蔡銀鶯段鑫宇

(1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院/生態(tài)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所,湖北 武漢 430070;2.武漢市東西湖區(qū)自然資源和規(guī)劃局,湖北 武漢 430000)

構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的國土空間規(guī)劃體系,已成為我國空間規(guī)劃改革的焦點(diǎn)與方向。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖,也是國家完善市場體系、提高競爭力、進(jìn)行宏觀調(diào)控不可缺少的手段[1-2]。國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的目的在于引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的區(qū)域統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)發(fā)展,解決因市場失靈造成的國土空間結(jié)構(gòu)失衡和無序發(fā)展的困擾,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化并推進(jìn)相鄰區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長[3-4]。統(tǒng)一國土空間規(guī)劃作為新時(shí)代規(guī)劃領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新或體系變革,仍處在摸索和適應(yīng)階段?，F(xiàn)有研究重點(diǎn)關(guān)注國土空間規(guī)劃的演變歷程[5]、資源環(huán)境承載力評價(jià)及國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)[6-7]、國土空間規(guī)劃一張圖[8]、國土空間規(guī)劃模式及體系改革[9-12]、國土空間用途管制[13-15]等技術(shù)創(chuàng)新或制度構(gòu)想,而對如火如荼的國土空間規(guī)劃招投標(biāo)市場及政府采購關(guān)注不夠。

20世紀(jì)90年代以來,引入競爭機(jī)制以合同、委托等方式向社會購買土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃技術(shù)服務(wù),成為構(gòu)建服務(wù)型政府及推進(jìn)國土空間治理能力現(xiàn)代化的重要策略。然而,支付標(biāo)準(zhǔn)或采購價(jià)格始終是政府購買公共服務(wù)過程的監(jiān)管難點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié)[16]。2014年國家四部委啟動28個(gè)市縣“多規(guī)合一”的試點(diǎn),在此基礎(chǔ)上2017年啟動了省級空間規(guī)劃的試點(diǎn)。2018年自然資源部組建,確定其統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》,地方政府正式步入全面開展國土空間規(guī)劃編制與技術(shù)服務(wù)采購的需求期。國土空間規(guī)劃通過“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)“一個(gè)市縣一本規(guī)劃一張藍(lán)圖”,強(qiáng)化對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用,具有極強(qiáng)的權(quán)威性。對于地方政府或規(guī)劃服務(wù)機(jī)構(gòu)而言,國土空間規(guī)劃編制業(yè)務(wù)是一項(xiàng)全新的技術(shù),采購價(jià)格缺少直接的參照系,加之長期以來缺乏政府購買規(guī)劃技術(shù)服務(wù)價(jià)格的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及成本核算辦法,為此,地方政府購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)主要根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)狀況,效仿已開展招投標(biāo)的類似項(xiàng)目進(jìn)行定價(jià)。導(dǎo)致采購價(jià)格差異較大,模糊性和隨意性較強(qiáng)。例如,近年曾出現(xiàn)國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)價(jià)格破1000萬元的三亞市和武漢市,以及8000萬元的惠州市,甚至1.7億元的阿克蘇地區(qū)空間規(guī)劃“標(biāo)王”等。地方政府購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)價(jià)格是否合理,直接影響到公共財(cái)政資金的使用績效和政府的公信力。當(dāng)前地方政府購買規(guī)劃技術(shù)服務(wù)需求旺盛,涉及的公共財(cái)政資金金額巨大,卻鮮少有研究關(guān)注?？陀^合理地揭示地方政府購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的價(jià)格狀況及影響因素,不僅有助于減少政府購買公共服務(wù)支出的隨意性和模糊性,杜絕地方政府對空間規(guī)劃購買價(jià)格的盲目跟風(fēng),也有助于為提升公共財(cái)政資金使用績效提供政策建議。據(jù)此,本文根據(jù)在中國招標(biāo)網(wǎng)站上搜集整理的2017-2020年全國1038個(gè)市縣國土空間規(guī)劃技術(shù)項(xiàng)目的中標(biāo)價(jià)格及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),分析市縣地方政府購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)價(jià)格狀況,運(yùn)用同群效應(yīng)模型識別影響政府采購價(jià)格的關(guān)鍵因素及行為特征,并提出相應(yīng)的政策建議。

一、研究假設(shè)和數(shù)據(jù)來源

1.地方政府購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)同群效應(yīng)的研究假設(shè)

同群效應(yīng)(Peer Effects)是指個(gè)體行為決策會受到周圍參照群體的影響,表現(xiàn)出與其他群體成員一致的行為傾向[17]。地方政府由“人”組成,對于政府行為的解釋,離不開“人”的因素,在“中國式分權(quán)”衍生出的“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下,身在其中的各地政府(官員)屬于“同群”范疇,其行為和決策不可避免地存在相互依賴性,在一些重大決策上并不完全基于自身?xiàng)l件而可能存在模仿跟隨做出與“同群”類似的決定[18]。國土空間規(guī)劃作為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的必要環(huán)節(jié),其內(nèi)容編制和審查報(bào)批制度均存在嚴(yán)格要求。在信息不對稱和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避偏好下,考慮到信息獲取的便利性和資源條件的相似性,地方政府在制定國土空間規(guī)劃招標(biāo)價(jià)格時(shí)會觀察地理上與之相近或相關(guān)特征更為接近的對象,跟隨與模仿經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近地區(qū)的經(jīng)濟(jì)決策將成為地方政府經(jīng)濟(jì)主體的優(yōu)勢策略[19-20]。

盡管多個(gè)學(xué)科和諸多理論已經(jīng)從不同角度論證了群體間的模仿行為,但歸結(jié)起來都是試圖解答以下3個(gè)問題:模仿動因、模仿信息渠道和模仿行為方式。遵從三條定律:一是邏輯模仿律,模仿對象的出現(xiàn)以及模仿程度的強(qiáng)弱符合內(nèi)在邏輯規(guī)律,即那些效率高、績效好、地位高的人更可能成為模仿對象,并且模仿者對這些對象的模仿強(qiáng)度亦比較強(qiáng);二是先內(nèi)后外律,模仿對象的出現(xiàn)以及模仿程度的強(qiáng)弱遵循先內(nèi)后外(先本域后外域)的規(guī)律;三是模仿級數(shù)律,即模仿生成的條件滿足后,模仿行為會以幾何級數(shù)的速度增長[21]。在上述分析基礎(chǔ)上,提出以下假設(shè):

H1:受地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)需求程度等影響,國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)政府購買價(jià)格存在異質(zhì)性。

H2:因缺乏相應(yīng)的成本核算模型或科學(xué)的計(jì)費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn),地方政府在購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)價(jià)格決策上可能存在效仿行為。擬招投標(biāo)地區(qū)在發(fā)布招標(biāo)文件時(shí)主要參照同類地區(qū)或地理近鄰地區(qū)的已投標(biāo)或采購的價(jià)格,從而導(dǎo)致地方政府購買價(jià)格存在同群效應(yīng)。

從時(shí)間趨勢上看,國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量為單調(diào)遞增函數(shù),決定各級政府在制定空間規(guī)劃價(jià)格時(shí)可供參考和借鑒的項(xiàng)目數(shù)量必然為增函數(shù),定價(jià)策略模仿和跟隨的可能性逐漸增大?；诖?提出假設(shè):

H3:在國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)市場形成初期,地方政府購買規(guī)劃技術(shù)服務(wù)可供參照的樣本較少,規(guī)劃技術(shù)供給服務(wù)相對緊缺,且技術(shù)服務(wù)的創(chuàng)新難度相對較大,為此定價(jià)策略的同群效應(yīng)較低;隨市場逐漸穩(wěn)定,示范性樣本增多,地方政府對規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的購買價(jià)格受同類群體的影響逐漸增強(qiáng)。

2.數(shù)據(jù)來源及處理

課題組從中國招標(biāo)網(wǎng)①中國招標(biāo)網(wǎng)。http://zb.yfb.qianlima.com/yfbsemsite/mesinfo/zbpglist.及地方政府網(wǎng)站上,逐條獲取中國大陸31省(直轄市、自治區(qū))市縣層級的國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)項(xiàng)目的招標(biāo)與中標(biāo)信息。經(jīng)篩選并剔除部分信息異?；蛞?guī)劃內(nèi)容不可比的樣本,整理出有效樣本1038個(gè),中標(biāo)時(shí)間為2017年1月9日-2020年3月20日。該期間進(jìn)行國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)招標(biāo)及立項(xiàng)的區(qū)域覆蓋面廣,包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南等東部的11個(gè)省、直轄市,山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等中部的8 省,內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆等西部12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。此外,還搜集了中標(biāo)項(xiàng)目對應(yīng)的招標(biāo)文件及所在市縣的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)處理前,逐條比較了各市縣地方政府國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的招標(biāo)價(jià)格和中標(biāo)價(jià)格。整體上,公開競價(jià)協(xié)商后確定的中標(biāo)價(jià)格與政府發(fā)布投標(biāo)信息時(shí)設(shè)定的招標(biāo)價(jià)格基本接近,僅有個(gè)別市縣略有調(diào)整,且調(diào)整的價(jià)格偏差均低于5%。為此,以公開競爭協(xié)商后的中標(biāo)價(jià)格作為政府采購價(jià)格進(jìn)行分析。此外,根據(jù)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃對國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)類型加以區(qū)分,劃分市級和縣級兩類規(guī)劃區(qū)域,其中縣級市歸入到縣級單元。

二、研究方法

1.同群效應(yīng)檢驗(yàn)

同群效應(yīng)的存在性檢驗(yàn)主要是觀察樣本“個(gè)體”特征是否受到同類群體已有“平均”特征的影響[19]。此時(shí),如何根據(jù)樣本的相似性特征識別同類型群體,是進(jìn)行同群效應(yīng)研究的前提。本文采用K 均值聚類算法(K-Means Clustering Algorithm)對樣本進(jìn)行聚類分析,以此識別同類群體樣本。該方法僅需指定聚類簇?cái)?shù)K 和相關(guān)分組變量即可完成迭代求解,可實(shí)現(xiàn)樣本分組誤差平方和局部最小,避免了因人為分組導(dǎo)致的樣本分組偏誤。

在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建初期,地方政府購買技術(shù)服務(wù)普遍缺乏可參考的定價(jià)依據(jù),全國僅有河南省和廣東省發(fā)布了相關(guān)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其中,河南省按規(guī)劃區(qū)域劃分為省轄市、縣級市(縣)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級,結(jié)合規(guī)劃區(qū)域國土面積及中心城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地規(guī)劃建設(shè)用地面積制定階梯計(jì)費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn);廣東省在此基礎(chǔ)上增加以人口密度、審批機(jī)關(guān)和涉海情況等計(jì)費(fèi)調(diào)節(jié)系數(shù)。假定各市縣地方政府是理性的經(jīng)濟(jì)決策單元,則采購價(jià)格受規(guī)劃地區(qū)國土面積、人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等相關(guān)因素影響,結(jié)合計(jì)費(fèi)指導(dǎo)意見,設(shè)定如下模型:

式(1)中,f x( ) 為某市縣地方政府國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)招標(biāo)或采購價(jià)格;x i是系列可能引致采購價(jià)格變化的影響因素,包括城市級別、規(guī)劃類型、規(guī)劃面積、人口密度、涉海情況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等;βi和u分別為估計(jì)系數(shù)和誤差項(xiàng);式(2)為全自然對數(shù)模型。整體而言,受規(guī)劃地域單元空間異質(zhì)性及規(guī)劃技術(shù)服務(wù)質(zhì)量差異等影響,地方政府對國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的招標(biāo)或采購價(jià)格存在非同質(zhì)性。其中,規(guī)劃單元的國土空間開發(fā)強(qiáng)度越強(qiáng),規(guī)劃機(jī)構(gòu)的技術(shù)創(chuàng)新要求越強(qiáng),技術(shù)服務(wù)的采購價(jià)格相對越高。然而,地方政府若在購買技術(shù)服務(wù)時(shí)缺乏可衡量的成本核算標(biāo)準(zhǔn),也可能會帶來購買價(jià)格的模糊或隨意性,以及招標(biāo)過程的跟風(fēng)現(xiàn)象。為衡量當(dāng)前地方政府購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)是否存在同群效應(yīng),本文借鑒MANSKI提出的經(jīng)典Linear-in-Means模型[22]檢驗(yàn)類似地區(qū)的購買價(jià)格均值是否會對后開展招標(biāo)地區(qū)的采購價(jià)格產(chǎn)生顯著性影響。結(jié)合研究假設(shè),模型設(shè)定為:

式(3)中,ln(f(x))t表示t時(shí)間節(jié)點(diǎn)的購買價(jià)格對數(shù)值;ln(f(x))-t表示t時(shí)間節(jié)點(diǎn)以前的同群樣本購買價(jià)格均值對數(shù)值,該項(xiàng)控制了時(shí)間效應(yīng),因而不會產(chǎn)生與被解釋變量互為因果關(guān)系的問題;dum j表示存在j個(gè)虛擬控制變量;α、βi、γ、δj均為估計(jì)系數(shù),其中γ是關(guān)注的核心系數(shù),可檢驗(yàn)同群效應(yīng)的存在性;μ為隨機(jī)擾動項(xiàng)。變量具體描述與計(jì)算方法如表1所示。

表1 變量描述與計(jì)算方法

2.同群效應(yīng)強(qiáng)度

考慮到規(guī)劃單元的國土空間規(guī)劃技術(shù)項(xiàng)目具有唯一性特征,假設(shè)樣本足夠大,則時(shí)間節(jié)點(diǎn)最為靠前的樣本,可供參考的樣本數(shù)量為0,其同群效應(yīng)為0。時(shí)間節(jié)點(diǎn)越靠后,可供參考和借鑒的相似樣本量越多,越容易產(chǎn)生同群效應(yīng)。為此,對同群效應(yīng)概率做出以下定義:

式(4)中,P k(pe)表示第k個(gè)樣本存在同群效應(yīng)的概率;npe it表示k樣本在購買時(shí)點(diǎn)t可供參考和借鑒的相似樣本量;mpe表示該群體的最大相似樣本量。由此可知,P k(pe)的取值范圍為[0,1],其值越大表示該市縣國土空間規(guī)劃價(jià)格制定存在同群效應(yīng)的可能性越大。

3.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

考慮到聚類簇?cái)?shù)K不同則同類群體的樣本數(shù)會有差異,得到的最小化殘差平方和(sum of squares for error,SSE)也不盡相同,這將直接影響到模型參數(shù)估計(jì)值。參照Elbow 的肘部判斷法則(Elbow Method)將聚類簇?cái)?shù)K作為橫軸、將對應(yīng)的SSE作為縱軸,構(gòu)建笛卡爾坐標(biāo)系折線圖以此判斷拐點(diǎn)和最優(yōu)聚類簇?cái)?shù)K[23]。

三、結(jié)果與分析

1.市縣地方政府購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)及其價(jià)格狀況

2017年1月-2020年3月,北京、汕頭、成都、肇慶、寧波、柳州、佛山、廣州、煙臺和重慶10個(gè)城市的國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購價(jià)格均超過1億元,是該期間國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購的重點(diǎn)城市;從規(guī)劃技術(shù)采購項(xiàng)目的數(shù)量來看,排名前10的城市依次為北京、重慶、成都、廣州、蘭州、長沙、鹽城、武漢、寧波和湘潭,各市的技術(shù)采購項(xiàng)目數(shù)量均超過10個(gè);從規(guī)劃技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目的采購均價(jià)高低排序,前10名的市州依次為黔南布依族苗族自治州、昌都、資陽、安順、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、延邊朝鮮族自治州、柳州、鞍山、攀枝花和保定,各市州近三年的國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)購買價(jià)格均超過2400萬元。其中,北京、成都、寧波、廣州和重慶等城市的國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購總價(jià)高,技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量多,但單個(gè)項(xiàng)目的均價(jià)相對偏低。主要原因在于這些城市政府對于國土空間規(guī)劃技術(shù)較為重視,地方自然資源部門主管的規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)技術(shù)實(shí)力強(qiáng)大,能夠獨(dú)立地承擔(dān)空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、信息平臺建設(shè)等技術(shù)工作,規(guī)劃過程中面向社會公開競爭或征求合作完成有攻關(guān)性的項(xiàng)目,基本不存在市縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃技術(shù)項(xiàng)目整體發(fā)包招標(biāo)的現(xiàn)象。加之這些城市社會化的規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)較多,市場競爭充分,為此單個(gè)項(xiàng)目的價(jià)格較低。而部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣,如黔南布依族苗族自治州、昌都、安順、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、延邊朝鮮族自治州等市州,地方政府主管的規(guī)劃技術(shù)機(jī)構(gòu)實(shí)力相對欠缺,空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)主要依賴政府購買或社會咨詢,政府采購單價(jià)較高,且普遍存在包含基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)或縣鄉(xiāng)規(guī)劃一體化招標(biāo)的情況。

從總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)一步區(qū)分與比較國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)政府采購價(jià)格,如表2所示。2017年1月-2020年3月,市縣國土空間規(guī)劃招標(biāo)項(xiàng)目以總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃為主,市級和縣級國土空間總體規(guī)劃的采購均價(jià)分別為1928萬元/項(xiàng)和847萬元/項(xiàng)。其中,西部地區(qū)的市級國土空間總體規(guī)劃均價(jià)最高,達(dá)到2325.27 萬元/項(xiàng);東部地區(qū)的縣級總體規(guī)劃采購均價(jià)達(dá)到949萬元/項(xiàng),明顯高于財(cái)政狀況較差的西部和中部地區(qū)。西部地區(qū)市級總體規(guī)劃的技術(shù)購買均價(jià)明顯較高,主要原因在于西部城市的國土面積較大,同時(shí)包括數(shù)據(jù)庫建設(shè)等基礎(chǔ)技術(shù)工作。東部地區(qū)的縣域財(cái)政條件較好,國土以生活和生產(chǎn)建設(shè)空間為主,追求空間布局及指標(biāo)配置的精細(xì)化、層次化,其規(guī)劃采購價(jià)格相對偏高;中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)幅員遼闊、地方財(cái)政收入吃緊,以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生態(tài)空間為主,政府更傾向于將市縣空間規(guī)劃統(tǒng)一管理、重視對市級國土空間規(guī)劃的資金投入。

表2 國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)地方政府購買的價(jià)格狀況

從規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購的時(shí)間截面數(shù)據(jù)可知(表3),全國市縣層級的國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)購買始于2017年,隨著國土空間規(guī)劃體系改革的推進(jìn)采購需求呈井噴式增長,且地方政府采購規(guī)劃服務(wù)的公共財(cái)政資金逐年增加。2017年全國市縣空間規(guī)劃資金總投入為0.38億元,2018年為3.68億元,2019年為54.16億元,2020年全年投入超63.97億元。國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購數(shù)量及價(jià)格不斷增加,這與2017年我國市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)研究工作、2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革自然資源部組建及2019年國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建等改革進(jìn)程是密不可分的[26]。從市縣地方政府空間規(guī)劃購買均價(jià)來看,存在類似爆發(fā)性增長趨勢:2017年市級空間規(guī)劃均價(jià)為306.85萬元/項(xiàng),2018年、2019年和2020年分別為420.02 萬元/項(xiàng)、916.14 萬元/項(xiàng)和1505.17 萬元/項(xiàng),年均增長幅度分別為36.88%、118.12%和64.30%,而在縣級空間規(guī)劃層面,年均增長幅度也分別為50.64%、77.78%和24.22%。市縣地方政府近三年空間規(guī)劃公共財(cái)政資金逐年增加,采購價(jià)格不斷增加,說明隨著國土空間規(guī)劃體系改革日程的推進(jìn),地方政府對國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的需求增長,在規(guī)劃技術(shù)服務(wù)供給力量相對緊缺的情況下,為降低國土空間規(guī)劃審查報(bào)批風(fēng)險(xiǎn)或保障空間規(guī)劃質(zhì)量及有效實(shí)施,一些地方政府和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷提高空間規(guī)劃招標(biāo)要求和招標(biāo)價(jià)格,形成一種學(xué)習(xí)性的模仿行為。

表3 市縣地方政府購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)價(jià)格的年度情況

2.市縣地方政府國土空間總體規(guī)劃技術(shù)服務(wù)購買價(jià)格的同群效應(yīng)

國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的編制內(nèi)容及技術(shù)創(chuàng)新需求存在較大差異,縱向之間通常不具有可比性。在自然資源部相關(guān)技術(shù)指南的引導(dǎo)下,各市縣國土空間總體規(guī)劃的編制內(nèi)容和技術(shù)要求相同,橫向間價(jià)格可對比。在此,選取總體規(guī)劃識別影響地方政府國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購價(jià)格的關(guān)鍵因素。逐條對中標(biāo)信息進(jìn)行文本篩選和內(nèi)容甄別,剔除掉少量異常市縣的樣本,選取在規(guī)劃內(nèi)容上具有可比性的497個(gè)市縣的國土空間總體規(guī)劃中標(biāo)信息進(jìn)行分析,其中市級111個(gè),縣級386個(gè)。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表4。

表4 相關(guān)指標(biāo)的描述性統(tǒng)計(jì)N＝497

使用Stata15軟件對國土空間總體規(guī)劃樣本進(jìn)行K 均值聚類(K＝4),并對式(3)進(jìn)行OLS回歸分析。均使用“異方差-穩(wěn)健性”標(biāo)準(zhǔn)誤以減輕異方差的影響,且VIF mean＝1.56和VIF max＝2.12,不存在多重共線性問題。為保證基準(zhǔn)模型估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性,重新進(jìn)行了K 均值聚類分析(K＝5),改變了同群樣本數(shù)量。對比估計(jì)結(jié)果可知,主要變量的系數(shù)與符號都與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致,證明了基準(zhǔn)模型結(jié)論的穩(wěn)健性,結(jié)果見表5。

表5 回歸模型估計(jì)結(jié)果

從估計(jì)系數(shù)可見(K＝4),市縣地方政府國土空間總體規(guī)劃采購價(jià)格存在顯著的同群效應(yīng),即同類市縣地方政府空間規(guī)劃采購價(jià)格每增加1%,后期類似地區(qū)的待招標(biāo)的國土空間總體規(guī)劃技術(shù)服務(wù)購買價(jià)格將增加0.46%。然而同群效應(yīng)強(qiáng)度在市縣層面并未保持顯著的一致性,估計(jì)系數(shù)分別為0.990和0.390,即市級空間總體規(guī)劃招標(biāo)價(jià)格的同群效應(yīng)高出縣級約154%,說明地方政府在發(fā)布招標(biāo)信息確定市級空間規(guī)劃招標(biāo)價(jià)格時(shí),更傾向于參照已采購地區(qū)或鄰近地區(qū)的市級規(guī)劃價(jià)格,但這對縣級地方政府總體規(guī)劃采購價(jià)格的參照程度并不高?？赡艿慕忉屖窍啾扔诳h級空間規(guī)劃,市級空間規(guī)劃的編制內(nèi)容更為宏觀、更為復(fù)雜,且對縣鄉(xiāng)級規(guī)劃有定位及指導(dǎo)作用,地方政府較為重視。同時(shí),由于缺乏相關(guān)的成本核算或計(jì)費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致地方政府對于空間規(guī)劃價(jià)格制定浮動范圍更大,存在一定程度的隨意性和模糊性,易于出現(xiàn)攀比或盲目跟風(fēng)定價(jià)等問題;另一個(gè)可能的解釋則是,國土空間規(guī)劃編制遵循自上而下逐級控制的原則,縣級國土空間規(guī)劃要服從市級國土空間規(guī)劃,市級總體規(guī)劃編制需求及招標(biāo)采購時(shí)間普遍早于縣級規(guī)劃。當(dāng)總體規(guī)劃技術(shù)服務(wù)處在探索階段或市場初步建設(shè)期,技術(shù)創(chuàng)新難度較大,服務(wù)供給單位相對缺乏,為此市級規(guī)劃價(jià)格受初始同類群體采購價(jià)格的影響較大。隨著規(guī)劃技術(shù)服務(wù)市場逐漸成熟穩(wěn)定,技術(shù)服務(wù)的供給方增加,規(guī)劃技術(shù)服務(wù)也隨項(xiàng)目數(shù)量增加而有更多的參照系時(shí),已招標(biāo)的價(jià)格信息對擬招標(biāo)的縣級空間規(guī)劃采購價(jià)格的同群效應(yīng)影響強(qiáng)度會減弱。

從政府購買規(guī)劃技術(shù)服務(wù)價(jià)格的影響因素來看,除了涉海情況這一因素以外,其余因素均對市縣國土空間總體規(guī)劃價(jià)格產(chǎn)生了顯著影響,均通過10%顯著性水平檢驗(yàn)。具體來看,規(guī)劃單元的轄區(qū)面積、人口密度和人均GDP 每增加1%,本地政府關(guān)于空間規(guī)劃決策價(jià)格將分別提高0.331%、0.254%和0.151%,作用強(qiáng)度依次遞減;空間規(guī)劃招標(biāo)內(nèi)容是否包含數(shù)據(jù)庫建設(shè)同樣是地方政府招標(biāo)價(jià)格決策的重要影響因素,系數(shù)估計(jì)值為0.176,說明包含數(shù)據(jù)庫信息化建設(shè)的空間規(guī)劃價(jià)格將比不包含的空間規(guī)劃價(jià)格高出17.6%;從城市定位來看,省會城市、副省級城市的國土空間總體規(guī)劃價(jià)格普遍比其他地區(qū)價(jià)格高出4.1%和6.2%;從同群樣本本省比例來看,同群樣本中包含的本省空間規(guī)劃比例越多,越容易拉高本省其他地區(qū)空間規(guī)劃價(jià)格,比例每提高1%,價(jià)格提升幅度約為0.138%,側(cè)面印證了地方政府在制定空間規(guī)劃價(jià)格時(shí),更傾向于參照本省份已有空間規(guī)劃招投標(biāo)項(xiàng)目信息;從同群樣本的比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢來看,若地區(qū)處于同群經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位時(shí),地方政府將增加空間規(guī)劃購買價(jià)格,再次印證地方財(cái)政收入是地區(qū)空間規(guī)劃資金投入的重要影響因素,尤其市級空間規(guī)劃。

3.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

數(shù)據(jù)處理過程中共進(jìn)行了8次不同的聚類數(shù)量估計(jì),并用EXCEL 軟件繪制出SSE-K 折線關(guān)系圖,見圖1?？梢钥闯?SSE會隨著K值不斷增大而減少。當(dāng)K＝4或K＝5時(shí),SSE 下降幅度明顯趨于緩慢,可以考慮選取K＝4或K＝5作為同群樣本聚類數(shù)量。

圖1 肘部判斷法則

4.市縣地方政府國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購價(jià)格的同群效應(yīng)強(qiáng)度

根據(jù)式(4)～(5)可得到各市縣國土空間總體規(guī)劃政府價(jià)格決策同群效應(yīng)強(qiáng)度(K＝4)。為直觀展示同群效應(yīng)強(qiáng)度的時(shí)間變化趨勢,將同群效應(yīng)強(qiáng)度設(shè)置為縱軸、購買時(shí)間設(shè)置為橫軸,結(jié)果如圖2所示。從時(shí)間趨勢來看,市縣兩級地方政府對國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的采購價(jià)格均存在顯著的同群效應(yīng),且兩者均呈現(xiàn)出逐年增長的發(fā)展態(tài)勢,即近三年參照同類地區(qū)規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購價(jià)格成為定價(jià)的基本策略,有明顯的仿效行為;從同群效應(yīng)強(qiáng)度來看,市級規(guī)劃同群效應(yīng)均值為347.42萬元,偏離絕對值在0～3645萬元之間,而縣級規(guī)劃同群效應(yīng)均值僅為153.65萬元,偏離絕對值在0～1981萬元之間,說明與縣級空間規(guī)劃相比,市級規(guī)劃采購價(jià)格的同群效應(yīng)影響程度及波動幅度更大。

現(xiàn)階段地方政府在發(fā)布招標(biāo)文件及通過競價(jià)機(jī)制確定國土空間規(guī)劃采購價(jià)格時(shí),存在一定程度的同群樣本價(jià)格效仿或跟隨行為。這導(dǎo)致市縣地方政府國土空間總體規(guī)劃采購價(jià)格偏高,以此引發(fā)的公共財(cái)政資金過度投入。研究發(fā)現(xiàn),對相關(guān)特征變量進(jìn)行控制的基礎(chǔ)下,市縣空間規(guī)劃地方政府購買價(jià)格的溢出效應(yīng)分別為347.42 萬元、153.65 萬元,分別占總體規(guī)劃政府采購均價(jià)的18.01%和18.14%。根本原因在于缺乏國土空間規(guī)劃編制相關(guān)計(jì)費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)或成本核算辦法,尤其缺乏相關(guān)部門對地方政府規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購的成本效益及跟蹤監(jiān)督管理,導(dǎo)致各地政府在確定空間規(guī)劃招標(biāo)價(jià)格時(shí),簡單參照已有地區(qū)空間規(guī)劃的中標(biāo)價(jià)格,未能充分考慮本地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況,從而產(chǎn)生非必要的公共財(cái)政支出。

四、結(jié)論與建議

引入競爭機(jī)制以合同、委托等方式向社會購買技術(shù)服務(wù),成為近20年來地方政府編制空間規(guī)劃的主要方式。2014年“多規(guī)合一”的編制試點(diǎn),以及2018年自然資源部的組建,揭開統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的序幕。近幾年統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)處在摸索期,地方政府購買國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的招投標(biāo)市場需求活躍,涉及的公共財(cái)政資金巨大,然而卻鮮少有研究關(guān)注規(guī)劃技術(shù)服務(wù)中標(biāo)價(jià)格的合理性。本文逐條獲取2017年1月-2020年3月全國各市縣國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的中標(biāo)信息,比較分析了市縣地方政府國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)的采購價(jià)格,運(yùn)用同群效應(yīng)模型驗(yàn)證政府采購存在的效仿行為及溢價(jià)效應(yīng)。主要的研究結(jié)論包括:

(1)市級和縣級國土空間總體規(guī)劃的采購均價(jià)分別達(dá)到1928萬元/項(xiàng)和847萬元/項(xiàng)。其中,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)市級總體規(guī)劃中標(biāo)價(jià)格相對最高,均價(jià)達(dá)到2325.27萬元/項(xiàng),遠(yuǎn)高于東部和中部地區(qū);而東部地區(qū)的縣級總體規(guī)劃采購價(jià)格相對較高,平均為949萬元/項(xiàng)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)市級總體規(guī)劃采購均價(jià)較高,根本原因在于其規(guī)劃區(qū)域的國土面積較大,包含基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)等技術(shù)內(nèi)容。東部地區(qū)的縣域財(cái)政實(shí)力較好,規(guī)劃單元注重城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活空間的精細(xì)規(guī)劃,財(cái)政預(yù)算充足,技術(shù)服務(wù)采購意向明確;中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后,幅員遼闊,地方財(cái)政收入吃緊,國土以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生態(tài)空間為主,更傾向于將市縣空間規(guī)劃統(tǒng)一管理、重視對市級國土空間規(guī)劃的資金投入。此外,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)自然資源部門主管的規(guī)劃機(jī)構(gòu)技術(shù)人才充足,市場競爭能力強(qiáng),因而國土空間總體規(guī)劃的單項(xiàng)價(jià)格相對低;而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣地方政府的規(guī)劃機(jī)構(gòu)及技術(shù)隊(duì)伍欠缺,主要依賴市場購買或技術(shù)外包,采購單價(jià)較高。

(2)影響地方政府國土空間總體規(guī)劃采購價(jià)格的主要因素有規(guī)劃區(qū)域轄區(qū)面積、人口密度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃內(nèi)容和城市發(fā)展定位等特征變量,然而也明顯受到同類群體的招標(biāo)或采購價(jià)格的影響,存在典型的價(jià)格決策參照行為。研究結(jié)果表明,受前期已招標(biāo)同類群體地方政府規(guī)劃采購價(jià)格的影響,市級和縣級國土空間總體規(guī)劃采購的溢出價(jià)格約為347.42萬元和153.65萬元,約占總體規(guī)劃單項(xiàng)采購均價(jià)的18%。

基于上述結(jié)論,提出3點(diǎn)建議。第一,重視規(guī)劃技術(shù)服務(wù)類政府采購的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和成本核算研究。規(guī)劃技術(shù)服務(wù)與一般商品相比,對人力資本的要求高,創(chuàng)新特性決定了其難以遵循“一價(jià)定律”,采購價(jià)格存有一定的自由度。但缺乏定價(jià)指導(dǎo)或自由度過大,則容易滋生腐敗,浪費(fèi)公共財(cái)政資金。根據(jù)專家經(jīng)驗(yàn)研究制定可參考的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或定價(jià)模型,同時(shí)對技術(shù)創(chuàng)新留有價(jià)格的鼓勵(lì)空間,確有必要。第二,重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)落后市縣空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)政府采購的社會監(jiān)督。競爭機(jī)制及信息公開是政府采購價(jià)格有效形成的基本條件。加強(qiáng)對政府購買規(guī)劃技術(shù)服務(wù)公共財(cái)政資金的使用績效考核與社會監(jiān)督,有利于規(guī)避采購價(jià)格的模糊性和隨意性行為。此外,引入有效的競爭機(jī)制,公開與透明化招投標(biāo)信息,也能夠避免因定價(jià)決策行為簡單效仿而產(chǎn)生非必要的公共財(cái)政資金浪費(fèi)。第三,加強(qiáng)市縣級地方政府自然資源部門主管的規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)與技術(shù)人才培育,建設(shè)一支自然資源部門主管的高水平規(guī)劃技術(shù)隊(duì)伍。國土空間規(guī)劃技術(shù)服務(wù)采購作為政府購買公共服務(wù)的基本范疇,完全依賴市場購買不僅會弱化規(guī)劃落地的有效性,而且影響到國家基礎(chǔ)信息安全。社會化的規(guī)劃咨詢企業(yè)技術(shù)人員流動性強(qiáng),從業(yè)人員對規(guī)劃區(qū)域的自然資源及社會經(jīng)濟(jì)狀況不熟悉,缺乏規(guī)劃的鄉(xiāng)土情結(jié)。社會化規(guī)劃機(jī)構(gòu)以追逐利潤為目的,項(xiàng)目講求短平快,往往導(dǎo)致規(guī)劃成果質(zhì)量不高,可實(shí)施操作性或落地性不足,技術(shù)項(xiàng)目價(jià)格虛高等問題。為此,建議地方政府需要加大國土空間規(guī)劃“地方隊(duì)”及其技術(shù)人才的培育,推行科學(xué)有效的規(guī)劃項(xiàng)目追蹤與究責(zé)制度。