一步探討如何通過制度下鄉(xiāng)實現(xiàn)更好的農(nóng)民組織化。

一、制度-組織的分析框架與研究思路

制度下鄉(xiāng)是提高農(nóng)村組織能力很重要的途徑,方帥等認(rèn)為,規(guī)則供給是農(nóng)民組織化的制度基礎(chǔ),制度是實現(xiàn)農(nóng)民組織化的有效路徑,也是研究農(nóng)民組織化的關(guān)鍵變量[11],晏俊杰認(rèn)同其觀點,他認(rèn)為利益與規(guī)則是農(nóng)民有效組織的核心,利益相關(guān)度越高,內(nèi)生規(guī)則越強,越有利于實現(xiàn)農(nóng)民的自我組織與自我管理[12],而在自治的過程中,尤其要注重賦予農(nóng)民民主協(xié)商的權(quán)力,通過制度賦權(quán)的方式讓農(nóng)民組織起來,應(yīng)對公共品供給過程中的結(jié)構(gòu)性困境[13]?？梢哉f,制度下鄉(xiāng)對農(nóng)民組織化起到了推動作用。

然而,國家制度下鄉(xiāng)卻存在兩個方式,其一是行政代替自治,國家在向基層輸入資源的同時不斷給基層制定復(fù)雜的運行規(guī)范并要求其嚴(yán)格執(zhí)行,不但導(dǎo)致制度過密化,還引發(fā)了基層治理的形式主義,其結(jié)果是基層治理內(nèi)卷化[14]。國家雖然提供了資源,但是資源還是外部化的,沒有形成對村莊內(nèi)部的激勵和動員,相反還造成了行政消解自治。其二是行政嵌入自治,行政嵌入受啟發(fā)于波蘭尼提出的嵌入性概念,即經(jīng)濟活動嵌入于非制度的社會關(guān)系之中[15],行政嵌入自治強調(diào)資源供給過程中的基層自主性,即讓社會成員在一定的框架內(nèi)能夠參與到?jīng)Q策資源、人員調(diào)配的過程中,最終的結(jié)果是社會成員能夠積極參與到村莊建設(shè)中,這不僅沒有消解自治,反而還將行政與自治結(jié)合起來。因此,要利用制度下鄉(xiāng)提高農(nóng)民的組織化程度,就需要對其方式進行選擇,而制度嵌入就是最好的方式,即制度自上而下的進村過程需要嵌入于基層治理中,通過與地方性要素的結(jié)合,實現(xiàn)其在地化,從而能夠組織和動員農(nóng)民參與村莊建設(shè),進而推動農(nóng)民組織化。

基于此,本文提出“制度-組織”的分析框架。制度本身的意涵十分豐富,基歐漢認(rèn)為共同性、明確性和自主性標(biāo)度是制度的主要特征,而規(guī)則型制度是其核心內(nèi)容[16],由此可見,制度要通過規(guī)則輸入的方式來約束人們的行為,規(guī)則是制度的核心要素。而制度本身不僅為參與主體提供活動腳本,還作為一種資源配置的手段[17],通過影響資源分配的方式來激活或者約束人們的行為,利益主體可以根據(jù)其行為效益來統(tǒng)合自身以及其他利益相關(guān)者的行為。因此,本文認(rèn)為制度包括資源、規(guī)則和主體等三個要素,即有資源可以利用、以規(guī)則為保障和有主體來承接。組織化作為基層治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn),也同樣受到眾多學(xué)者的關(guān)注。楊帥等認(rèn)為要提高農(nóng)民組織化程度,就需要解決組織成本與組織收益維持的問題[18],而成本和維持的解決關(guān)鍵在于組織運行過程中是否有公共目標(biāo)讓成員成為一個遵循規(guī)則、履行義務(wù)的“組織人”,因而組織目標(biāo)成為組織內(nèi)部修繕的關(guān)鍵,而組織內(nèi)部的規(guī)范和原則也保障了組織目標(biāo)得以順利實現(xiàn)。同時,組織內(nèi)部還必須借助一定的載體才能發(fā)揮協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展的功能[19],以更好地實現(xiàn)組織目標(biāo)。由此,農(nóng)民組織化可以理解為一種組織體系的運作,其包括組織目標(biāo)、組織媒介和組織原則等三大要素。而制度嵌入的過程,就是資源、規(guī)則與主體這三個要素以嵌入的方式進入農(nóng)村。其中,資源嵌入強調(diào)的是資源可以滿足農(nóng)民的利益,調(diào)動他們參與村莊治理的積極性;規(guī)則嵌入則強調(diào)通過規(guī)則的設(shè)置,在村莊治理中可以再生產(chǎn)出內(nèi)生規(guī)則,約束農(nóng)民的決策表達(dá);主體嵌入強調(diào)參與主體的一致性目標(biāo),在行動中形成的公共意志通過均衡的權(quán)責(zé)關(guān)系來減少集體行動的阻礙。

由此,本文提出制度-組織分析框架如圖1所示。實現(xiàn)農(nóng)民組織化,需要外部制度供給與本地資源的有機契合。當(dāng)資源作為組織媒介時,可以通過滿足農(nóng)民利益來激活其參與意識;當(dāng)規(guī)則作為組織原則時,可以通過規(guī)范農(nóng)民的決策表達(dá)來確保其政治參與過程中的公平性與合法性;當(dāng)主體有共同目標(biāo)時,可以通過調(diào)整利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)關(guān)系,生產(chǎn)出公共意志,確保集體行動的產(chǎn)生。整個制度嵌入的過程,不但實現(xiàn)了外部資源內(nèi)部化,而且培育了農(nóng)民的公共精神,讓農(nóng)民實質(zhì)參與其中,最終實現(xiàn)農(nóng)民組織化,進而提升了基層治理能力。

圖1 制度-組織分析框架

本文的經(jīng)驗材料來源于筆者于2018年7月5日至25日在成都市郫都區(qū)長村①根據(jù)學(xué)術(shù)研究的要求,文中地名、人名已做相應(yīng)處理。為期20天的田野調(diào)研。長村共有2150人,共有4名村干部、4個公服人員、兩個村聘人員,下設(shè)8個社。2018年村公項目專項資金為41萬、實施項目3個、結(jié)余8.5萬。本文所選取的長村作為典型的中西部地區(qū)農(nóng)村,其人口外流、內(nèi)生資源稀缺、治理事務(wù)較少等村莊治理的特點與一般中西部地區(qū)農(nóng)村相同,具有代表性,可以呈現(xiàn)出國家制度下鄉(xiāng)對基層治理影響的一般規(guī)律。

二、基層治理變遷與組織能力弱化

鄉(xiāng)政村治是基層治理的基本制度框架[20],這一雙層治理結(jié)構(gòu)強調(diào)了村莊傳統(tǒng)治理秩序的重要性。鄉(xiāng)村社會秩序的生成具有二元性,一是內(nèi)生秩序,二是外生制度。稅費改革以前的村民自治延續(xù)了傳統(tǒng)的簡約治理,農(nóng)民可以在村莊既有資源的引導(dǎo)下,自發(fā)且有組織地參與村莊治理。但是,以德治、禮治為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序正在逐漸衰弱,鄉(xiāng)村社會依靠血緣和地緣關(guān)系建構(gòu)的“熟人社會”和“差序格局”被打破[21],這就導(dǎo)致村級組織化困境。

首先,治理主體流失。村莊精英及其社會權(quán)威的存在構(gòu)成了農(nóng)民可以被組織起來的社會基礎(chǔ)之一。而村兩委干部作為村莊中重要的治理資源,其包含的配置性資源可以用于管理和服務(wù)農(nóng)民,協(xié)調(diào)治理過程中的矛盾和問題。比如長村2組的陳某,以前在村里負(fù)責(zé)婦女工作,現(xiàn)在是議事會的成員。她以前在執(zhí)行計生政策的時候,每天都和小組長一起給農(nóng)民做工作,并且發(fā)動身邊的親戚、好友等群眾,不停地到育齡婦女家中磨嘴皮子。在農(nóng)民提出需要解決問題時,積極聯(lián)系民兵下去處理,實在解決不了的就向上級政府匯報,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部一起幫助解決問題。“幫忙農(nóng)民解決問題的好處在于,下次你找他配合村里的事情他不好意思拒絕②案例源于2018年7月12日上午在成都市郫都區(qū)長村村部對議事會成員陳某的調(diào)研筆記。!”可見,村干部先賦或者建構(gòu)的社會性權(quán)威可以被轉(zhuǎn)化為治理資源,通過不斷產(chǎn)生虧欠關(guān)系再生產(chǎn)出新的社會權(quán)威,將其用于村莊各類事務(wù)的動員中。

然而,當(dāng)前卻存在基層治理失去責(zé)任人的狀況。一方面,隨著政府推動大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn),消解了中農(nóng)③楊華[22]在2012年的開放時代上詳細(xì)解釋過中農(nóng)階層的概念,他是從社會分化的角度來界定中農(nóng),所謂中農(nóng)指的是作為經(jīng)營小規(guī)模家庭農(nóng)場、獲取中等水平收入的中農(nóng)階層,在鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村政治社會事務(wù)中扮演著中間階層、釋放中農(nóng)價值的角色,并造成鄉(xiāng)村治理中特有的“中農(nóng)現(xiàn)象”,本文延用“中農(nóng)”這一概念。的經(jīng)營空間[23],村莊大部分的土地都被資本流轉(zhuǎn)用于蔬菜種植,中農(nóng)個體流轉(zhuǎn)的價格遠(yuǎn)比不上資本的“雙七百”價格,這使得中農(nóng)的生存空間被壓縮;另一方面,即使有一部分愿意當(dāng)村干部,但是隨著打工經(jīng)濟的興起,農(nóng)民可以到經(jīng)濟收入更高的東部發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè),村干部的工資不僅低于務(wù)工收入,還面臨著大量冗雜的行政工作。目前村莊正職干部的工資為3000 元/月;副職干部的工資為2500元/月,遠(yuǎn)低于農(nóng)民4000～5000元/月的收入,并且他們還面臨著行政任務(wù)和工作時間的雙重增加,這極大降低了村干部的工作積極性,村主任更是表示,當(dāng)完這一屆就要辭職。因此,城市的拉力和農(nóng)村的推力讓越來越多村莊精英向外流動,年輕人都不愿意當(dāng)村干部,村里的干部大多為50歲以上負(fù)擔(dān)不重的中老年人擔(dān)任,難以找到繼替的干部人選,村莊缺乏被組織化的前提。

其次,村莊規(guī)則喪失。中國農(nóng)村是一個熟人社會,人們對血緣和地緣有強烈認(rèn)同,將農(nóng)民置身于鄉(xiāng)村自發(fā)形成的秩序之中[24],即非正式組織和精英可以利用社會關(guān)系等非正式手段來對付集體行動中的釘子戶,以形成低成本、高效率且穩(wěn)定的內(nèi)生治理秩序。比如,村里以前修渠的時候總會出現(xiàn)幾個釘子戶,他們鬧事的目的就是想要高價。于是小組長和農(nóng)民就會輪流到他家里做工作,“大家都是一個小組要相互幫忙,如果組里的事情你不同意,那以后你家有什么事小組也不會去給你幫忙①案例源于2018年7月16日上午在成都市郫都區(qū)長村村部對八組組長李某的調(diào)研筆記。!”以此“要挾”釘子戶同意。同時,內(nèi)在規(guī)范還形成了村莊輿論壓力,村里對付釘子戶時都會說這家為人不行,處處斤斤計較,這樣的名聲不僅是不好聽,而且還會影響婚嫁,“畢竟沒有哪家愿意把女兒嫁入這樣的家庭②案例源于2018年7月23日下午在成都市郫都區(qū)長村肖某家的調(diào)研筆記。!”因此,村社傳統(tǒng)的人情、輿論等非正式社會規(guī)范對于有村莊生活面向的農(nóng)民而言具有很強的約束作用,可以形成對釘子戶的擠壓,進而促使集體行動得以為繼。

然而,取消農(nóng)業(yè)稅釋放了大量的村莊勞動力,打工經(jīng)濟使得村莊從熟人社會向半熟人社會轉(zhuǎn)變,社會基礎(chǔ)的改變帶來了“社會價值生產(chǎn)力”的缺失,村莊喪失集體情感[25]。以2015年長村6組修建通戶路為例,在修建通往6組趙某家的水泥路時,李某一直不同意該條道路從自己家門前經(jīng)過,村書記和村主任前往李某家協(xié)調(diào)了好幾次都沒有成功,李某認(rèn)為反正這條路我可以不走,但是你要占地就是侵害我的利益,不給我好處是不可能的。在村干部多次勸導(dǎo)無果的情況下,還是以書記和主任各自出了400元錢給李某才算勉強解決。以前通過稱兄道弟、請客吃飯等“給面子”的私人性社會關(guān)系可以輕松化解的釘子戶難題,現(xiàn)如今卻成為村莊中最難擺平的事情,農(nóng)民的價值理性被經(jīng)濟理性所替代,其行為都是考慮個體的利益獲取,社會關(guān)系自然就無法發(fā)揮作用。于是,“人情”“面子”等社會性規(guī)范無法再為村莊的自治秩序提供條件,村級組織化缺少了功能載體。

最后,治理資源匱乏。在以往,村集體擁有著較為豐富的經(jīng)濟資源可用于組織農(nóng)民參與公共建設(shè)。一方面,村集體實際掌控著一定的經(jīng)營性資產(chǎn),村莊以前有一個豆瓣廠作為集體資產(chǎn),每年的經(jīng)營收入可達(dá)6～7萬元,這一筆經(jīng)濟來源成為修路、打井、修防洪堤等村莊公共建設(shè)的重要資源,能夠較好地滿足農(nóng)民的基本生產(chǎn)與生活需求。另一方面,村莊還可以向農(nóng)民征收“提留”和征用“兩工”持續(xù)用于村莊建設(shè),每年農(nóng)民需要上交300斤稻谷作為提留,這一筆錢主要用于村集體的日常開支、村干部工資與公益建設(shè)。同時,“兩工”的征用,尤其是積累工可以用于村莊農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),據(jù)村老會計的計算,村莊每年每個勞動力在農(nóng)閑的時候需要承擔(dān)10～15個勞動積累工,在修路、修堤壩等公共建設(shè)中出勞出力。因此,村集體有著較為豐富的配置性資源,而這些配置資源為集體所有,主要是用于修路等全體村民都需要的公共建設(shè),因而形成了對農(nóng)民的充分利益動員。

隨著村級治理外部環(huán)境的不斷變遷,村集體經(jīng)濟逐漸弱化,因而難以實現(xiàn)對農(nóng)民的有效動員。首先,市場環(huán)境變遷使得集體經(jīng)濟的經(jīng)營發(fā)展日益困難,從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟不斷弱化,村莊原有的豆瓣廠在2002年變賣給了私人,使得村集體幾乎喪失全部集體資源。其次,村集體的籌資能力下降導(dǎo)致農(nóng)民之間的公共利益進一步弱化,中西部地區(qū)農(nóng)村缺少山林、機動地等集體經(jīng)營性收入作為村莊公共服務(wù)的內(nèi)生性治理資源,據(jù)村會計表示,2008年以前村里幾乎沒有集體經(jīng)濟,僅有一個水塔以一年8000元的租金出租,但是這點錢連道路維護都不夠,最后村里想要做點事情都只能等上面的專項資金或者由村干部先行墊付。最后,取消農(nóng)業(yè)稅費使得村集體失去了向農(nóng)民收取“提留”和“兩工”的合法性,在稅費改革之前,村莊還可以通過三提五統(tǒng)截留部分經(jīng)濟資源用于村莊公共建設(shè),但是稅費改革之后,村莊截留的制度性基礎(chǔ)喪失,導(dǎo)致村集體徹底失去了動員農(nóng)民參與治理的配置性資源。同時,村莊建設(shè)方式由農(nóng)民籌資籌勞向項目制轉(zhuǎn)變,但項目制完備的程序要求實際上取消了基層組織和農(nóng)民參與公共品供給的渠道[26]。由此,村集體缺乏動員農(nóng)民參與的經(jīng)濟基礎(chǔ)與制度性基礎(chǔ)。于是,治理資源的缺失讓基層組織失去了組織農(nóng)民的媒介,農(nóng)民缺乏被利益動員的可能性與參與公共建設(shè)的積極性,村莊喪失了集體行動的政治基礎(chǔ)。

很顯然,村莊原有的社會性力量難以繼續(xù)維持村莊的內(nèi)生秩序,基層治理在市場化的沖擊下陷入了組織化困境。在此背景之下,想要重拾基層組織力,就需要行政力量介入重新將農(nóng)民組織起來參與自治。而成都公服資金制度的落地過程恰好佐證了行政力量以恰當(dāng)方式介入可以有效實現(xiàn)村級治理。

三、制度嵌入的實踐經(jīng)驗呈現(xiàn)

一直以來,國家都有制度下鄉(xiāng)的傳統(tǒng),通過向基層社會提供大量的資源以確?；鶎又卫淼挠行н\行。但是成都公共服務(wù)資金的創(chuàng)新在于制度下鄉(xiāng)不僅僅是國家自上而下直接輸入資源、規(guī)則、主體的過程,而是將資源、規(guī)則、主體嵌入于村莊治理中,即輸入靈活資源、設(shè)置運行規(guī)則以及再造自治機構(gòu),通過三重嵌入實現(xiàn)公服資金項目的有效運作。

1.輸入靈活資源

村莊想要發(fā)展起來就需要大量的資源作為村級治理的保障,而資源的供給方式有制度外和制度內(nèi)兩種[27]:制度外則通過向農(nóng)民汲取資源的方式來獲得資源;而制度內(nèi)則是通過政府的財政資金支持,具有很強的穩(wěn)定性和持續(xù)性,也讓農(nóng)民有了較長的心理預(yù)期。成都市公共服務(wù)資金(以下簡稱公服資金)作為一種制度內(nèi)資源,是由市、區(qū)兩級共同出資,自2008年成都市開始推動公共資金項目起,成都市所轄范圍內(nèi)的所有村莊每年都會獲得政府直撥的公服資金,資金額度最開始是每村24萬/年,每年地方政府會根據(jù)各個村莊的發(fā)展實際進行公平劃撥,以村莊的人口、轄區(qū)面積、地形、下轄小組數(shù)以及村莊發(fā)展進度而定,從2008年至2018年,長村的公服資金數(shù)目每年都在上漲,2018年長村的公服資金收入已經(jīng)漲至41萬,結(jié)余的8.5萬元可以積累轉(zhuǎn)入下一年繼續(xù)使用。持續(xù)且靈活的資金發(fā)放,可以繼續(xù)維系村民對公服資金項目的熱情和積極性,資金的使用范圍是全體村民,所以不存在由于項目落地的一次性機會而產(chǎn)生的強烈內(nèi)部博弈,“雖然今年沒有輪到我們修路,但是今年不修,明年也會修,只是個早晚的問題,我們多給社長反映情況,讓他明年積極爭?、侔咐从?018年7月21日上午在成都市郫都區(qū)長村魏某家的調(diào)研筆記。!”并且,資金的用途由村民自行提出,議事會商議通過而定,整個過程確保了資源分配與村民生產(chǎn)、生活需求的緊密貼合,也讓他們可以持續(xù)表達(dá)和反映自身的訴求。

可見,公服資金的使用方式是由農(nóng)民民主決策,因而不會陷入“政績邏輯”脫離村民的實際需求[28],而是能夠最合乎農(nóng)民的利益。同時,公服資金的使用是以行政村為最小單元,受益者是全體村民,因而公服資金帶來的是村民之間的公共利益。由此,公服資金的輸入再造了農(nóng)民之間公共利益。

2.設(shè)置運行規(guī)則

規(guī)則之治是現(xiàn)代國家建設(shè)的要求,實現(xiàn)規(guī)則之治的核心在于通過自上而下的輸入程序,建立村莊公共性[29],而公服資金的使用就是通過程序設(shè)定來重建村莊公共性。為確保公服資金的使用到位,2013年,政府要求公服資金的使用過程需按照“六步工作法”的程序開展,具體程序如下:第一,宣傳動員,召開村民代表大會,根據(jù)上級政府規(guī)定的公服資金使用范圍,擬定公服資金使用的大體項目類別,由村民代表進行廣泛宣傳;第二,征求意見,由村民小組長深入到每戶農(nóng)戶家中具體征求意見,填寫征求意見表,各小組收集匯總后交到村委會,要求征求意見的農(nóng)戶必須達(dá)到總農(nóng)戶數(shù)的80%以上;第三,召開村民議事會,村干部根據(jù)村民的反饋,匯總后將超過90%農(nóng)戶同意的項目提交議事會討論,由議事會投票確定要實施的項目;第四,公示,村民議事會討論決定后,在村委會及各個小組公示7天,村民無異議后,提交政府審核;第五,政府審核,提交政府審核通過后,開始實施;第六,滿意度測評。項目實施后,政府要針對受益農(nóng)戶進行滿意度測評,農(nóng)戶滿意度需達(dá)到80%以上。

由此,公服資金在使用過程中具有極強的規(guī)范性,整個運行過程都按照相關(guān)政策規(guī)定來落實,這就形成了公服資金使用過程的透明化、清晰化和規(guī)范化。尤其是議事會的設(shè)置以及六步工作法等復(fù)雜制度運作增加了項目設(shè)計的合法性,其目的在于規(guī)范制度運行過程中私人權(quán)力運作的問題,謹(jǐn)防村干部的牟利行為,保障了公服資金使用的公正性,從而再造了農(nóng)村的公共規(guī)則。

3.再造自治機構(gòu)

村公資金的使用并非村干部或者政府主導(dǎo),而是由村莊精英和農(nóng)民共同參與、協(xié)商討論決定。為確保公服資金的使用到位,成都市配套了“一事一議”的公服資金制度,要求村社成立村民議事會,通過村民提議、村級匯總以及議事會商議的形式保障經(jīng)費的每一筆開支都是村民需求的表達(dá);并設(shè)立監(jiān)事會,對每年資金的使用程序與項目實施進行監(jiān)督,要求監(jiān)事會成員到場簽字,以確保資金使用的公正性。于是,議事會成為了承接公服資金的主要治理主體,村里共有28個議事會成員,其中包括4名村干部,其余的議事會成員按照生產(chǎn)隊的實際人數(shù)進行分配,村里共有8個小組,每個小組需要選出3名議事會成員,各個小組自行進行投票后將結(jié)果上報給村里,并進行公示。一般選出來的議事會成員都是小組長、退休的老干部、老教師等具有社會性權(quán)威且負(fù)擔(dān)不重的中老年人,而4名監(jiān)事會成員則由以前的老會計與黨員擔(dān)任。當(dāng)正式啟動公服資金項目后,議事會要召集所有成員開會商議,根據(jù)村民的提議對公服資金的7大類,59小類等使用類型進行項目的統(tǒng)計和排序,按照群眾需求的高低程度以及事情的輕重緩急加以平衡。以2017年長村民意匯總表為例,全村總戶數(shù)756戶,選擇前兩名的項目是修建文體廣場和環(huán)境衛(wèi)生,經(jīng)過一戶一表意見之后,議事會提議先修5組的廣場,但是2組提出反對,認(rèn)為應(yīng)該先修本組的廣場,議事會在綜合各方意見,根據(jù)工程量、資金的匹配程度以及需求緊迫程度商討后認(rèn)為2組的整體需求高于5組,因而經(jīng)議事會決議先修建2組的廣場,當(dāng)然2組申請通過的前提是小組內(nèi)部要達(dá)成一致性意見,否則這一機會就自動轉(zhuǎn)給5組。

由此可見,議事會為農(nóng)民參與治理提供了平臺,再造了治理主體。一方面,議事會本身的人事設(shè)置吸納了村莊精英的參與,實現(xiàn)其社會價值的同時還可以增加村莊治理力量;另一方面,農(nóng)民本身也實質(zhì)性地參與到項目的運行和實施中,在村莊精英的帶領(lǐng)下通過意見反饋、項目監(jiān)督等方式,充分參與治理,在村莊內(nèi)部形成了一個有機的治理整體。

綜上所述,公服資金的使用改變了項目制自上而下的決策體制,建立了一套自上而下的制度輸入與自下而上需求對接的有效治理體制,其核心特質(zhì)在于制度并非是自上而下的國家權(quán)力控制,而是通過制度建設(shè)進村的方式,嵌入資源、規(guī)則以及主體,重建了基層治理秩序,這個制度嵌入的過程既激活了村莊治理活力,又提升了農(nóng)民的參與熱情。

四、制度嵌入與基層組織能力再造

村莊社會基礎(chǔ)弱化后,村莊組織能力的提升需要制度供給激活村莊治理,而農(nóng)民組織化程度關(guān)涉基層治理效果,組織化程度越高,基層治理成本越低,治理效果越好[30]。自上而下的制度要嵌入村級治理,讓村級擁有自治的主動權(quán)和自主權(quán),才能激活與組織村民有效參與治理。因此,探索制度下鄉(xiāng)與農(nóng)民組織化耦合的一般性機制可以為國家基層治理能力現(xiàn)代化提供有效的路徑支持。

1.利益動員激活參與意識

在服務(wù)型政府的背景下,國家成為村莊公共品供給的主體,國家與農(nóng)民的關(guān)系也從原來的資源汲取轉(zhuǎn)為資源輸入。農(nóng)民籌工籌勞的內(nèi)生組織體系已經(jīng)瓦解,而以項目制為核心的競爭性資源雖然可以在短時間內(nèi)改變村莊的發(fā)展樣態(tài),但極易出現(xiàn)村莊少部分人利用私人關(guān)系對國家公共資源的侵占,出現(xiàn)了精英俘獲、基層治理內(nèi)卷化[31]等現(xiàn)象。

可見,短期、高密度的資源輸入僅滿足了少部分人的利益,但對于大部分村民而言卻削弱了他們的政治參與感,由此可見,資源的輸入很重要,但是輸入和承接的方式同樣重要。想要維持和保障資源使用的長效性,就要根據(jù)農(nóng)民的利益需求以及村莊發(fā)展?fàn)顩r來提供對應(yīng)的資源。比如長村在2015年之前農(nóng)民在公服資金的使用選擇上就傾向于修路、修渠等基礎(chǔ)性的公共服務(wù);而2017年完成了村莊大部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之后,農(nóng)民更傾向于修建小廣場、環(huán)境整治等發(fā)展性需求。雖然不同階段的治理需求存在差異,但是資源供應(yīng)可以回應(yīng)農(nóng)民的差異化需求,他們的參與度自然就會提高。并且資金撥付的普遍性不會造成各個村莊之間較大的利益分化,供給的均衡可以化解資源輸入過程中的不均衡問題,使得農(nóng)民的需求具備得以實現(xiàn)的可能性。因此,國家以滿足農(nóng)民需求為導(dǎo)向的資源輸入方式,使得農(nóng)民在利益驅(qū)動下積極、主動地參與資源的使用和分配過程。由此,以需求為導(dǎo)向的資源輸入為農(nóng)民利益實現(xiàn)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)與參與實體,農(nóng)民在基層治理中得以民主決策、民主管理與民主參與,從而實現(xiàn)了從財權(quán)向治權(quán)的轉(zhuǎn)化。然而,資源輸入并不一定會形成有序的自治,也可能存在分利秩序和叢林政治,因此,規(guī)則的輸入變得尤為重要。

2.規(guī)則下沉規(guī)范決策表達(dá)

規(guī)則作為制度化的一個重要組成部分,是當(dāng)前國家治理從總體性支配向技術(shù)性治理轉(zhuǎn)變的直接體現(xiàn)[32],其表現(xiàn)為治理過程的規(guī)范化、技術(shù)化和留痕化以達(dá)到規(guī)范運作的效果。規(guī)則不僅是一種民主監(jiān)督的方式,而且還將農(nóng)民的需求表達(dá)過程規(guī)范化。首先,設(shè)置運行制度,確定公共參與和集體表達(dá)的程序,在村民集體商討、表達(dá)意見之后形成共識,為農(nóng)民的需求表達(dá)提供制度基礎(chǔ)。其次,保障運行程序的層級分明、流程規(guī)范。正如公服資金的使用程序包括組級村民表態(tài);議事會商議、決議;監(jiān)委會全程監(jiān)督;公示等多個步驟,村民對于任何一個流程存在質(zhì)疑都可以直接向議事會反映情況。這樣一套全體參與、監(jiān)督的過程一方面可以有效地避免少部分群體的尋租行為;另一方面,也可以通過賦予農(nóng)民表達(dá)權(quán)激發(fā)他們的參與感。最后,強化程序運行的公開化、透明化,讓全體農(nóng)民成為治理的參與者而非旁觀者。公服資金使用的第一道程序就是讓農(nóng)民填寫意見,小組和議事會是否采納農(nóng)民的意見都需要在會議上進行宣布,即使被拒絕也要有相應(yīng)的理由,具備很強的合法性基礎(chǔ),讓農(nóng)民的參與過程更加有效。

可見,以規(guī)范決策表達(dá)作為核心的組織原則為農(nóng)民組織起來參與治理提供了保障。如果治理過程缺乏規(guī)范化,其結(jié)果很有可能是寡頭政治而非民主政治。但是,組織原則的確立不一定意味著農(nóng)民可以有效地達(dá)成公共目標(biāo),公共目標(biāo)的基礎(chǔ)在于組織內(nèi)部能夠形成一套權(quán)利義務(wù)的均衡關(guān)系,以公共事務(wù)的達(dá)成為目標(biāo)導(dǎo)向,確保集體行動有效實現(xiàn)。

3.權(quán)責(zé)匹配形塑集體行動

項目落地的方式在很大程度上影響了村民自治的效果,落地過程是村民需求的公意體現(xiàn)還是形式表達(dá),直接決定了村莊治理的效力如何。以項目制為代表的公共事務(wù)落地,是由國家對項目的實施方向、實施內(nèi)容和實施過程進行全方位的統(tǒng)籌,村民雖然享受了項目落地的福利,但本質(zhì)上被排斥在村莊治理之外,呈現(xiàn)出弱政治參與的特點,而真正強政治參與的核心在于決策權(quán)在誰手中。只有讓農(nóng)民成為治理主體,他們才能被吸納到治理體系中參與治理,產(chǎn)生公共意志,形成集體行動。

首先,項目具體的內(nèi)容、落實、實施應(yīng)該全部交由村一級自行完成,國家只承擔(dān)“守夜人”的角色。當(dāng)農(nóng)民可以具有事務(wù)的決定權(quán)和自主權(quán)時,項目落地就不再是國家的事情,轉(zhuǎn)而變成了農(nóng)民自己的事情,其需要完成公共的事務(wù),有著共同的行動目標(biāo)。其次,農(nóng)民作為一級治理主體,一則具有表達(dá)需求和實現(xiàn)需求的權(quán)利;二則也有義務(wù)保障項目實施的正常運行,于是,農(nóng)民在擁有自主權(quán)的同時也確立了參與公共事務(wù)的集體觀念,集體行為成為農(nóng)民被組織起來的組織目標(biāo),而目標(biāo)確立的過程本身也是一種重新確立組織內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的過程。最后,對等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是建立于村莊公共性基礎(chǔ)之上,而公共性來源于組織內(nèi)部公意的實現(xiàn),基于這種共同話語的影響,農(nóng)民之間的權(quán)責(zé)關(guān)系就被激活,其內(nèi)部的懲罰機制也讓參與者自發(fā)地運用各種方式來“解決”項目落地過程中的治理障礙[33],從而形成了集體行動,進一步確定村莊公共性,重拾村莊公信力,進而減少了反公地悲劇。

簡言之,國家制度嵌入有利于調(diào)動村民參與村莊建設(shè)的積極性,培養(yǎng)農(nóng)民的公共性意識,從而激活村級組織力,實現(xiàn)更好的村民自治。只有賦予這套組織體系自主權(quán),讓其成為農(nóng)民的共同體,才能動員農(nóng)民、參與治理并形成集體行動,進而實現(xiàn)基層公共品的有效供給。很顯然,基層治理能力提升的關(guān)鍵在于動員并組織農(nóng)民,再造基層組織能力。

五、結(jié)論與討論

在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的大背景下,公服資金作為一種持續(xù)性自上而下的制度供給方式,與本地資源進行有機耦合培育了農(nóng)民的公共精神,從而使農(nóng)民組織化成為可能。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會擁有內(nèi)生的社會性資源和人力資源以確保基層具有一定的組織能力,可以回應(yīng)農(nóng)民需求,調(diào)動農(nóng)民政治參與性。但是在市場化的沖擊下基層組織能力逐漸弱化,造成了治理主體流失、村莊規(guī)范喪失以及治理資源缺乏等困境,因此,想要重塑基層治理能力,就需要依靠外部制度下鄉(xiāng)的方式。但制度下鄉(xiāng)的方式應(yīng)該是制度嵌入而非制度輸入,即資源嵌入、規(guī)則嵌入與主體嵌入。首先,資源嵌入激活了農(nóng)民的利益相關(guān)性,以利益吸納的方式動員農(nóng)民參與村莊管理、監(jiān)督、決議等自治環(huán)節(jié),共同利益者成為農(nóng)民被動員起來的物質(zhì)基礎(chǔ);其次,規(guī)則嵌入強化了農(nóng)民政治表達(dá)的規(guī)范化,使得村級治理運行過程中能夠產(chǎn)生公共性,增加了農(nóng)民參與村莊政治的決心與信心,決策表達(dá)的規(guī)范化是農(nóng)民被組織起來的重要保障。最后,主體嵌入再造了自治機構(gòu),組織內(nèi)部不但要明晰各利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系,而且要生產(chǎn)出公共意志,以保障組織內(nèi)成員產(chǎn)生統(tǒng)一行動,推動村民需求再地化、低成本的滿足。因此,制度嵌入的過程會激活社會成員的自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督意識,從而實現(xiàn)資源流動與村莊自治過程的結(jié)合,進而提升基層組織能力。提升基層治理能力不但是國家治理現(xiàn)代化的要求,而且是解決三農(nóng)問題的重要方向,而制度嵌入有利于激活村級組織力,從而實現(xiàn)更好的村民自治。

而對于公服資金的這一行之有效的制度嵌入方式探究,有助于我們對當(dāng)前國家制度下鄉(xiāng)的深入理解,但也還有兩個值得繼續(xù)探討的問題。其一是農(nóng)民公共精神培育持久性的問題。雖然制度嵌入可以實現(xiàn)基層組織能力的再造,但其前提在于國家資源、程序以及主體的輸入。那么,當(dāng)國家不再輸入這些要素時基層組織能力是否會受到影響,其組織效果又將如何是值得繼續(xù)探討的問題。其二是制度下鄉(xiāng)方式難以把握的問題。本文強調(diào)的制度下鄉(xiāng)方式是制度嵌入,但是其在運行過程中可能會出現(xiàn)制度程序逐漸規(guī)范化、形式化的趨勢,行政主導(dǎo)的邏輯很可能會壓縮基層的自主權(quán),進而導(dǎo)致基層組織力的瓦解,如何找到這一剛好契合的“度”是接下來還需要探究的問題。